К вопросу о получении иностранными гражданами и лицами без гражданства квалифицированной юридической помощи бесплатно
(Полякова Н. А.) ("Миграционное право", 2010, N 4) Текст документаК ВОПРОСУ О ПОЛУЧЕНИИ ИНОСТРАННЫМИ ГРАЖДАНАМИ И ЛИЦАМИ БЕЗ ГРАЖДАНСТВА КВАЛИФИЦИРОВАННОЙ ЮРИДИЧЕСКОЙ ПОМОЩИ БЕСПЛАТНО
Н. А. ПОЛЯКОВА
Полякова Н. А., доцент кафедры государственно-правовых дисциплин юридического факультета Северного филиала ГОУ ВПО "Российская правовая академия Министерства юстиции Российской Федерации", кандидат юридических наук.
Классическое разграничение прав и свобод в теории государства и права подразумевает разделение понятий "права человека" и "права гражданина". Эти понятия определяют различные аспекты статуса личности. И если "понятие "права человека" подчеркивает неотъемлемость прав личности как таковой, невмешательство государства во внутреннюю жизнь человека" <1>, то "права гражданина" подразумевают, прежде всего, связь государства как представителя общества со своими гражданами. -------------------------------- <1> Кутафин О. Е. Российский конституционализм. М.: Норма, 2008. С. 424.
В конкретном перечне прав и свобод, установленном Конституцией Российской Федерации, эти понятия в значительной части совпадают. В большинстве статей Конституции права и свободы адресуются каждому, в некоторых - гражданину. По мнению конституционалистов <2>, последнее должно относиться к тем правам, которые вытекают из принадлежности лица к гражданству данного государства. -------------------------------- <2> Козлова Е. И., Кутафин О. Е. Конституционное право России: Учебник. М.: Юрист, 2004. С. 223.
В соответствии с ч. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации и ст. 4 Федерального закона "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" <3> иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в России правами и несут обязанности наравне с гражданами, за исключением случаев, предусмотренных федеральным законом или международным договором. -------------------------------- <3> Федеральный закон от 25 июля 2002 г. N 115-ФЗ "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" (в ред. от 19.05.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 30. Ст. 3032. Редакция с изменениями представлена в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".
В соответствии с частью первой ст. 48 Конституции Российской Федерации право на получение квалифицированной юридической помощи гарантировано каждому независимо от гражданства. Вместе с тем эта же статья содержит отсылочную норму и гарантирует оказание юридической помощи бесплатно в случаях, предусмотренных законом. Именно эта отсылочная норма и стала камнем преткновения в дискуссиях по вопросу оказания бесплатной юридической помощи. Сразу отметим, что до настоящего времени в России нет единого закона о юридической помощи. Право на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатно, регулируется отдельными федеральными законами (например, Федеральным законом "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации", Уголовно-процессуальным кодексом, Федеральным законом "О статусе военнослужащих" и др.) и подзаконными актами (такими, как Постановление Правительства Российской Федерации "О государственных юридических бюро"). В уголовном процессе подозреваемый и обвиняемый могут пользоваться помощью защитника бесплатно, независимо от того, являются они гражданами России или нет. Основанием для назначения защитника будет просьба подозреваемого или обвиняемого либо прямо установленные случаи, когда участие защитника в уголовном процессе обязательно, самим подозреваемым, обвиняемым, его законным представителем, а также другими лицами по поручению или с согласия подозреваемого, обвиняемого <4>. -------------------------------- <4> Ст. 49 - 51 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации, Федеральный закон от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (в ред. от 01.07.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. N 52 (ч. 1). Ст. 4921. Редакция с изменениями представлена в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".
В соответствии с п. 3 ст. 22 Федерального закона "О статусе военнослужащих" <5> все военнослужащие, граждане, уволенные с военной службы, и члены их семей по вопросам, связанным с прохождением военной службы, могут получить бесплатную юридическую помощь в органах военного управления и в органах военной юстиции (в соответствии с Федеральным законом "О воинской обязанности и военной службе" <6> поступить на военную службу наряду с гражданами России могут и иностранные граждане). Адвокаты будут оказывать юридическую помощь по вопросам, связанным с прохождением военной службы, а также по иным основаниям, установленным федеральными законами, только военнослужащим, проходящим военную службу по призыву (а это исключительно граждане Российской Федерации). -------------------------------- <5> Федеральный закон от 27 мая 1998 г. N 76-ФЗ "О статусе военнослужащих" (в ред. от 25.12.2009) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 22. Ст. 2331. Редакция с изменениями представлена в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс". <6> Федеральный закон от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе" (в ред. от 11.03.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. N 13. Ст. 1475. Редакция с изменениями представлена в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".
Согласно ст. 50 Гражданского процессуального кодекса РФ <7> суд назначает адвоката в качестве представителя в случае отсутствия представителя у ответчика, место жительства которого неизвестно, а также в других предусмотренных федеральным законом случаях. -------------------------------- <7> Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации, Федеральный закон от 14 ноября 2002 г. N 138-ФЗ (в ред. от 30.04.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 46. Ст. 4532. Редакция с изменениями представлена в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".
В разрезе настоящей статьи надо отметить, что в названных нормах нет указания на обязательную принадлежность ответчика к гражданству России, значение имеет только процессуальный статус лица. Нормы, регулирующие основания предоставления бесплатной юридической помощи по гражданским делам, содержатся также в ст. 25 и 26 Федерального закона "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" <8>. Этот Закон ставит возможность получения бесплатной юридической помощи в зависимость от принадлежности к гражданству России. Единственное исключение, если следовать прямому толкованию норм п. 3 ст. 26 Федерального закона, можно сделать в отношении несовершеннолетних, содержащихся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних. Для этой категории лиц законодатель не указал наличие гражданства как обязательное условие получения бесплатной юридической помощи. -------------------------------- <8> Федеральный закон от 31 мая 2002 г. N 63-ФЗ "Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации" (в ред. от 23.07.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. N 23. Ст. 2102. Редакция с изменениями представлена в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".
Говоря о предоставлении бесплатной юридической помощи по гражданским делам, надо учесть эксперимент, проводимый в настоящее время в десяти субъектах России по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи <9>. В соответствии с Положением об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро <10> бюро оказывают бесплатную юридическую помощь малоимущим гражданам Российской Федерации, а также отдельным категориям лиц (инвалидам I и II группы, ветеранам Великой Отечественной войны, неработающим пенсионерам, получающим пенсию по старости) в виде устной консультации. Исходя из положений ст. 12 Федерального закона "О ветеранах", законодательство России о ветеранах распространяется на граждан Российской Федерации, а также на постоянно проживающих на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, относящихся, например, к категории ветеранов Великой Отечественной войны. Представляется, что на основе этих норм иностранный гражданин (или лицо без гражданства), постоянно проживающий на территории России и являющийся ветераном Великой Отечественной войны, вправе получить бесплатную юридическую помощь в виде устной консультации в государственных юридических бюро. В связи с этим в п. 3 Положения об оказании бесплатной юридической помощи государственными юридическими бюро <11> целесообразно уточнить перечень документов, представляемых в бюро ветеранами Великой Отечественной войны для получения бесплатной юридической помощи. А вот вопрос о возможности получения бесплатной юридической помощи в бюро инвалидами или неработающими пенсионерами, если они являются иностранными гражданами или апатридами и постоянно проживают в России, остается открытым. -------------------------------- <9> Постановление Правительства Российской Федерации от 22 августа 2005 г. N 534 "О проведении эксперимента по созданию государственной системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 35. Ст. 3615. <10> Постановление Правительства Российской Федерации от 25 декабря 2008 г. N 1029 "О государственных юридических бюро" // Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. N 2. Ст. 229. <11> Там же.
Таким образом, иностранные граждане или лица без гражданства, находящиеся (живущие, работающие, получающие образование и т. д.) на территории России, могут получить юридическую помощь бесплатно, если они являются подозреваемыми или обвиняемыми по уголовному делу, либо выступают ответчиками по гражданскому делу и их место нахождение неизвестно, либо это несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, либо они поступили на военную службу по контракту (по ограниченному кругу вопросов). А ведь сегодня, с учетом активной миграционной политики нашей страны, иностранные граждане все чаще и чаще прибывают в Россию и вступают в правоотношения (трудовые, семейные, авторские, гражданско-правовые и т. д.). В рамках Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом <12>, Россия берет на себя компенсацию расходов, которые несут соотечественники - участники Государственной программы и члены их семей на переезд и провоз личного имущества от места их проживания на территории иностранного государства до территории вселения в субъекте Российской Федерации, также компенсируются расходы на перевоз части их личного имущества. Субъекты Российской Федерации должны оказывать переселенцам содействие в обустройстве, в том числе в предоставлении юридических (юридическая помощь по вопросам заключения трудового контракта, оформления документов на медицинское обслуживание, социальное обеспечение) услуг. -------------------------------- <12> Указ Президента Российской Федерации от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" (в ред. от 12.01.2010) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2006. N 26. Ст. 2820. Редакция с изменениями представлена в справочно-правовой системе "КонсультантПлюс".
То есть государство признает, что переселенцы оказываются в менее выгодном положении, чем граждане России, и нуждаются в поддержке со стороны государства. К сожалению, не все субъекты Российской Федерации свободны в своих социальных расходах, развитие социальной инфраструктуры напрямую связано с экономическим благополучием территории. Среди решений адвокатских палат субъектов Российской Федерации по вопросам оказания бесплатной юридической помощи интересно решение Совета Адвокатской палаты Московской области от 15 апреля 2009 г. N 4/23-8 "О порядке предоставления юридической помощи бесплатно малоимущим, нуждающимся и гражданам Российской Федерации на территории Московской области", которым установлено, что бесплатная юридическая помощь должна предоставляться как гражданам Российской Федерации, так и иностранцам, лицам без гражданства, лицам, прибывающим на временную работу, переселенцам и иным категориям лиц, нуждающимся в бесплатной юридической помощи <13>. -------------------------------- <13> Боровик И. Е. Гарантии предоставления юридической помощи малоимущим (анализ законодательства Японии и России) // Адвокат. 2010. N 1. С. 83.
В настоящее время Министерством юстиции Российской Федерации подготовлен проект федерального закона о системе бесплатной юридической помощи. И вновь проект регламентирует реализацию права на получение бесплатной юридической помощи только для граждан Российской Федерации. Предусмотрено, что иностранные граждане и апатриды имеют право на получение бесплатной юридической помощи в Российской Федерации в случаях, предусмотренных международными договорами Российской Федерации. Конечно, значительная часть проекта посвящена бесплатному правовому информированию, которое предоставляется органами государственной власти, местного самоуправления, адвокатами и другими субъектами системы бесплатной юридической помощи неограниченному кругу лиц (т. е. всем заинтересованным лицам независимо от гражданства). Бесплатное правовое информирование по смыслу проекта - это распространение информации о "содержании, пределах осуществления, способах реализации и защиты гарантированных законодательством Российской Федерации прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов юридических лиц, содержании и пределах исполнения обязанностей граждан и юридических лиц; компетенции о порядке деятельности государственных органов, органов местного самоуправления; правилах оказания государственных и муниципальных услуг; порядке обжалования решений и действий государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц; порядке совершения гражданами юридических значимых действий и типичных юридических ошибках при совершении таких действий" <14>. -------------------------------- <14> Исходя из комплексного толкования норм проекта, в статье о бесплатном правовом информировании речь должна идти о правах, свободах, законных интересах и обязанностях человека и гражданина.
Однако надо учитывать, что в современной России нередки ситуации, когда иностранцы, апатриды, не имея возможности оплатить услуги адвоката, не могут самостоятельно решить правовые вопросы и помощи в виде бесплатного правового информирования бывает недостаточно (такие лица часто в недостаточной степени владеют русским языком, не говоря уже о специфической юридической терминологии). Например, в целях обеспечения доступности правосудия законодатель возлагает на суды (другие уполномоченные органы) в уголовном, административном, гражданском процессе обязанность обеспечить участие переводчика в случае, если лицо, участвующее в деле, не владеет языком судопроизводства. Незнание языка судопроизводства делает невозможным участие в процессе, сводит на нет принципы равенства и состязательности. Аналогично и незнание закона может поставить человека в неравное положение по отношению к другим участникам правоотношений. Возможно, в дальнейшем при развитии системы оказания бесплатной юридической помощи исходя из принципа признания человека, его прав и свобод высшей ценностью в государстве необходимо будет вернуться к вопросу о предоставлении иностранным гражданам и апатридам права на получение в России бесплатной юридической помощи по более широкому кругу вопросов, чем установлено в настоящее время. Нормы части первой ст. 48 Конституции должны толковаться в совокупности и гарантировать право каждого (независимо от гражданства!) на получение квалифицированной юридической помощи, в том числе бесплатно, в установленных законом случаях. С этим правом корреспондирует обязанность государства обеспечить надлежащие условия, в том числе нормативного правового характера, с тем чтобы каждый в случае необходимости имел возможность обратиться за юридической помощью для защиты и отстаивания своих прав и законных интересов. При этом система оказания бесплатной юридической помощи не должна зависеть от экономического благополучия того или иного субъекта Федерации или от усмотрения той или иной адвокатской палаты. Равенство прав человека и гражданина, декларированное Конституцией, должно обусловить равные гарантии реализации этих прав на всей территории страны.
Название документа