Правовое регулирование прибывания соотечественников в Россию
(Васильев Ф. П., Яковлев В. А.) ("Миграционное право", 2010, N 4) Текст документаПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРИБЫВАНИЯ СООТЕЧЕСТВЕННИКОВ В РОССИЮ
Ф. П. ВАСИЛЬЕВ, В. А. ЯКОВЛЕВ
Васильев Ф. П., ведущий научный сотрудник НЦ Академии управления МВД России, доктор юридических наук, член Российской академии юридических наук (РАЮН).
Яковлев В. А., начальник управления по делам соотечественников ФМС России.
В Федеральном законе от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" <1> (ст. 1) дается понятие "соотечественники". "Соотечественниками являются лица, родившиеся в одном государстве, проживающие либо проживавшие в нем и обладающие признаками общности языка, истории, культурного наследия, традиций и обычаев, а также потомки указанных лиц по прямой нисходящей линии"; -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1999. N 22. Ст. 2670.
или же "соотечественниками за рубежом (далее - соотечественники) являются граждане Российской Федерации, постоянно проживающие за пределами территории России". Ими также признаются лица и их потомки, проживающие за пределами территории Российской Федерации и относящиеся, как правило, к народам, исторически проживающим на территории России, а также сделавшие свободный выбор в пользу духовной, культурной и правовой связи с Российской Федерацией лица, чьи родственники по прямой восходящей линии ранее проживали на территории России, в том числе: - лица, состоявшие в гражданстве СССР, проживающие в государствах, входивших в состав СССР, получившие гражданство этих государств или ставшие лицами без гражданства <2>; -------------------------------- <2> Дополнительно см.: Васильев Ф. П., Дугенец А. С. Административный регламент ФМС России: Учебно-методическое пособие. М.: Изд-во СГУ, 2008. 500 с.; Васильев Ф. П., Степанов Д. С. Правовое положение иностранных граждан в России: Учебное пособие. Чебоксары, 2004. 432 с.
- выходцы (эмигранты) из Российского государства, Российской Республики, РСФСР, СССР и Российской Федерации, имевшие соответствующую гражданскую принадлежность и ставшие гражданами иностранного государства или лицами без гражданства. В ст. 3 вышеназванного Закона установлен порядок признания и подтверждения принадлежности к соотечественникам. В ней отмечено, что граждане Российской Федерации, проживающие за пределами территории Российской Федерации, являются соотечественниками в силу гражданской принадлежности и официальным документом, подтверждающим их принадлежность к соотечественникам, является свидетельство, удостоверяющее наличие гражданства Российской Федерации. Признание кого-либо в своей принадлежности к соотечественникам предусмотрено п. 3 ст. 1 вышеуказанного Федерального закона и является актом самоидентификации, подкрепленным общественной либо профессиональной деятельностью этих лиц по сохранению русского языка, родных языков народов Российской Федерации, развитию российской культуры за рубежом, укреплению дружественных отношений государств проживания соотечественников с Россией, поддержке общественных объединений соотечественников и защите прав соотечественников либо иными свидетельствами свободного выбора данных лиц в пользу духовной и культурной связи с Россией. Кроме того, соотечественники вправе регистрироваться в общественных объединениях соотечественников в соответствии с уставами этих объединений и получать документы (свидетельства), подтверждающие их членство в общественных объединениях соотечественников. Следует отметить, что в Федеральном законе от 23 июля 2010 г. N 179-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" <3> даны (ст. 1) основные принципы и цели государственной политики России в отношении соотечественников. Так, государственная политика России в отношении соотечественников является составной частью внутренней и внешней политики страны и представляет собой совокупность правовых, дипломатических, социальных, экономических, организационных мер, мер в области информации, образования, культуры и иных мер, осуществляемых Президентом страны Д. Медведевым, органами государственной власти России (прежде всего Правительством, ФМС и МВД России), органами государственной власти субъектов Федерации при участии органов местного самоуправления в соответствии с Конституцией РФ, международными договорами и законодательством Российской Федерации для претворения в жизнь принципов и целей, установленных Федеральным законом. -------------------------------- <3> Российская газета. 27.07.2010. Вступил в силу с 27 июля 2010 г.
Вся государственная политика России в отношении соотечественников основывается на принципах партнерства и сотрудничества, а также на признании: - неотчуждаемости и принадлежности каждому от рождения основных прав и свобод человека и гражданина; - необходимости обеспечения гражданских, политических, социальных, экономических, культурных и иных прав и свобод соотечественников, а также их законных интересов в государствах проживания в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права; - взаимодействия государств в области обеспечения прав и свобод соотечественников. Цель государственной политики России в отношении соотечественников заключается в оказании государственной поддержки, в том числе в обеспечении правовой защиты их интересов, а также условий, при которых они могли бы жить в иностранных государствах в качестве равноправных граждан или вернуться в Россию <4>. -------------------------------- <4> Дополнительно см.: Постановление Правительства России от 12 августа 2010 г. N 612 "О внесении изменений в Положение о паспорте гражданина Российской Федерации" // Российская газета. 18.08.2010.
И в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами и законодательством Российской Федерации, а также с учетом законодательства иностранных государств Россия оказывает соотечественникам содействие в реализации и обеспечении прав и свобод человека и гражданина, в том числе прав: - использовать русский язык и родные языки народов Российской Федерации для развития духовного и интеллектуального потенциала; - устанавливать и свободно поддерживать связи между соотечественниками и связи с Россией, а также получать информацию из России; - создавать национально-культурные автономии, общественные объединения и религиозные организации соотечественников, средства массовой информации и участвовать в их деятельности; - участвовать в работе неправительственных организаций на национальном и международном уровнях; - участвовать в развитии взаимовыгодных отношений между государствами проживания и Россией; - осуществлять свободный выбор места жительства или реализовать право на возвращение в Россию. Безусловно, при этом для соотечественников, которые вносят заметный вклад в поддержку России и развитие связей с Россией, предусматриваются меры морального поощрения. Что касается вопроса о гражданстве Российской Федерации в отношении соотечественников, то они имеют право на приобретение гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке в соответствии с международными договорами и законодательными правовыми актами Российской Федерации в сфере гражданства. Россия способствует сокращению количества лиц без гражданства среди соотечественников на основе общепризнанных принципов и норм международного права. В настоящее время федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации в соответствии с федеральным законодательством способствуют получению соотечественниками образования в образовательных учреждениях и научных организациях России. При поступлении в государственные и муниципальные образовательные учреждения соотечественникам, не являющимся гражданами РФ, предоставляется наравне с гражданами РФ право на доступ к образованию при условии представления ими документов или иных доказательств, подтверждающих соответственно: - гражданство СССР, гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления - для лиц, состоявших в гражданстве СССР; - проживание в прошлом на территории Российского государства, Российской Республики, РСФСР, СССР или Российской Федерации, соответствующую гражданскую принадлежность при выезде с этой территории и гражданскую принадлежность или отсутствие таковой на момент предъявления - для выходцев (эмигрантов); - родство по прямой восходящей линии с указанными лицами - для потомков соотечественников; - проживание за рубежом - для всех указанных лиц, когда иное не установлено федеральными законами. При этом на соотечественников, не являющихся гражданами РФ, не распространяется право на получение преимуществ, предоставляемых отдельным категориям граждан России при приеме в государственные и муниципальные образовательные учреждения среднего профессионального образования и высшего профессионального образования. В случае установления квоты на прием иностранных граждан на обучение или повышение квалификации за счет средств федерального бюджета в обязательном порядке учитываются интересы соотечественников независимо от их гражданства <5>. -------------------------------- <5> Дополнительно см.: Постановление Правительства России от 17 августа 2010 г. N 626 "О внесении изменений в Положение об установлении формы визы, порядка и условий ее оформления и выдачи, продления срока ее действия, восстановления ее в случае утраты, а также порядка аннулирования визы" // Российская газета. 24.08.2010. Вступил в силу с момента подписания 17 августа 2010 г.
Россия также содействует получению соотечественниками образования на русском языке и родных языках народов Российской Федерации, включая изучение российской истории и российского культурного наследия. С этой целью осуществляются меры по подготовке преподавателей, разработке при участии специалистов-соотечественников учебников, учебных пособий и программ с учетом особенностей организации образовательного процесса в государствах проживания соотечественников и снабжению такими учебниками, учебными пособиями и программами соотечественников. В свою очередь, государство в целях формирования образовательного пространства, в котором учитываются права и интересы соотечественников, проводит линию на выработку с государствами их проживания согласованной политики в области образования, заключает международные договоры о признании и об установлении эквивалентности документов об образовании, ученых степенях и ученых званиях. Кроме того, Россия, признавая роль религиозных организаций в консолидации соотечественников, содействует социально значимым инициативам религиозных организаций в оказании духовной помощи соотечественникам, сохранении их родных языков и культуры. Кроме того, одним из важных факторов является то, что Россия поддерживает соотечественников в получении и распространении информации, пользовании информацией на русском языке и родных языках народов Российской Федерации на территориях государств проживания соотечественников, создании средств массовой информации, поддержании и развитии информационных связей между государствами проживания соотечественников и Российской Федерацией. С помощью аудио - и видеоматериалов они могут общаться или обменяться информацией и через сеть Интернет на русском языке. Нужно отметить и тот факт, что в России могут создаваться общественные фонды и другие общественные объединения, образуемые в целях поддержки соотечественников и их общественных объединений. Федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Федерации поощряют благотворительную деятельность физических и юридических лиц в области отношений с соотечественниками в соответствии с законодательством. В целях защиты законных интересов высшим представительным органом, обеспечивающим взаимодействие соотечественников с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Федерации, является Всемирный конгресс соотечественников, который проводится не реже одного раза в три года. В период между всемирными конгрессами соотечественников могут проводиться всемирные конференции соотечественников. Все делегаты Всемирного конгресса соотечественников и всемирных конференций соотечественников избираются общественными объединениями соотечественников на конференциях соотечественников в государствах их проживания. В период между всемирными конгрессами соотечественников и всемирными конференциями соотечественников представительство интересов соотечественников в органах государственной власти Российской Федерации и органах государственной власти субъектов РФ, координацию деятельности координационных советов соотечественников в государствах их проживания обеспечивает Всемирный координационный совет российских соотечественников, который является органом Всемирного конгресса соотечественников. Для координации деятельности общественных объединений соотечественников из числа их руководителей избираются координационные советы. Кроме того, при федеральных органах государственной власти (в частности, в ФМС России) и органах государственной власти субъектов РФ могут создаваться представительные общественно-консультативные органы - советы (комиссии) соотечественников. Порядок их формирования, задачи и функции советов (комиссий) соотечественников устанавливаются органами государственной власти России и органами государственной власти субъектов Федерации по согласованию с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти с учетом законодательства РФ и законодательства субъектов Федерации соответственно. С другой стороны, государство сегодня не гонится за количеством переехавших соотечественников. Очень важно, чтобы переехавшие в Россию люди не пожалели о принятом решении и остались здесь навсегда. На сегодняшний день от соотечественников принято более 29 тыс. анкет для участия в государственной программе. На территорию России по свидетельствам участников Программы прибыло 22 тыс. человек. В определенный момент было опасение, что мировой финансовый кризис серьезно осложнит прием соотечественников в регионах. К счастью, этого не произошло. Только в прошлом году к нам приехали 9219 человек, что больше, чем в 2007 - 2008 гг. (685 и 8346 человек соответственно) <6>. -------------------------------- <6> Дополнительно см.: Интервью В. Тюркина // Российская газета. 23.07.2010.
Что касается привлекательности регионов, то, как правило, соотечественники переселяются в западные и центральные районы страны. Лидеры тут неизменны - это Калининградская, Калужская, Липецкая области. В Сибирском регионе наибольшей популярностью пользуется Красноярский край. В 2009 г. в регионах, которые с 2007-го охотно принимали наших соотечественников в рамках государственной программы, наметилась тенденция по сворачиванию инвестиционных проектов и, соответственно, по сокращению запланированных для трудоустройства соотечественников рабочих мест. Руководители некоторых субъектов стали просить об отсрочке вступления в программу. Настораживает, что с такими инициативами обращаются такие экономически успешные субъекты России, как Татарстан, Башкортостан и другие. Вместе с тем даже в период кризиса нам удалось удержать уровень выполнения Программы за счет включения в работу новых регионов страны. Сегодня, когда экономическая ситуация в стране в значительной степени стабилизировалась, ФМС России как координатор госпрограммы видит свою задачу в активной работе с главами субъектов. Современная цель ФМС России - это участие в Программе максимального количества российских регионов, расширение территорий вселения и оказание действенной помощи в обустройстве прибывающим соотечественникам со стороны региональных властей. Анализ реализации госпрограммы за прошедшие три года показывает, что законодательство в области переселения соотечественников не всегда отвечает потребностям регионов России и самих переселенцев. Известны случаи, когда соотечественники отказывались от участия в программе из-за сложности и несовершенства некоторых документов и установленных ими административных процедур. Поэтому совершенствование нормативной правовой базы в этой сфере - один из важнейших приоритетов работы ФМС. В настоящее время регионами - участниками программы переселения являются: - Центральный федеральный округ: Воронежская, Курская, Тверская, Тамбовская, Липецкая, Калужская области; - Северо-Западный федеральный округ: Архангельская, Калининградская области; - Приволжский федеральный округ: Нижегородская, Пензенская области; - Уральский федеральный округ: Курганская, Тюменская области; - Сибирский федеральный округ: Алтайский край, Кемеровская, Омская, Новосибирская, Иркутская области, Красноярский край; - Дальневосточный федеральный округ: Еврейская АО, Камчатский, Хабаровский, Приморский края, Амурская область. Потенциал переселенцев составляет порядка 5 млн. человек. Планы при запуске программы были, конечно же, скромнее - сотни тысяч человек, а реально переехали в Россию за три года действия госпрограммы несколько десятков тысяч <7>. -------------------------------- <7> Так, каждая третья анкета кандидатов на участие в госпрограмме содействия добровольному переселению соотечественников в Россию, поступившая на рассмотрение в Правительство Калининградской области, - из Республики Кыргызстан. Число желающих перебраться в Калининград из Киргизии увеличилось в последний месяц, когда в Республике начались межэтнические конфликты. И, по словам областного Министра по муниципальному развитию Михаила Плюхина, увеличилось не только число анкет, подаваемых из Кыргызстана, но и поехали оттуда люди. Какое-то время назад они уже получили свидетельства переселенцев, но по разным причинам выжидали на месте. По информации регионального Министерства по муниципальному развитию, всего с начала действия программы в Калининградскую область на рассмотрение поступило чуть более 11 тыс. анкет. Для постоянного проживания прибыли 7506 человек (3359 участников госпрограммы и 4147 членов их семей). Почти половина - трудоустроились, более 130 новоселов организовали индивидуальные предприятия.
Были и такие, кто приехал в Россию своим ходом, но из-за бюрократических препон не смог получить российское гражданство. Иностранные студенты, обучающиеся в наших вузах и средних специальных учебных заведениях, - это очень большой потенциал. Предполагается также стимулировать участие в Программе соотечественников, желающих открыть в России собственный бизнес, а также людей, заинтересованных в компактном переселении в сельскую местность, а также деятелей науки и искусства. Кроме того, решено восстановить налоговую справедливость по отношению к переселенцам. По действующему законодательству люди, не имеющие гражданства РФ, платят подоходный налог в размере 30%, что значительно выше, чем граждане. Ожидается, что новыми поправками в законодательство граждане РФ и переселенцы, приезжающие в рамках госпрограммы, будут уравнены в своих правах по уплате налогов. По существу, иностранные граждане, законно проживающие на территории России и желающие принять участие в государственной программе содействия добровольному переселению в Россию соотечественников, проживающих за рубежом, также могут обратиться в территориальный орган ФМС. Так, Постановлением Правительства России от 15 июля 2010 г. N 528 в соответствии с Указом Президента России от 22 июня 2006 г. N 637 "О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом" <8> утверждено Положение о выдаче свидетельства участника госпрограммы на территории России. По данному вопросу нужно обращаться в миграционную службу тех субъектов, которые участвуют в программе. Надо написать заявление, собрать необходимые документы и, если с документами все в порядке, в течение 60 дней можно получить свидетельство участника Госпрограммы. -------------------------------- <8> СЗ РФ. 2006. N 26. Ст. 2820. Смотрите также в Постановлении Правительства России "О свидетельстве участника Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом".
Свидетельство признается недействительным территориальным органом Федеральной миграционной службы в следующих случаях: а) при наличии исправлений, подчисток, подделок и т. д.; б) при отсутствии или переклейке фотографии владельца свидетельства; в) при отсутствии необходимых записей, печатей и штампов; г) при наличии отметок и записей, не предусмотренных настоящими Правилами; д) при выявлении неточностей или ошибок в произведенных записях; е) при наличии повреждений, нарушающих целость документа или его частей; ж) в случае утраты свидетельства. Несомненно, регулирование вопросов прибывания соотечественников в Россию будет периодически пересматриваться как Президентом, так и Правительством России.
Название документа