Делегированное и локальное нормотворчество Великобритании в сфере образования
(Кананыкина Е. С.) ("Юридическое образование и наука", 2010, N 4) Текст документаДЕЛЕГИРОВАННОЕ И ЛОКАЛЬНОЕ НОРМОТВОРЧЕСТВО ВЕЛИКОБРИТАНИИ В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ <*>
Е. С. КАНАНЫКИНА
Кананыкина Елена Сергеевна, начальник юридического отдела Аппарата главы города Думы Муниципального образования города Нягань.
Статья посвящена рассмотрению нормотворческих процессов Великобритании в области делегированного и локального законодательства.
Ключевые слова: делегированное законодательство, локальное нормотворчество, англо-американская правовая семья, прецедентное право.
The article is devoted to consideration of norm-making processes in the Great Britain in the sphere of delegated and local legislation.
Key words: delegated legislation, local norm-making, Anglo-American legal family, precedent law.
Делегированное законодательство
Соединенное Королевство Великобритании и Северной Ирландии - унитарное государство, принадлежащее к англо-американской правовой семье, в котором управление системой образования в настоящий момент приобретает классический вариант централизованного управления унитарным государством; полномочия все больше передаются от местных властей центральным органам. Британская правовая система не установила каких-либо фундаментальных конституционных прав на образование, поэтому Парламент страны создает в законодательном порядке все правовые нормы в области образования (P. Meredith). Прецедентное право не регулирует непосредственно образовательные отношения в системе стран общего права. В сфере образования Великобритании равно как и во многих других странах, таких как Россия, Франция, США сегодня возросла роль делегированного законодательства или ведомственного нормативного регулирования, осуществляемого правительством и исполнительными органами власти на основе полномочий, переданных Парламентом. Наделение министров, возглавляющих департаменты правительства, полномочиями издавать в определенных целях соответствующие нормативные акты, имеющие ту же силу, что и законы Парламентов, производится в порядке делегирования части законодательных полномочий. Более всего из них известны приказы в Совете, представляющие собой инструкции по реализации политики образования, закрепленной Парламентом в законах страны (The Education (School Information). England. Amendment. Regulations, 1994). Законодательными инструкциями Министерства образования страны делегируемыми полномочиями (Statutory Instruments) регулируются не просто большинство текущих вопросов образовательной политики на территории страны, исключительно этими актами регулируются абсолютно все вопросы в сфере образования, начиная от фундаментальных положений реализации и контроля выполнения властями регионов Национального плана образования Великобритании и исполнения международных обязательств (например, достижения соглашения по вопросам реализации разнообразных образовательных процедур в Европейском регионе (The Education (European Economic Area). Amendment. Regulations, 1993) и заканчивая процедурой формирования комиссии по приему экзаменов в городах отдельных графств (The Education (Individual Pupils' Achievements). Information. Wales. Regulations, 1994). Нормативные документы Министерства носят обычно рекомендательный характер. Так, например, размеры и целесообразность выделения субсидий ставятся в зависимость от того, насколько то или иное учебное заведение руководствуется рекомендациями центра в отношении программ и принципов образования. Законодательными распоряжениями Министерства образования (Департамента образования и науки) определяется необходимость создания специальных органов контроля и обеспечения государственной образовательной политики на территориях Великобритании. Подобными распоряжениями Министерства образования утверждаются положения о создании специального общественного органа контроля и правила оказания помощи в трудоустройстве лиц, получивших образование на территории Северной Ирландии (Fair Employment (Specification of Public Authorities). Amendment. Order. Northern Ireland), или создании Общего совета по контролю за обучением, ответственного за реализацию Национального учебного плана на территории Уэльса (The General Teaching Council for Wales (Functions). Regulations, 2000). Так, например, в апреле 2001 г. профильным министерством был определен План развития образования на период до 2003 г. (The Education Development Plans Regulations 2001) (The Education Development Plans. England. Regulations, 2001). В этом документе указывалось на необходимость следования курсом формирования общенационального европейского пространства образования. Инструкцией Министерства образования "О порядке реализации Национального учебного плана" (The Education (National Curriculum) Regulations 2003). The Education (National Curriculum). England. Regulations, 2003 The Education (National Curriculum)) были обнародованы недостатки в осуществлении Плана и выработаны рекомендации по их устранению. Объективные потребности экономики, научно-технический прогресс, обусловившие необходимость резкого повышения качества обучения и расширения образовательных возможностей для основной массы молодежи страны, вызвали широкомасштабные эксперименты в области контроля, учета и аттестации знаний, умений и навыков, приобретенных учащимися в средней школе. В известной мере это было связано и с развитием в Западной Европе интеграционных процессов, вызвавших значительную мобильность рабочей силы, что, в свою очередь, повлекло унификацию требований к выпускникам средней школы. Хотя еще в 1975 г. на встрече министров просвещения стран "десятки" прозвучало совместное заявление о том, что "образование является главным для полного и здорового развития сообщества" (Educationon, 1993), лишь в 1980 г. были приняты Соглашения о приоритетных направлениях развития национальных систем образования с учетом интеграционных процессов и возрастающей мобильности рабочей силы и студентов. Содержащиеся в этих документах рекомендации относительно расширения изучения иностранных языков, введения курсов европеистики и т. д. оказали значительное влияние на содержание среднего образования в западноевропейских государствах (А. А. Барбарига). Так, провозглашенное в 1982 г. требование о взаимном признании национальных свидетельств и дипломов выдвинуло в качестве главной задачи выработку единых унифицированных квалификационных критериев, которые должны лежать в основе системы подготовки выпускников школы к труду и взрослой жизни. Одна из стратегических задач, поставленных Правительством страны перед учебными заведениями, состоит в повышении показателей работы выпускных учреждений образования, стабилизации высокого уровня образования молодых людей, обладающих неким набором более или менее упорядоченных знаний. Система профессионального образования Великобритании функционирует в рамках Проекта "Национальная профессиональная квалификация" и определяет четыре уровня профессиональной подготовки, которую надлежит достичь при обучении. Первый уровень - компетентность, позволяющая производить однообразные работы; второй - способность делать свою работу самостоятельно и ответственно; третий уровень - квалификации на выполнение сложных оригинальных работ, а четвертый - исполнение сложных, специальных заданий с личной ответственностью за качество работы. По меркам правительственных органов необходимо, чтобы полученные в процессе двенадцатилетнего обучения знания были востребованы со стороны государственных и коммерческих структур. В результате чего были разработаны механизмы, позволяющие корректировать учебные курсы в соответствии с реальными потребностями бизнеса. Среди них: 1. Профессионально-технические инициативы (Technical and Vocational Education Initiatives, TVEI). Один из крупнейших проектов, профинансированных Департаментом занятости британского правительства, общей стоимостью 900 миллионов фунтов-стерлингов касался изменения базового школьного курса изучаемых дисциплин. В результате в школьном расписании появилось больше предметов, изучающих науки, технику и современные языки. По мнению авторов "инициатив", с такими знаниями будущие выпускники найдут себе применение гораздо быстрее. В 1993 - 1994 гг. в программе участвовали 4000 школ и колледжей, собравших 1,2 миллиона учащихся. После завершения программы в 1997 г. представители бизнеса подвели итоги, определяющие наиболее эффективные результаты, возможные для использования в будущем. 2. Профессиональная практика (Technical practice). В последний год обучения в средней школе все ученики должны проходить практику в различных компаниях. Задания, которые получают подростки, различны. Например, они могут просто присутствовать и наблюдать за работой сотрудников фирмы, слушая их объяснения, или выполнять конкретную работу на профессиональном оборудовании либо просто совершить обзорный или ознакомительный визиты, во время которых их познакомят с производственным процессом в целом и сопутствующими условиями. В 1994 г. Правительство подтвердило, что идея такого рода профессиональной ориентации была верной и принесла вполне ощутимые плоды. Согласно Постановлению Правительства 1996 г. каждый ученик должен пройти как минимум недельный курс подобного типа, причем программа профессиональной ориентации разработана для учеников всех возрастов. На реализацию проекта было выделено в общей сложности 23 миллиона фунтов-стерлингов. 3. Советы I по обучению и представительству (Training and Enterprise Councils). В апреле 1993 г. 11 советов дали старт Программе подготовки молодых специалистов высокого профессионального уровня (Youth Credits). Основная задача проекта - помочь выпускникам справляться с задачами значительной технической и технологической сложности. Таким образом, их работа в различных компаниях объективно способствует повышению конкурентоспособности этих фирм. Важной стороной образовательных реформ становится всевозрастающая роль развития образования как образования на протяжении всей жизни и самообразования. Образовательные учреждения должны, с одной стороны, удовлетворять различные потребности родителей и учащихся и способствовать развитию интересов различных групп учащихся, и в первую очередь наиболее одаренных, а с другой стороны, содействовать укреплению связей школы и образовательного процесса с реальными направлениями развития общества, расширять образовательную среду для учащихся (Н. С. Крылова). В целях реализации идей всеобщего перманентного образования или образования через всю жизнь и выполнения требований, заявленных в Лиссабонской, Сорбонской и Болонской декларациях (1997 - 2003 гг.), Инструкцией Министерства образования была образована Корпорация по управлению дальнейшим образованием - специальный правительственный орган, курирующий вопросы последующего обучения как обучения на протяжении всей жизни, находящихся в совместном ведении Парламента и Министерства образования (The Government of Further Education Corporations (Revocation). England. Regulations, 2002). Столь сложная структура подчинения оправдывалась тем, что политика государства в рамках европейского сотрудничества в деле формирования единого европейского пространства обучения является элементом международной политики Великобритании, имеющим не только цели образования в государстве, но и политическую и экономическую подоплеку (И. Б. Марцинковский). Система дальнейшего обучения в Англии строится по тому же принципу, что и в России. Его основной признак - обучение лиц, уже получивших высшее профессиональное либо академическое образование и решивших продолжить (улучшить, дополнить) свое обучение после 30 лет. Идея последующего обучения состоит в совершенствовании профессиональных навыков. Отличную от этой установки систему дальнейшего образования закрепляют законы Шотландии и система образования США. В этих странах понятие "дальнейшего образования" включает любое образование, следующее после окончания средней школы в 16 лет, в том числе и высшее.
Локальные нормативные акты
Эффективным механизмом реализации права на качественное образование в британском колледже, а также реальным инструментом, регламентирующим взаимоотношения студентов и преподавателей, является Родительская хартия (Parent's Charter), принятая Департаментом образования в типовой форме в 1991 г., в редакции 1994 г. Основное содержание данного локального акта состоит в том, что родители имеют право выбора школы для своего ребенка, и руководство школы обязано считаться с их выбором, если не существует оснований для отказа приема в конкретную школу, о чем сообщается письменно. В случае отказа в приеме ребенка в школу родители имеют право подать жалобу, а в случае приема - получать основную информацию, касающуюся деятельности школы или колледжа, в том числе результаты регулярной проверки школы со стороны Департамента стандартизации в образовании (Office for Standarts in Education). Не реже одного раза в год школа обязана извещать родителей о результатах аттестации знаний ребенка, а также публиковать информацию о школе и системе управления, а также о системе ценностей и философии образования школы. Также обязательной является публикация ежегодного финансового отчета, учебного расписания и результатов экзаменационных тестов. Подобного же содержания Родительская хартия для Северной Ирландии была принята в 1992 г. Многие из прав изложены в Студенческой хартии (Students' Charter), зачастую составленной самими студентами, преподавателями и Попечительским советом колледжа. Задача Хартии - сделать учебу студентов и их последующее трудоустройство центром деятельности колледжа. По словам Л. А. Глазуновой: "Студенты колледжа четко представляют себе свои права и на удивление хорошо помнят об обязанностях. Они не могут позволить себе подзабыть о том, что немотивированный пропуск трех дней занятий в течение года без уважительной причины ведет к автоматическому отчислению" (Л. А. Глазунова). В качестве примера рассмотрим достаточно типичную Хартию колледжа Льюис (Lewes Tertiary College) графства Восточный Сасекс (East Sussex). В начале Хартии формулируется ее основополагающая идея: обеспечить всех студентов равной возможностью получения хорошего образования. Документ также информирует обучающихся об их возможностях, определяемых в соответствии с пожеланиями, подчеркивает значимость участия каждого в формировании политики колледжа. Далее в Хартии следует изложение того, что, в свою очередь, администрация ожидает от студента: уважение к колледжу и ко всем, кто в нем находится; соблюдение дисциплины; отказ от всякого рода дискриминации; формирование приятной атмосферы в колледже; построение собственной образовательной траектории; исполнение пунктов Студенческого соглашения (Student Agreement). Любопытно описание основных этапов вхождения студента в жизнь колледжа - от первых знакомств и посещения различных служб до выпускных экзаменов и трудоустройства. При этом вся информация сопровождается конкретными советами, основана на вере в успех студентов. В Хартии перечисляются также дополнительные учебные возможности, предлагаемые колледжем, - от входного интервью, тестирования способностей и ключевых навыков студентов, построения индивидуального учебного плана до информации о постоянно действующей Школе учебных навыков, формирование которых является обязательной составной частью общеобразовательных и профессиональных стандартов в Великобритании. Прогресс каждого студента фиксируется тьютором группы (Group Tutor). Важная часть Хартии - прямое обращение к потенциальным работодателям, готовым принять на работу выпускников колледжа, поскольку в Великобритании колледж содействует трудоустройству, но не гарантирует его. В обращении, например, записано: "Если вы заинтересованы в колледже и его выпускниках, то мы снабдим Вас полной информацией о всех курсах, предлагаемых в колледже. Наши преподаватели окажут консультации Вашим сотрудникам; колледж готов к проведению учебных курсов для ваших сотрудников. Вы получите приглашение на регулярные форумы колледжа, задачей которых является трудоустройство выпускников... Если вы организуете практику наших студентов, то мы составим четкую программу ее прохождения; обеспечим соответствующую подготовку студентов к практике, учтем Вашу оценку студентов-практикантов на выпускных экзаменах... В случае отбора Вами на имеющиеся рабочие места конкретных студентов мы информируем их о существующих вакансиях; подготовим для успешного прохождения интервью, снабдим Вас полным списком дисциплин, пройденных этими студентами, с комментариями тьютора" (И. Курдюмова). В заключительной части Хартии дается перечисление всех структур и людей, создающих "среду обитания" студентов: менеджер по профессиональной карьере; менеджер по оценке качества обучения; менеджер по экзаменам; координаторы открытого и гибкого обучения; организатор внеурочной работы; координатор по новым технологиям обучения и многие другие. Развитие системы образования Великобритании крепко связано с идеей развития всех талантов и детей, и взрослых для их собственной пользы и пользы общества в целом. Сегодня в Англии осуществляется "модернизационная" образовательная политика и определены новые цели в области образования. Прежде всего государственные структуры нацелены на повышение стандартов на всех уровнях образования, способствование максимальному развитию способностей учащихся и умений жить и учиться самостоятельно. В дальнейшем цели обучения связаны с деятельностью по: расширению выбора в области образования; автономизации учебных заведений и обособлению субъектов образовательного процесса; увеличению ответственности организаторов образования, в том числе и учащихся за свое обучение; обеспечению разнообразия в системе образования; расширению доступа родителей и учеников к образовательным учреждениям и программам. Итак, задачи образования Англии XXI в. состоят в улучшении и повышении стандартов образовательных достижений, предоставлении родителям и учащимся возможностей в выборе образования и форм его получения, а местным органам власти и образовательным учреждениям - больше свобод и ответственности, использовании ясной системы оценки и контроля как системы образования, так и ее отдельных элементов, гарантирование равных возможности для всех учащихся.
Литература
1. Meredith P. Government, Schools and the Law. 1992. N 13. 2. The Education (School Information). England. Amendment. Regulations, 1994 // Statutory Instrument. 1994. N 2387; The Education (Student Loans). Regulations, 1994 // Statutory Instrument. 1994. N 3045. 3. The Education (European Economic Area). Amendment. Regulations, 1993 // Statutory Instrument. 1993. N 3183. 4. The Education (Individual Pupils' Achievements). Information. Wales. Regulations, 1994 // Statutory Instrument. 1994. N 959; Education And Libraries. Northern Ireland. Order, 2003 // Explanatory Memorandum to Education And Libraries. Order. 2003. N 424 (N I. 12). 5. Fair Employment (Specification of Public Authorities). Amendment. Order. Northern Ireland // Statutory Rule. 1998. N 424. 6. The General Teaching Council for Wales (Functions). Regulations, 2000 // Statutory Instrument. 2000. N 1979 (W. 140). 7. The Education Development Plans. England. Regulations, 2001 // Statutory Instrument. 2001 N 3815. URL: http: www. hmso. gov. uk. 8. The Education (National Curriculum). England. Regulations, 2003 // Statutory Instrument. 2003. N 252. 9. Educationon. 1983. Vol. 161. N 19. P. 368. 10. Барбарига А. А. Оценка результатов обучения в средней школе // Советская педагогика. 1989. N 7. 11. Крылова Н. С. Английское государство. М., 1981. С. 21 - 25. 12. The Government of Further Education Corporations (Revocation). England. Regulations, 2002 // Statutory Instrument. 2002. N 1094. 13. Марцинковский И. Б. Английские паблик скулз. Ташкент: Изд-во "ФАН" Узбекской АССР, 1966. 137 с. 14. Глазунова Л. А. Хартия студентов в британском колледже // Профессиональное образование. 2002. N 10. 15. Курдюмова И. Новые требования к менеджменту в школах Великобритании // Управление школой (Приложение к газете "1 сентября"). N 33. 1 - 7 сентября 2003. С. 6.
Название документа