Государственный контроль за деятельностью учреждений исполнения наказаний на Украине
(Микитась И. Н.) ("Российский юридический журнал", 2014, N 2) Текст документаГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ УЧРЕЖДЕНИЙ ИСПОЛНЕНИЯ НАКАЗАНИЙ НА УКРАИНЕ
И. Н. МИКИТАСЬ
Микитась Ирина Николаевна - сотрудник Пятихатского межрайонного отдела уголовно-исполнительной инспекции Управления государственной пенитенциарной службы Украины в Днепропетровской области (Пятихатки, Украина).
Проанализированы особенности государственного контроля в целом и контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний в частности.
Ключевые слова: контроль, государственный контроль, наказание.
State control over the penal institutions activities in Ukraine I. N. Mikitas'
The peculiarities of state control in general and control over the penal institutions activities in particular are analyzed.
Key words: control, state control, punishment.
Статья 3 Конституции Украины <1> предусматривает, что "человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность признаются в Украине наивысшей социальной ценностью", "утверждение и обеспечение прав и свобод человека является главной обязанностью государства". Эта норма должна стать основным принципом деятельности всех без исключения государственных и общественных институтов, в том числе тех, чья деятельность направлена на лиц, допустивших нарушения правовых норм, среди которых центральное место занимают учреждения исполнения наказаний. Согласно ст. 6 Конституции Украины "органы законодательной, исполнительной и судебной власти осуществляют свои полномочия в установленных Конституцией пределах и в соответствии с законами Украины". Следовательно, есть основания сделать вывод, что соответствие действий всех органов власти Конституции Украины и иным правовым актам составляет сущность законности и является одним из основных принципов их профессиональной деятельности. Это в полной мере касается и учреждений исполнения наказаний. -------------------------------- <1> Конституцiя // Вiдомостi Ради . 1996. N 30. Ст. 141.
Анализ литературы позволяет констатировать, что в последние годы ряду вопросов, относящихся к государственному контролю за деятельностью учреждений исполнения наказаний, исследователи уделяют мало внимания. Актуальность статьи обусловлена необходимостью анализа проблем, накопившихся в сфере административно-правового регулирования государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний. Цель статьи - исследовать теоретические и практические меры государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний, установить имеющиеся недостатки и предложить способы совершенствования такой деятельности. Необходимо решить следующие задачи: 1) дать определение контроля и проанализировать особенности государственного контроля; 2) охарактеризовать особенности государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний. В ст. 7 Уголовно-исполнительного кодекса Украины <1> (далее - УИК Украины) указано, что государство уважает и охраняет права, свободы и законные интересы осужденных, обеспечивает необходимые условия для их исправления и ресоциализации, их социальную и правовую защищенность и личную безопасность. Осужденные пользуются всеми правами человека и гражданина, но на них наложены ограничения, установленные приговором суда в соответствии с законами Украины и УИК. Правовой статус осужденных иностранцев и лиц без гражданства определяется законами Украины, а также международными договорами, согласие на обязательность которых дано Верховной Радой. -------------------------------- <1> Кримiнально-виконавчий кодекс // Вiдомостi Ради . 2004. N 3 - 4. Ст. 21.
Посягательства на жизнь и здоровье, честь и достоинство, неприкосновенность и безопасность человека, пытки, жестокое, бесчеловечное и унижающее достоинство обращение, другие противоправные поступки признаются нарушающими принцип законности, который выражен в требованиях "качества нормативно-правовых актов, непротиворечивости их друг другу; строгого соблюдения и выполнения юридических норм, правовых предписаний всеми субъектами - гражданами, их общественными и некоммерческими организациями, должностными лицами, государственными органами, неотвратимой ответственности за вину граждан и должностных лиц" <1>. -------------------------------- <1> Скакун О. Ф. Теорiя держави i права: Пiдручник / Пер. з рос. Харькiв, 2001.
В ч. 3 ст. 11 гл. 3 УИК Украины указано, что учреждениями исполнения наказаний являются арестные дома, уголовно-исполнительные учреждения, специальные воспитательные учреждения. Контроль - это одна из самостоятельных функций управления, которая не поглощается другими и не является вспомогательной, а пронизывает их, активно влияет на них, корректирует и даже формирует новые функции и направления управленческой деятельности. Функция контроля заключается в анализе и сравнении фактического состояния дел с требованиями, которые предъявляются к системе, в поиске отклонений от поставленных задач и выяснении причин этих отклонений, оценке деятельности и развития системы. Такая специфика контроля, как отмечают исследователи, и позволяет выделить его среди других функций управления, создать специальные органы, для которых осуществление контроля - первоочередная или одна из главных функций, а также определить компетенцию этих органов <1>. -------------------------------- <1> Органiзацiя дiяльностi в органах i установах системи: Методичний посiбник / За ред. В. А. Льовочкiна. , 2004.
Как конкретная функция государственных органов, наделенных контрольными полномочиями, контроль закреплен в соответствующих нормативных правовых актах. Указанное непосредственно касается и уголовно-исполнительной системы, большинство контрольных полномочий здесь возлагается на Государственную пенитенциарную службу. Согласно Положению она осуществляет систематический контроль за выполнением актов уголовно-исполнительного законодательства, обеспечивает контроль за охраной учреждений исполнения наказаний, следственных изоляторов и объектов уголовно-исполнительной службы; контролирует оперативно-розыскную деятельность; осуществляет в установленном порядке контроль за состоянием охраны и сохранением государственной тайны; обеспечивает осуществление медицинского контроля за состоянием здоровья осужденных и лиц, взятых под стражу, оказанием им медицинской помощи; реализует внутренний финансовый контроль за расходованием и рациональным использованием государственных средств и имущества; контролирует состояние охраны труда и техники безопасности. Рядом контрольных полномочий, которые получили закрепление в специальном нормативном акте, наделен другой орган исполнения наказаний - уголовно-исполнительные инспекции, осуществляющие контроль за качественным и своевременным выполнением подчиненными подразделениями законодательных актов, решений высших органов государственной власти и управления по вопросам деятельности уголовно-исполнительной инспекции, ведомственных нормативных актов, решений коллегии Государственной пенитенциарной службы Украины. Итак, государственный контроль за деятельностью учреждений исполнения наказаний является подвидом социального контроля. Он имеет специальную общую цель - совершенствование деятельности учреждений исполнения наказаний; общую задачу - выявление фактического состояния функционирования учреждений исполнения наказаний, как негативных, так и позитивных аспектов их деятельности. Объектами государственного контроля являются учреждения исполнения наказаний и их персонал, а предметом - отдельные направления их деятельности, которые можно объединить в две группы: 1) основные, включающие такие направления, как: а) правоприменительное (выполнение норм законодательных и подзаконных нормативных правовых актов по вопросам исполнения наказаний); б) профилактическое (регламентация деятельности учреждений исполнения наказаний по предупреждению преступлений и дисциплинарных проступков осужденными); в) оперативно-розыскное (соблюдение условий и процедур осуществления оперативно-розыскной деятельности в учреждениях исполнения наказаний); г) уголовно-процессуальное (выполнение требований уголовно-процессуального законодательства при проведении дознания); д) социально-воспитательное и психологическое (социально-воспитательная и психологическая работа с лицами, содержащимися в учреждениях исполнения наказаний); е) учебно-культурное (организация профессионально-технического и общеобразовательного обучения осужденных, их культурно-массовой работы); ж) производственно-хозяйственное (создание надлежащих условий труда); з) медико-санитарное (соблюдение требований медицинского, санитарного и эпидемиологического надзора за состоянием здоровья осужденных); 2) вспомогательные (обеспечивающие), состоящие из таких направлений, как: а) управленческое (соблюдение норм, требований и правил подчиненности, подотчетности, субординации и т. д.); б) финансово-хозяйственное (соблюдение оснований и процедур использования финансовых и материально-технических средств учреждениями исполнения наказаний при выполнении возложенных на них задач); в) кадровое (выполнение требований, касающихся профессионального отбора, профессиональной подготовки, прохождения службы и социальной защиты персонала учреждений исполнения наказаний). Государственный контроль в рассматриваемой сфере получил законодательное закрепление в гл. 4 УИК Украины, отдельные статьи которого посвящены регламентации таких его видов, как контроль государственных органов власти, ведомственный контроль и общественный контроль; а также в ст. ст. 27, 28 Закона Украины "О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины", предусматривающих финансово-хозяйственный государственный контроль; в других правовых актах, определяющих правовой статус отдельных видов учреждений исполнения наказаний. В законодательстве Украины предусмотрено наличие специализированных общественных субъектов, которые осуществляют государственный контроль в анализируемой сфере, а именно наблюдательных комиссий, основными задачами которых являются организация общественного контроля за соблюдением прав и законных интересов осужденных и лиц, освобожденных от отбывания наказания; содействие органам и учреждениям исполнения наказаний в исправлении и ресоциализации осужденных и создании надлежащих условий для их содержания; привлечение к этой деятельности общественных организаций, органов исполнительной власти, органов местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций независимо от формы собственности и граждан; организация воспитательной работы с лицами, условно-досрочно освобожденными от отбывания наказания, и общественного контроля за их поведением в течение неотбытой части наказания; оказание помощи в социальной адаптации лицам, освобожденным от отбывания наказания <1>. -------------------------------- <1> Постанова Кабiнету Мiнiстрiв вiд 1 квiтеня 2004 р. N 429 "Про затвердження положень про спостережнi та пiклувальнi ради при спецiальних виховних установах" // Офiцiйний вiсник . 2004. N 13. Ст. 905.
В то же время стоит отметить, что контрольные полномочия комиссий ограничены, поскольку в подавляющем большинстве случаев они не имеют права самостоятельно вмешиваться в оперативную деятельность учреждений исполнения наказаний, а их решения носят преимущественно профилактический характер. Формы и методы осуществления государственного контроля прежде всего зависят от субъекта государственного контроля, объема предоставленных ему полномочий и предмета государственного контроля, т. е. направления деятельности проверяемых учреждений исполнения наказаний. Государственный контроль является механизмом участия государства и общественных организаций в управлении деятельностью учреждений исполнения наказаний, апробирован практикой большинства демократических стран. Отдельным направлением организации государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний является прогнозирование, т. е. выявление предпосылок дальнейшего развития этих учреждений, влияния на их деятельность законодательных, экономических, политических, социальных, международных и других факторов. Следовательно, можно выделить два вида прогнозирования: прогнозирование развития окружающей среды и прогнозирование развития системы учреждений исполнения наказаний, их реформирования. Особенность прогнозирования состоит в том, что оно, в отличие от аналитической работы, имеет опережающий характер. Наиболее значимыми для учреждений исполнения наказаний являются экономические, демографические, уголовно-правовые, криминологические, административно-деликтные и организационно-штатные прогнозы. Сам государственный контроль за деятельностью учреждений исполнения наказаний как объект правового регулирования выступает формой организационных, а не правовых мер, поскольку осуществление конкретных контрольных мероприятий не связано с изданием правовых актов и совершением юридически значимых действий. Однако их предпосылки и последствия могут фиксироваться в юридической форме, на их основе могут выноситься правовые решения, приниматься нормативные и индивидуальные правовые акты и т. д. Таким образом, государственный контроль признается не правовой формой управленческой деятельности, но основанием для последующего осуществления соответствующими органами действий юридического характера. Он связан с правом косвенно, поскольку непосредственно не создает правовых последствий, а правовыми актами определяются лишь общие принципы его осуществления. Правовое регулирование государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний реализуется в двух формах: нормативной и индивидуальной. Основная разница между ними заключается в пределах (объеме) общественных отношений, которые урегулированы нормативными или индивидуальными правовыми актами. В связи с этим нормативно-правовое регулирование в теории права определяется как "упорядочение поведения людей с помощью нормативных правовых актов, рассчитанных на их многократное применение при наличии предусмотренных ими обстоятельств"; индивидуальное - как "упорядочение поведения людей при помощи актов применения норм права, то есть индивидуальных решений, рассчитанных на одну конкретную жизненную ситуацию, одно лицо". Примером нормативно-правового регулирования государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний могут служить нормы УИК Украины и Закона Украины "О Государственной уголовно-исполнительной службе Украины". Индивидуальные правовые акты, как правило, посвящены регламентации проведения отдельного контрольного мероприятия, определения инспекции, издания приказа о выделении финансовых средств или материально-технических средств, применения дисциплинарного воздействия по результатам контроля и т. п. Правовое обеспечение контрольной деятельности осуществляется на основе соответствующих методов правовой регламентации, индивидуально-распорядительных правовых актов, административных договоров, в которых могут разграничиваться контрольные полномочия, определяться формы взаимодействия между субъектами контроля и т. п. Таким образом, правовое регулирование государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний направлено на закрепление системы учреждений исполнения наказаний, их правового статуса, организационно-штатной структуры как объекта государственного контроля; регламентацию основных и обеспечивающих направлений деятельности учреждений исполнения наказаний, урегулирование правового статуса субъектов государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний, определение форм и методов государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний, а также административных процедур его осуществления. Завершая характеристику организационных и процедурных основ осуществления государственного контроля за деятельностью учреждений исполнения наказаний, отметим, что их надлежащая правовая регламентация имеет существенное значение для налаживания эффективной работы контролирующих субъектов, поскольку основным назначением организационных и процедурных принципов является упорядочение, согласование и координация контрольных мероприятий, а также определение порядка их реализации.
Список литературы
Конституцiя // Вiдомостi Ради . 1996. N 30. Ст. 141. Кримiнально-виконавчий кодекс // Вiдомостi Ради . 2004. N 3 - 4. Ст. 21. Органiзацiя дiяльностi в органах i установах системи: Методичний посiбник / За ред. В. А. Льовочкiна. , 2004. Постанова Кабiнету Мiнiстрiв вiд 1 квiтеня 2004 р. N 429 "Про затвердження положень про спостережнi та пiклувальнi ради при спецiальних виховних установах" // Офiцiйний вiсник . 2004. N 13. Ст. 905. Скакун О. Ф. Теорiя держави i права: Пiдручник / Пер. з рос. Харькiв, 2001.
References
Konstituciya Ukraini // Vidomosti Verxovnoi Radi Ukraini. 1996. N 30. St. 141. Kriminal'no-vikonavchij kodeks Ukraini // Vidomosti Verxovnoi Radi Ukraini. 2004. N 3 - 4. St. 21. Organizaciya upravlins'koi diyal'nosti v organax i ustanovax kriminal'no-vikonavchij sistemi: Metodichnij posibnik / Za red. V. A. L'ovochkina. Kyi'v, 2004. Postanova Kabinetu Ministriv Ukraini vid 1 kvitenya 2004 r. N 429 "Pro zatverdzhennya polozhen' pro sposterezhni komisii ta pikluval'ni radi pri special'nix vixovnix ustanovax" // Oficijnij visnik Ukraini. 2004. N 13. St. 905. Skakun O. F. Teoriya derzhavi i prava: Pidruchnik / Per. z ros. Xar'kiv, 2001.
Название документа