К вопросу о реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом
(Ржевская Л. В.) ("Российская юстиция", 2010, N 10) Текст документаК ВОПРОСУ О РЕАЛИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПРОГРАММЫ ПО ОКАЗАНИЮ СОДЕЙСТВИЯ ДОБРОВОЛЬНОМУ ПЕРЕСЕЛЕНИЮ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ, ПРОЖИВАЮЩИХ ЗА РУБЕЖОМ
Л. В. РЖЕВСКАЯ
Ржевская Л. В., старший преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин Дальневосточного юридического института МВД России.
Статья посвящена вопросу реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом.
Ключевые слова: миграционная политика, добровольное переселение.
Article focuses on implementing the State program to assist the voluntary resettlement to the Russian Federation of compatriots living abroad.
Важнейшей задачей государственного управления в области демографической политики является регулирование миграционных процессов на территории Российской Федерации. Распад единого государства, сложнейшие социально-экономические изменения на территории бывшего Союза в 90-х годах прошлого века породили массовые миграционные потоки в России, которые долгие годы носили стихийный характер. В результате этого обострился целый ряд проблем: не учитывались реальные возможности социальной инфраструктуры территорий, увеличивались диспропорции региональных рынков труда, росла социальная напряженность, создавались условия для распространения среди населения Российской Федерации идей национальной нетерпимости и ксенофобии. Переход к активной миграционной политике наметился лишь в последние пять лет. Утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 9 октября 2007 г. N 1351 Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года отнесла к числу основных задач регулирование внутренней и внешней миграции, привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции. Одним из пилотных направлений реализации активной миграционной политики и решения демографической проблемы в Российской Федерации является Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 (далее - Госпрограмма). Воспитанные в традициях российской культуры, владеющие русским языком и не желающие терять связь с Россией соотечественники в наибольшей мере способны к адаптации и скорейшему включению в систему позитивных социальных связей принимающего сообщества. Впервые в отечественной практике государственного управления создан регулятивный механизм добровольного переселения соотечественников, который служит обоюдным интересам и переселенцев, и самой страны и позволяет стимулировать соотечественников к переезду в Россию в целях обеспечения экономики страны и ее регионов необходимыми трудовыми и кадровыми ресурсами. Опыт показывает, что Госпрограмма побуждает достаточно большие контингенты людей, наших соотечественников, к возвращению на историческую Родину - в Россию. На сегодняшний день в рамках Госпрограммы переселились уже более 15 тыс. человек. Механизмом реализации Госпрограммы является разработка и утверждение региональных программ переселения соотечественников субъектами Российской Федерации. Важнейшим направлением работы по реализации Госпрограммы является работа Министерства иностранных дел России. Она осуществляется в тесном взаимодействии с другими министерствами и ведомствами, прежде всего, Федеральной миграционной службой России и Министерством регионального развития, а также с субъектами Федерации. МИД России активно участвовало в разработке и согласовании нормативно-правовой базы в данной сфере. За время существования Госпрограммы было принято свыше 55 нормативных правовых актов федерального уровня, в т. ч. 6 указов Президента Российской Федерации, 34 акта Правительства Российской Федерации (20 постановлений и 14 распоряжений), более 15 ведомственных правовых актов. Иными словами - создана правовая система координат, в которой программа будет реализовываться. Большая ответственность за реализацию Госпрограммы за пределами Российской Федерации возложена на так называемые уполномоченные органы за рубежом - представительства ФМС России, консульские учреждения и дипломатические представительства России. В целом в работе на этом направлении в 2008 году были задействованы 59 загранучреждений МИД России более чем в 40 государствах. Как отметил в своем интервью заместитель Председателя Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, статс-секретарь, заместитель Министра иностранных дел Российской Федерации Г. Б. Карасин, "особо хотел бы остановиться на ситуации с Грузией, разорвавшей дипломатические отношения с Российской Федерацией. Несмотря на понятные в подобных обстоятельствах трудности, в декабре 2008 г. нам удалось обеспечить организованный переезд из Грузии в Тамбовскую область 63 членов русской духоборческой общины. Это стало возможным во многом благодаря слаженным усилиям МИД России, ФМС России, Минтранса России, ОАО "РЖД" и ОАО "Трансконтейнер" <1>. -------------------------------- <1> Государственная программа по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом / http://www. russkie. org.
Значительна роль МИД России в части информационного сопровождения Государственной программы. Так, в ноябре 2007 г. начато регулярное издание ежемесячного журнала "Русский век", распространяемого по адресной рассылке среди организаций соотечественников более чем в 80 странах мира. С октября 2008 г. выпускается еженедельное приложение "Соотечественники" к газете "Комсомольская правда", которое распространяется в 14 странах ближнего и дальнего зарубежья. Растущей популярностью среди соотечественников пользуется интернет-портал "www. ruvek. ru", освещающий переселенческую проблематику. Во исполнение Постановления Правительства Российской Федерации от 5 июня 2007 г. N 347 "Об информационном обеспечении Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" Национальным институтом системных исследований проблем предпринимательства и Институтом демографии, миграции и регионального развития по заказу МИД России и ФМС России проведены работы по углубленному исследованию социально-экономической привлекательности регионов в рамках проведения научно-исследовательских работ по теме "Проведение мониторинга хода реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения в 2007 - 2009 гг." <2>. -------------------------------- <2> Мониторинг реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, на территориях вселения в 2007 - 2009 годах / http:// www. fms. gov. ru/ press/ news/ news_detaiLphp? ro= 32943.
В рамках данного исследования проведены встречи с представителями региональных и местных органов власти, задействованных в реализации Госпрограммы, представителями работодателей и их ассоциаций, а также с соотечественниками - участниками Госпрограммы. Мониторинг подготовлен на основе результатов проведенного НИСИПП и ИДМР политики мониторинга реализации Государственной программы на территориях вселения в 13 регионах, начавших реализацию областных программ в 2007 г. - первой половине 2009 г. Основной целью мониторинга являлся анализ основных достигнутых количественных показателей реализации Госпрограммы в субъектах РФ, а также качественный анализ условий и факторов как способствующих, так и препятствующих достижению поставленных программой целей и задач. Мониторинг реализации Госпрограммы исходил из исследования трех блоков вопросов: - оценка привлекательности территории вселения; - оценка социальных параметров переселения (жилье, трудоустройство, социально-культурная инфраструктура) с позиции ориентации на соотечественников; - анализ действий органов власти, участвующих в реализации Госпрограммы. На настоящий момент региональные программы переселения приняты в 20 субъектах Российской Федерации (по федеральным округам): - ЦФО: Воронежская (21.09.2009), Курская (15.01.2009), Тверская (07.11.2007), Тамбовская (04.10.2007), Липецкая (19.12.2007) и Калужская (06.11.2007) области; - СЗФО: Калининградская область (21.05.2007); - ПФО: Нижегородская (11.09.2009) и Пензенская (08.07.2009) области; - УФО: Курганская (25.08.2009) и Тюменская (06.08.2007) области; - СФО: Омская (05.08.2009), Новосибирская (06.07.2007), Иркутская (19.09.2007) и Кемеровская (11.09.2009) области, Красноярский край (23.08.2007); - ДФО: Хабаровский край (27.06.2007), Приморский край (28.06.2007), Амурская область (05.09.2007), Камчатский край (05.11.2009). Согласно данным мониторинга по состоянию на 1 октября 2009 г. в Российскую Федерацию въехало и было зарегистрировано в органах ФМС России 14478 соотечественников, в том числе 6635 человек непосредственно участников Госпрограммы. За период реализации Госпрограммы 162 соотечественника, включая членов их семей (1,1% от числа прибывших), после приезда в регион вселения покинули его, в том числе 81 (0,6%) уехали за пределы Российской Федерации. По сравнению с 1 октября 2008 г. численность приехавших соотечественников на 1 октября 2009 г. увеличилась в целом по регионам вселения в 2,3 раза (на 1 октября 2008 г. число прибывших участников Госпрограммы и членов их семей составляло 6246 чел.). Однако от запланированных показателей это очень далеко, а имеющаяся положительная динамика не позволяет говорить о том, что по итогам 2009 г. Госпрограмма выходит на плановые показатели по числу прибывших соотечественников. Рассматривая динамику переселения соотечественников по полугодиям 2008 г. и первому полугодию 2009 г., нужно подчеркнуть, что тенденция нестабильна: если во втором полугодии 2008 г. по сравнению с первым полугодием 2008 г. приехало в 2,2 раза больше соотечественников, то в первом полугодии 2009 г. по сравнению со вторым полугодием 2008 г. прирост был меньше на 46,4%. Рейтинг регионов по численности принятых соотечественников за исследуемый период показал, что Калининградская область является лидером как по общему числу принимаемых соотечественников, так и по вкладу в прирост принятых соотечественников (51,7% в общем числе). Вместе с тем в течение рассматриваемого периода ее роль заметно снижалась. При этом увеличилась роль Калужской и Липецкой областей. На указанные три региона с начала реализации Госпрограммы приходится 80,5% приехавших соотечественников. Следующие за ними Красноярский край и Тверская область серьезно отстают по числу приехавших соотечественников и, следовательно, доле в приросте. Доля этих регионов по состоянию на 1 октября 2009 г. составляет соответственно 4,1% и 4,6%, а на последнем месте находятся Хабаровский край, Приморский край и Амурская область, имеющие соответственно показатели: 0,8%, 0,5%, 0,5%. По результатам мониторинга можно сделать некоторые выводы: несмотря на внешне скромные цифровые показатели, Госпрограмма подтвердила свою востребованность и жизнеспособность. На начало октября 2009 г. число соотечественников, переселившихся в Россию в рамках и на условиях Госпрограммы за полтора года после начала ее практической реализации, составило свыше 14 тыс. человек. Эта цифра кому-то кажется скромной, однако число обращающихся потенциальных переселенцев растет. Другой вывод состоит в том, что дальнейший рост числа потенциальных переселенцев в Россию в рамках Госпрограммы в известной мере сдерживается ограниченностью количества участвующих в ней субъектов Российской Федерации (13 субъектов). Другое узкое место - наличие только одного канала участия в Госпрограмме - по трудовому найму на предлагаемые регионами вакансии. Стала очевидной необходимость расширения круга участников Госпрограммы. Естественно, для этого потребуется внесение соответствующих корректив в действующую нормативно-правовую базу самой Госпрограммы и осуществление целого комплекса организационных мероприятий. Также не секрет, что ряд региональных программ переселения остается пока недостаточно привлекательным из-за предлагаемых регионами сравнительно невысоких зарплат, не всегда удовлетворительного обеспечения переселенцев жильем, бытовой неустроенности и т. п. Отмечаются порой и факты, свидетельствующие о том, что при приеме на работу местные предприниматели в целях получения большей прибыли отдают предпочтение трудовым мигрантам, а не потенциальным участникам Государственной программы. Все перечисленные выше проблемы обусловливают необходимость дальнейшего повышения интереса к Госпрограмме. В настоящее время разрабатывается комплекс дополнительных мер по реализации данной программы, которые учитывают имеющийся опыт. Так, в конце марта 2009 г. состоялось очередное заседание Всемирного координационного совета российских соотечественников. Члены Совета обсудили результаты работы по консолидации зарубежных российских общин. Состоялась ставшая уже традиционной встреча участников заседания с председателем Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, Министром иностранных дел Российской Федерации С. В. Лавровым, а также президиумом Комиссии. Участники мероприятия ознакомились с опытом работы города Москвы по поддержке зарубежных общин, провели встречи с руководством ряда общественных объединений, действующих на направлении соотечественников. Кроме того, состоялось заседание Совета при Председателе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации С. М. Миронове по вопросам поддержки соотечественников, проживающих за рубежом, в работе которого приняли участие 7 членов Всемирного координационного совета. Продолжается работа над внесением дополнений и изменений в Закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" в рамках соответствующей межведомственной рабочей группы, возглавляемой председателем Комитета Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по делам СНГ В. А. Густовым. При этом учитываются замечания и предложения, высказанные соотечественниками на страновых и региональных конференциях, а также на Всемирной конференции соотечественников (Москва, 31 октября - 1 ноября 2008 г.). Информация о ходе этой работы была заслушана на заседаниях Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом 24 декабря 2008 г. и 30 марта 2009 г. 30 марта в МИД России состоялось очередное заседание Правительственной комиссии по делам соотечественников за рубежом, на котором была заслушана информация Минобрнауки России о возможностях получения соотечественниками образования в Российской Федерации. Было отмечено, что, в соответствии с Постановлением Правительства Российской Федерации от 25 августа 2008 г., количество проживающих за рубежом иностранных граждан и соотечественников, принимаемых на обучение за счет ассигнований федерального бюджета в федеральные государственные образовательные учреждения, увеличено до 10 тысяч человек в год. Они могут поступать на учебу в образовательные учреждения как высшего, так и среднего профессионального образования. Снята известная озабоченность соотечественников в связи с введением новых правил приема в российские ВУЗы (по заверению представителей Минобрнауки России, сдавать ЕГЭ выпускники школ за рубежом не будут). На сегодняшний день уже создан механизм переселения соотечественников в Российскую Федерацию, но его необходимо развивать и совершенствовать. На данном этапе для реализации Государственной программы, направленной на помощь нашим соотечественникам, очень важно создать социально-экономические условия, наиболее благоприятствующие переезду соотечественников, чтобы стимулировать их к иммиграции в Российскую Федерацию. В первую очередь, это нужно для обеспечения экономики нашей страны и ее регионов квалифицированными специалистами. Мы должны стремиться помочь нашим соотечественникам, заинтересованным в переселении, в профессиональной и социальной самореализации в России. 2 декабря 2009 г. в рамках проведения III Всемирного конгресса соотечественников в ФМС России состоялось заседание секции "Вопросы реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом". В заседании приняли участие представители ФМС России, МИДа России, Минрегиона России, Минздравсоцразвития России, Россотрудничества, администраций Калининградской и Липецкой областей, Приморского края, а также соотечественники из 12 государств <3>. -------------------------------- <3> Программа переселения подтвердила свою жизнеспособность / http:// pereezd. webula. ru/ ru/ site.
Работа секции продемонстрировала, что государственная политика Российской Федерации, направленная на интеграцию проживающих за рубежом соотечественников в политическую и экономическую жизнь России, находит поддержку и понимание среди соотечественников. При этом они проявляют живой интерес к Госпрограмме, являющейся одним из действенных инструментов такой интеграции. Особое внимание участники секции уделили вопросам совершенствования Госпрограммы. В частности, было предложено отнести всю территорию субъектов Российской Федерации, участвующих в ней, к территории вселения; расширить каналы вхождения в Госпрограмму, предусмотрев возможность участия в ней научной и творческой интеллигенции, студентов и других категорий соотечественников. Прозвучали предложения о проработке вопроса компактного переселения соотечественников в сельскую местность с созданием сельскохозяйственных зон свободного предпринимательства наподобие зон свободной экономической деятельности с льготным налогообложением. Была отмечена необходимость усиления информационного сопровождения Госпрограммы. При этом наиболее эффективными его формами были признаны презентации региональных программ переселения, публикация и распространение официального информационного пакета о Госпрограмме, проведение специализированных "круглых столов" и конференций, использование периодической печати, телевидения и электронных СМИ. Участники секции подчеркнули, что эффективная информационная работа и популяризация Государственной программы среди соотечественников невозможна без использования потенциала общественных организаций соотечественников, которые следует более активно привлекать к такой деятельности.
Название документа