Некоторые проблемы применения принципа верховенства права в практике конституционной юстиции Украины
(Кампо В. М.) ("Журнал конституционного правосудия", 2010, N 6) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИМЕНЕНИЯ ПРИНЦИПА ВЕРХОВЕНСТВА ПРАВА В ПРАКТИКЕ КОНСТИТУЦИОННОЙ ЮСТИЦИИ УКРАИНЫ <1>
В. М. КАМПО
Кампо В. М., судья Конституционного Суда Украины, заслуженный юрист Украины, кандидат юридических наук, доцент.
В статье судьи Конституционного Суда Украины анализируется практика применения Конституционным Судом Украины принципа верховенства права. В частности, автор увязывает эффективную реализацию принципа верховенства права с необходимостью введения института конституционной жалобы граждан и принятия других мер в рамках начатой судебно-правовой реформы, направленных на повышение правозащитной роли Конституционного Суда Украины.
Ключевые слова: конституционное правосудие, Конституционный Суд Украины, верховенство права, правовое государство, судебно-правовая реформа.
Some issues of the rule of law application in the practice of constitutional justice of Ukraine V. M. Kampo
Kampo Vladimir Mikhaylovich - judge at the Constitutional Court of Ukraine, honourable lawyer of Ukraine, PhD in law.
Annotation. The article is prepared on the basis of the author's intervention on the VII Reunion of the World Congress of Ukrainian Lawyers (Kiev, 17 June 2010). In the article the practice of the Rule of Law application by the Constitutional Court of Ukraine is analyzed. In particular, the author connects the effective implementation of the Rule of Law principle with the need to introduce the institute of citizens' constitutional complaint and adoption of other measures in the framework of the judicial and legal reforms started, which are aimed at increasing the role of the Constitutional Court of Ukraine as to the human rights protection.
Key words: constitutional justice, the Constitutional Court of Ukraine, rule-of-law, judicial and legal reforms.
1. Общие положения. Как известно, под конституционной юстицией понимается судебная процедура рассмотрения дел, имеющая целью обеспечение защиты конституционных прав и свобод граждан от неконституционных актов, действий и бездеятельности органов власти. Эта процедура Конституцией Украины возложена на Конституционный Суд Украины, который в порядке конституционного судопроизводства осуществляет толкование Конституции и законов Украины, проверку конституционности законов, иных правовых актов и т. д. Таким образом, Конституционный Суд Украины является органом конституционной юстиции, который призван защищать конституционные права и свободы граждан от их нарушений. Конституционный Суд Украины выполняет роль такого органа, в частности, благодаря применению принципа верховенства права, установленного в статье 8 Конституции Украины. Этот принцип является одним из основных в деятельности Конституционного Суда Украины (ст. 4 Закона Украины "О Конституционном Суде Украины"). Следует заметить, что как раз деятельность Конституционного Суда Украины по применению принципа верховенства права вызывает не только пристальное внимание общественности, но иногда и критику высших должностных лиц государства <2>. Это свидетельствует о том, что в деле функционирования Конституционного Суда Украины существуют определенные проблемы, требующие научного рассмотрения <3>. -------------------------------- <2> См., напр.: Доповiдь Голови Верховноi Ради Украiни Володимира Литвина на урочистому засiданнi Верховноi Ради Украiни з нагоди 20-i рiчницi Декларацii про державний суверенiтет Украiни "Найвагомiший крок на шляху розбудови суверенноi, незалежноi Украiнськоi держави" // Голос Украiни. 2010. 17 липня. <3> Вопросам применения принципа верховенства права в практике Конституционного Суда Украины посвящены работы: Селiванов А. О. Верховенство права в конституцiйному правосуддi: аналiз конституцiйноi юрисдикцii. К.-Х.: Акад. прав. наук Украiни, 2006; Головатий С. Верховенство права: Монографiя: У 3 кн. К.: Видавництво "Фенiкс", 2006. Книга 3. Верховенство права: украiнський досвiд. С. 1484 - 1500; Рабiнович П. Верховенство права в iнтерпретацii Страсбурзького суду та Конституцiйного Суду Украiни: Матерiали Мiжнародноi науково-практичноi конференцii "Верховенство права: питання теорii i практики" (Киiв, 5 - 6 грудня 2005 р.) // Украiнське право. 2006. N 1(19). С. 210 - 220.
В соответствии с решением Конституционного Суда Украины от 2 ноября 2004 года N 15-рп/2004 "верховенство права - это господство права в обществе. Верховенство права требует от государства его воплощения в правотворческую и правоприменительную деятельность, в частности в законы, которые по своему смыслу должны быть проникнуты прежде всего идеями социальной справедливости, свободы, равенства и т. п. Одним из проявлений верховенства права является то, что право не ограничивается только законодательством как одной из его форм, а включает и иные социальные регуляторы, в частности нормы морали, традиции, обычаи и т. п., легитимированные обществом и обусловленные исторически достигнутым культурным уровнем общества. Все эти элементы права объединяются качеством, соответствующим идеологии справедливости, идее права, которая в значительной мере получила отражение в Конституции Украины" (абзац второй пп. 4.1 п. 4 мотивировочной части решения). Объективный анализ практики применения Конституционным Судом Украины принципа верховенства права свидетельствует, что его нынешний уровень не отвечает практическим потребностям и запросам защиты прав и свобод граждан от неконституционных актов власти, их отдельных положений. Почему? Что мешает более широкому применению принципа верховенства права органом конституционной юстиции? Таких причин немало, и на некоторых из них мы остановимся позднее. 2. Как воплощается принцип верховенства права в практике Конституционного Суда Украины? Этот принцип Конституционным Судом Украины применяется в двух аспектах: 1) как основополагающий принцип, который устанавливает определенные взаимоотношения между правом и государством в целом; 2) как средство защиты прав граждан, прежде всего через общие принципы права <4>, с помощью которых Конституционный Суд Украины воплощает принцип верховенства права в процессе его практического применения в конституционном судопроизводстве. -------------------------------- <4> Об общих принципах права, напр., см.: Стрельцова О. В. Загальнi принципи права як джерело права Европейського союзу // Правова держава: Щорiчник наукових праць Iнституту держави i права iм. В. М. Корецького НАН Украiни. 2003. Вип. 14. С. 516 - 526; Уварова О. Загальнi принципи права та iх роль у правозастосуваннi з позицiй природно-правового i позитивiстського пiдходiв до права // Вiсник Академii правових наук Украiни. 2008. N 2. С. 244 - 252; Балаклицький I. I. Загальнi принципи права як сутнiснi його характеристики // Держава i право: Зб. наук. пр.: Юрид. i полiт. науки. 2009. Вип. 45. С. 71 - 76.
Применение Конституционным Судом Украины принципа верховенства права прежде всего предполагает определение правовых пределов деятельности государства, его вмешательства в дела граждан. Это с одной стороны. А с другой стороны, применение Судом указанного принципа фактически воплощает идею, согласно которой права граждан, их гарантии определяют содержание и направленность деятельности государства, его органов и должностных лиц (ст. 3 Конституции Украины). Как уже отмечалось, в процессе применения принципа верховенства права Конституционный Суд Украины воплощает его посредством общих принципов права, которые являются как продуктом заимствования, например, из практики Европейского суда по правам человека, так и собственного правотворчества <5>. Согласно практике Конституционного Суда Украины к общим принципам права, в частности, следует отнести: -------------------------------- <5> Об украинской доктрине судебного правотворчества, напр., см.: Шевчук С. В. Судова правотворчiсть Конституцiйного Суду Украiни // Судова практика. 2010. N 3. С. 12 - 20; Шевчук С. До питання нормативностi актiв Конституцiйного Суду Украiни // Проблеми сучасного украiнського конституцiоналiзму: Збiрка на пошану першого Голови КСУ, професора Леонiда Юзькова. К.: Логос, 2008. С. 229 - 238; Савчин М. В. Конституцiоналiзм i природа конституцii: Монографiя. Ужгород: Полiграфцентр "Лiра", 2009. 372 с.
- принцип правового равенства; - принцип правовой определенности; - принцип пропорциональности; - принцип недопустимости ограничений (дискриминации); - иные общие принципы права, установленные Конституционным Судом Украины <6>. -------------------------------- <6> Речь идет, например, о принципе невмешательства Конституционного Суда Украины в вопросы политической целесообразности и т. д. В частности, см.: решение Конституционного Суда Украины от 26 февраля 1998 г. N 1-рп/98 и др.
Фактически общие принципы права - это те правовые и социальные инструменты, которые Конституционный Суд Украины применяет для защиты прав и свобод граждан. Эти инструменты составляют реальное содержание принципа верховенства права; они легализируются в решениях Конституционного Суда Украины как его правовые позиции. Поскольку согласно действующему законодательству решения Конституционного Суда Украины являются обязательными на всей территории государства, то и содержащиеся в них общие принципы права приобретают общеобязательный правовой характер. Общие принципы права как составные части принципа верховенства права по своему смыслу не совпадают с принципами правового государства, хотя многие их рассматривают сквозь призму единства основных требований <7> как элементы друг друга (преимущественно верховенство права определяется как элемент правового государства) <8> и т. п. Конституционный Суд Украины до последнего времени "грешил" тем, что интерпретировал верховенство права как принцип правового государства <9>. Но начиная уже с решения от 10 июня 2010 года N 15-рп/2010 он начал рассматривать этот принцип как составную часть правовой системы Украины, в которой, очевидно, самостоятельное место занимают принципы правового государства (народный суверенитет, разделение властей и т. д.). -------------------------------- <7> См.: Козюбра М. Принципи верховенства права i правовоi держави: еднiсть основних вимог // Науковi записки нацiонального унiверситету "Киево-Могилянська академiя". 2007. Т. 64. С. 3 - 9. <8> См.: Савченко О. С. Принцип верховенства права у правовiй державi // Формування громадянського суспiльства та правовоi держави в контекстi европейськоi iнтеграцii: Тези доп. наук.-практ. конф. (Киiв, 21 - 22 квiтня 2006 р.). Ч. 1. С. 183 - 185. <9> См., напр.: решение Конституционного Суда Украины от 28 апреля 2010 г. N 12-рп/2010.
Как известно, о разграничении понятий "правовое государство" и "принцип верховенства права" шла речь в Резолюции ПАСЕ N 1594 (2007) <10>. Согласно европейской практике эти два понятия являются выражениями двух правовых традиций - романо-германской и англосаксонской, которые, на наш взгляд, не являются ни тождественными, ни частями друг друга, но, как видно из практики Европейского суда по правам человека, они успешно взаимодополняют друг друга. -------------------------------- <10> Resolution of the Parliamentary Assembly of the Council of Europe N 1594 (2007) "The Principle of the Rule of Law" // URL: http:// assembly. coe. int/ Mainf. asp? link=/ Documents/ AdoptedText/ ta07/ERES1594.php. На русском языке Резолюция ПАСЕ N 1594(2007) была опубликована, в частности, в "Журнале конституционного правосудия" (2008. N 2).
Согласно Основному Закону Украины в стране действуют как принципы правового государства, так и принцип верховенства права. И только от законодателя и судов зависит определение их реальных взаимоотношений. Что касается вопроса о сходстве принципов правового государства и общих принципов права, то такое внешнее сходство может существовать в некоторых случаях (например, принцип независимости судов и судей). Но это сходство не отменяет принципиального отличия между источниками регулирования таких принципов, поскольку в одном случае они закрепляются в конституции и законах государства, а в другом - преимущественно в актах судебной власти, т. е. в судебных прецедентах. Как уже отмечалось, Конституционный Суд Украины применяет общие принципы права, защищая права и свободы граждан. 1. Так, реализуя принцип правового равенства граждан, в решении от 24 декабря 2004 года N 22-рп/2004 Конституционный Суд Украины указал, что "выделение из всей категории граждан, не способных передвигаться самостоятельно, лишь инвалидов первой группы и предоставление им преимущества относительно голосования за пределами избирательного участка, по мнению Конституционного Суда Украины, нарушает принцип равенства граждан перед законом, определенный частью первой статьи 24 Конституции Украины" (абзац третий пп. 3.2 п. 3 мотивировочной части решения). В этом конкретном случае принцип правового равенства касался защиты прав граждан-инвалидов, причем не только первой группы, но и всех остальных избирателей, которые не способны передвигаться самостоятельно. 2. В своих решениях Конституционный Суд Украины отстаивает также принцип правовой определенности <11>, акцентируя внимание на том, что "из конституционных принципов равенства и справедливости вытекает требование определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, поскольку иное не может обеспечить ее одинаковое применение, не исключает неограниченности трактования в правоприменительной практике и неизбежно приводит к произволу" (абзац второй пп. 5.4 п. 5 мотивировочной части решения от 22 сентября 2005 г. N 5-рп/2005). В данном деле принцип правовой определенности касался защиты права граждан и юридических лиц на переоформление права постоянного пользования земельным участком на право собственности или право аренды. -------------------------------- <11> О принципе определенности, ясности и недвусмысленности правовой нормы, напр., см.: решение Конституционного Суда Украины от 22 сентября 2005 г. N 5-рп/2005.
3. На практике особое значение для защиты прав и свобод граждан со стороны Конституционного Суда Украины имеет принцип пропорциональности (соизмеримости) <12>. Так, Суд, в частности, подчеркивает, что "ограничение конституционных прав обвиняемого должно отвечать принципу пропорциональности: интересы обеспечения охраны прав и свобод человека и гражданина, собственности, общественного порядка и безопасности и т. п. могут оправдать правовые ограничения прав и свобод только при адекватности социально обусловленным целям" (абзац четвертый пп. 4.2 п. 4 мотивировочной части решения от 2 ноября 2004 г. N 15-рп/2004). Данный принцип Конституционный Суд Украины применил в целях защиты прав обвиняемого. -------------------------------- <12> О принципе пропорциональности (соизмеримости) см.: решения Конституционного Суда Украины от 2 ноября 2004 г. N 15-рп/2004; от 24 марта 2005 г. N 2-рп/2005.
4. Защищая права и свободы граждан, Конституционный Суд Украины в своих решениях применяет принцип недопустимости их ограничений (дискриминации). Например, в решении от 7 октября 2009 года N 25-рп/2009 Конституционный Суд Украины установил, что, "закрепляя на конституционном уровне право на социальную защиту каждого гражданина, без каких-либо исключений, государство реализует положения статьи 24 Конституции Украины, согласно которым граждане имеют равные конституционные права и не может быть ограничений по признакам расы, цвета кожи, политическим, религиозным и другим убеждениям, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения, места жительства, по языковым или иным признакам" (абзац четвертый пп. 3.1 п. 3 мотивировочной части данного решения). В этом же решении Конституционный Суд Украины сделал ударение на "недопустимости ограничения конституционных прав и свобод, равенстве конституционных прав граждан, независимо от места жительства, гарантировании заботы и защиты гражданам Украины, находящимся за ее пределами, праве на социальную защиту в старости" (абзац второй пп. 3.3 мотивировочной части решения). Данное решение касается выплаты пенсий пенсионерам - гражданам Украины, выехавшим на постоянное проживание за границу. Таким образом, даже из анализа приведенных материалов практики применения Конституционным Судом Украины общих принципов права видно, что эти принципы имеют важное значение для защиты конституционных прав и свобод граждан. Прежде всего потому, что принятые на их основе решения Суда имеют преюдициальный характер и могут служить основанием для исков граждан по делам о возмещении морального и материального ущерба и т. д. Решения Конституционного Суда Украины по вопросам защиты прав и свобод граждан пользуются неизменной поддержкой общественного мнения. 3. Какие проблемы применения принципа верховенства права существуют в деятельности Конституционного Суда Украины? К таким проблемам, во-первых, следует отнести преобладание в практике Конституционного Суда Украины правоарбитражной функции, которая обусловлена его особой ролью в конституционной системе. Подавляющее большинство дел в Конституционном Суде Украины касается так называемого нормоконтроля, т. е. формального контроля за превышением конституционных полномочий органов власти в их актах. До недавнего времени преобладание такой практики было обусловлено конституционными спорами и конфликтами между ветвями власти <13>, в результате чего большинство конституционных представлений соответствующих субъектов этого права было направлено на разрешение конституционных споров о превышении полномочий тех или иных органов власти. Иначе говоря, Конституционный Суд Украины фактически был запрограммирован на обеспечение конституционной законности и конституционного правопорядка в государстве. В результате правозащитная функция Конституционного Суда Украины, как и применение принципа верховенства права, не получила достаточного развития, возможно, за отдельными исключениями. -------------------------------- <13> Подробнее об украинской доктрине конституционных споров и конфликтов, напр., см.: Барабаш Ю. Г. Державно-правовi конфлiкти в теорii та практицi конституцiйного права: Монографiя. Х.: Право, 2008; Езеров А. Конституцiйний конфлiкт як феномен та процес в Украiнi: Монографiя. Одеса: Юридична лiтература, 2008.
После президентских выборов в Украине 2010 года произошли существенные изменения в практике Конституционного Суда Украины: конституционных споров во власти стало гораздо меньше, что позволило Суду активнее практиковать рассмотрение, в частности, конституционных обращений граждан. Так, в течение 1997 - 2009 годов Конституционным Судом Украины было принято всего 13 решений по их обращениям (около 1 решения в год), тогда как за семь месяцев 2010 года было принято 4 решения и еще 5 - 6 дел по конституционным обращениям граждан имеют судебную перспективу <14>. -------------------------------- <14> Всего Конституционный Суд Украины в последние годы принимает решений и заключений: в 2008 г. - 27 решений и 2 заключения; в 2009 г. - 36 решений; за семь месяцев 2010 г. - 18 решений и 2 заключения.
Во-вторых, Конституционный Суд Украины, как и другие судебные органы, пока что вынужден относиться к принципу верховенства права как к вспомогательному средству обеспечения верховенства Конституции Украины и защиты прав и свобод граждан. Закон Украины "О Конституционном Суде Украины" обязывает Конституционный Суд Украины придерживаться принципа верховенства права, но установленные данным законом механизмы его деятельности фактически ограничивают осуществление им функций органа конституционной юстиции. Из десяти разновидностей (особенностей) конституционного судопроизводства, предусмотренных указанным законом, только в четырех из них речь идет непосредственно о защите прав и свобод граждан. В частности, по делам о: 1) проверке на соответствие конституционным правам и свободам граждан законопроектов о внесении изменений в Конституцию Украины; 2) соответствии положений действующих правовых актов конституционным принципам и нормам относительно прав и свобод человека и гражданина; 3) проверке на конституционность норм, которыми противоречиво регулируется порядок реализации конституционных прав и свобод человека и гражданина; 4) толковании Конституции и законов Украины по конституционным обращениям граждан. Во всех иных случаях Конституционный Суд Украины может защищать права и свободы граждан только опосредованно. Практическое значение из указанных выше разновидностей конституционного судопроизводства имеют две: первая и четвертая. В-третьих, на эффективность применения Конституционным Судом Украины принципа верховенства права влияет недостаточная разработанность теоретических проблем верховенства права в украинской юридической науке и недооценка идеологии верховенства права в общественной жизни. Так, идеология верховенства права весьма слабо присутствует в некоторых юридических изданиях и особенно в неюридических средствах массовой информации и т. п. При таких условиях Суду тяжело брать на себя ответственность за внедрение указанного принципа, поскольку это временами приводит к непониманию и нетолерантной критике правовых позиций Конституционного Суда Украины частью специалистов (судебных и иных чиновников государственного аппарата), ученых, в частности, из-за доктринальных расхождений. Ведь многие представители украинской юридической науки и практики отстаивают доктрину юридического позитивизма (нормативизма), тогда как Конституционный Суд Украины все чаще занимает позиции правового реализма. Вспомним хотя бы критику решения от 11 марта 2010 года N 8-рп/2010 по делу об официальном толковании понятий "наивысший судебный орган", "высший судебный орган", "кассационное обжалование", которые содержатся в статьях 125, 129 Конституции Украины, по конституционному представлению 46 народных депутатов Украины <15> (кстати, это решение фактически стало предтечей судебной реформы 2010 г. <16>). После критики его актов Конституционному Суду Украины довольно тяжело принимать новые решения в духе верховенства права (доктрины "живого права"). -------------------------------- <15> Критику по этому делу, напр., см.: Полiщук О. Правове свавiлля або знову про рiшення N 8-рп/2010 // Юридична газета. 2010. 6 липня. <16> Подробнее об этой реформе, напр., см.: Пасенюк О. Новий закон пiдвищить якiсть вiтчизняного правосуддя: [Про проект Закону N 6450 про судоустрiй i статус суддiв] // Юридичний вiсник Украiни. 2010. N 25-26(781-782). 19 червня - 2 липня.
В-четвертых, отсутствие института конституционной жалобы граждан в конституционном судопроизводстве является наиболее важной проблемой применения принципа верховенства права в деятельности Конституционного Суда Украины. Внедрение данного института уже продолжительное время обсуждается в профессиональных и общественных кругах. Понятно, что именно конституционная жалоба граждан, которая будет направлена против неконституционных положений законов и иных актов, позволит Конституционному Суду Украины шире, а главное - системнее применять общие принципы права. К сожалению, сегодня Конституционный Суд Украины вынужден отвечать гражданам отказом в открытии производства по их конституционным обращениям, которые по своей сути являются конституционными жалобами <17>. Таким образом, институт конституционной жалобы уже "стучится" в дверь и законодателю необходимо подумать, как ее "открыть". -------------------------------- <17> См., напр.: Определение Конституционного Суда Украины от 16 июня 2009 г. N 33-у/2009.
4. Вместо выводов. На наш взгляд, развитие конституционной юстиции в современной Украине приобретает особое значение, в частности, в связи с проведением судебно-правовой реформы 2010 года. Судебная система нуждается в конституционализации правоотношений участников судебного процесса, а значит, в особой роли Конституционного Суда Украины. Прекращение "конституционных войн" между ветвями власти после президентских выборов 2010 года является неплохой предпосылкой для развития конституционной юстиции в Украине. В недалеком будущем, на наш взгляд, применение принципа верховенства права в практике Конституционного Суда Украины должно стать важным индикатором состояния дел в области судебной защиты прав человека в стране. Этот индикатор сегодня достаточно проблематичен из-за незначительного количества решений Суда в целях защиты прав граждан, неудовлетворительного состояния практики исполнения его решений и т. д., а поэтому необходимы изменения в его функциях и полномочиях. Фактически многое будет зависеть от того, как быстро будет введен институт конституционной жалобы граждан в конституционное судопроизводство, а также предприняты другие организационные и иные меры по повышению роли правозащитной функции Конституционного Суда Украины.
Название документа