Производство по делам об обращениях в органы публичной администрации в структуре административного процесса Украины
(Каменская Н. П.) ("Административное право и процесс", 2011, N 1) Текст документаПРОИЗВОДСТВО ПО ДЕЛАМ ОБ ОБРАЩЕНИЯХ В ОРГАНЫ ПУБЛИЧНОЙ АДМИНИСТРАЦИИ В СТРУКТУРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРОЦЕССА УКРАИНЫ
Н. П. КАМЕНСКАЯ
Каменская Нина Петровна, главный государственный налоговый инспектор Государственной налоговой администрации Украины, кандидат юридических наук.
В настоящее время весьма актуальной и требующей новых научных подходов представляется проблематика модели административного процесса. Автор на основании исследований известнейших российских и украинских ученых-административистов высказывает собственную точку зрения на структуру этого правового явления и место в ней производства по делам об обращениях в органы публичной администрации.
Ключевые слова: административный процесс, производство, обращения, физические лица, юридические лица, органы публичной администрации.
Proceeding on the cases related to appeals to agencies of public administration in the structure of administrative procedure of Ukraine N. P. Kamenskaya
At the present time range of problems of the pattern of the administrative procedure is represented rather important and needs new scientific attitude. In the article author is based on the analysis of the most famous Russian and Ukrainian scholars of the administrative process and expressed her opinion about the structure of this legal phenomenon and about position in it proceedings with recourse in the institution of public administration.
Key words: administrative procedure, proceeding, appeals, natural persons, juridical persons, agencies of public administration.
Не вызывает сомнений тот факт, что одним из наиболее проблемных вопросов теории административно-процессуального права является разработка единой концепции понимания административного процесса. Более 50 лет вокруг указанного правового явления ведутся острые научные дискуссии. Выработка единого подхода к определению этой фундаментальной правовой категории имеет существенное теоретическое и практическое значение. Во многих случаях, исходя из понимания содержания дефиниции "административный процесс", ученые формируют собственные точки зрения на те или иные явления правовой действительности, что закономерно приводит к адекватному развитию административно-правовой науки. Учитывая изложенное, на основании исследований известнейших российских и украинских ученых-административистов попытаемся сформулировать собственную точку зрения на структуру административного процесса и место в ней производства по делам об обращениях в органы публичной администрации (на примере Украины). Общепринятой в теории права является позиция, что классификация правовых категорий имеет не только теоретическое, но и практическое значение потому, что с ее помощью определяется как структура исследуемого явления, так и его признаки, а это позволяет реальнее охарактеризовать это явление, в том числе в нормативно-правовых актах. Так, рассматривая административный процесс в "широком" его понимании, известный российский ученый-административист В. Д. Сорокин выделяет следующие виды административных производств относительно: - принятия нормативных актов государственного управления; - предложений, заявлений граждан и обращений организаций о реализации предоставленных им прав в сфере государственного управления; - организационных дел в аппарате государственного управления; - по делам о применении принудительных мер в сфере государственного управления <1>. -------------------------------- <1> Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса: Монография. М., 1968. С. 76.
По мнению профессора Ю. М. Козлова, к видам административного производства можно отнести следующие: - по вопросам организации аппарата государственного управления; - по заявлениям и ходатайствам граждан, связанным с реализацией принадлежащих им субъективных прав; - относительно жалоб на неправомерные действия должностных лиц; - по делам о применении принудительных мер (административных, дисциплинарных, материальных); - по делам, связанным с применением норм трудового, земельного, финансового права и т. п. <2>. -------------------------------- <2> Козлов Ю. М. Административное правоотношение: Монография. М., 1976. С. 138.
Украинский ученый В. К. Колпаков в административном процессе выделяет четыре блока административных производств: нормотворческие, учредительные, правоприменительные и контрольно-надзорные <3>. -------------------------------- <3> Колпаков В. К. Адмiнiстративне право Украiни: Пiдруч. К., 2003. С. 278.
С учетом представленных выше классификаций административных производств мы пришли к выводу, что по функциональному признаку можно выделить такие виды административного процесса - административные производства: нормотворческое, организационно-правовое, правоприменительное, правоохранительное. Рассмотрим подробнее каждый из перечисленных видов. Нормотворческое административное производство - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных субъектов относительно рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел по подготовке, изданию, обеспечению реализации подзаконных нормативно-правовых актов. Некоторые ученые считают, что дела этой категории не принадлежат к индивидуально-конкретным потому, что не касаются конкретных физических и юридических лиц <4>. С указанным трудно согласиться, поскольку такая деятельность касается конкретных нормативно-правовых актов. -------------------------------- <4> Державне управлiння: проблеми адмiнiстративно-правовоi теориii та практики / В. Б. Авер'янов, О. Ф. Андрiйко, Ю. П. Битяк та iн.; За заг. ред. В. Б. Авер'янова. К., 2003. С. 196.
В нормотворческом административном производстве в зависимости от сферы распространения подзаконных нормативно-правовых актов можно выделить такие подвиды относительно: 1) подготовки, издания и обеспечения реализации подзаконных нормативно-правовых актов, которые имеют общеобязательный характер. Это - постановления правительства, указы президента, приказы центральных органов исполнительной власти, действие которых распространяется на юридических и физических лиц независимо от того, работают они в системе этих органов или нет; 2) подготовки, издания и обеспечения реализации нормативно-правовых актов, которые имеют межведомственный характер (например, к ним можно отнести совместные приказы центральных органов исполнительной власти относительно более детального урегулирования сотрудничества и т. п.); 3) подготовки, издания и обеспечения реализации ведомственных нормативно-правовых актов. Такие акты принимаются органами государственной власти с целью урегулирования работы подчиненных органов. Очевидно, что основным признаком, который отличает перечисленные разновидности производств, является уровень нормативно-правового акта. Организационно-административное производство - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных субъектов относительно рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел, которые имеют организационно-правовой характер. Основаниями возникновения дел этой категории являются индивидуальные административно-правовые акты органов государственной власти, предприятий, учреждений, организаций, других уполномоченных субъектов относительно урегулирования собственной организационно-правовой деятельности или такой деятельности других субъектов, им подчиненных. Как правило, указанные акты издаются в форме приказов. Общепринятой является позиция, что в деятельности органов государственной власти можно выделить внутриорганизационную деятельность и деятельность внешнюю относительно исполнения профилирующих функций, при этом реализация последней невозможна без осуществления предыдущей. С нашей точки зрения, организационно-правовое административное производство классифицируется как учредительное и упорядочительное производство. Охарактеризуем эти подвиды. Учредительное производство - это урегулированная административными нормами деятельность уполномоченных субъектов относительно рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел о создании, реорганизации, ликвидации организационных структур. Например, основаниями такого производства являются приказы органов государственной исполнительной власти о создании, реорганизации или ликвидации подчиненных государственных предприятий. Украинский ученый Н. М. Тищенко считает, что примером учредительного производства может быть создание различных субъектов предпринимательской деятельности <5>. -------------------------------- <5> Адмiнiстративне право Украiни: Пiдручник для юрид. вузiв i фак. / Ю. П. Битяк, В. В. Богуцький, В. М. Гаращук та iн. Харкiв, 2001. С. 491.
Профессор В. К. Колпаков предложил в учредительных производствах выделить, кроме перечисленных выше направлений деятельности, производство относительно комплектования организационных структур персоналом <6>. Тем не менее, с нашей точки зрения, правоотношения относительно создания, реорганизации, ликвидации предприятий, учреждений, организаций и т. п. имеют учредительный характер, а деятельность относительно комплектования таких структур персоналом отличается упорядочительным характером. Трудно согласиться с мнением российского ученого-административиста И. В. Пановой, которая усматривает в учредительных производствах правонаделительный характер и ставит их на одну ступень с разрешительными, регистрационными, кадровыми производствами <7>. -------------------------------- <6> Там же. С. 278. <7> Панова И. В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Дис. ... докт. юрид. наук. Екатеринбург, 2000. С. 66.
Упорядочительное производство - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных субъектов относительно рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел об упорядочении собственной деятельности или же подчиненных субъектов. Например, основаниями для такого производства служат приказы об изменении структуры или штатного расписания определенного государственного органа и т. п. Оба производства призваны обеспечивать реализацию материальных норм, которые регулируют правоотношения организационного характера. Отметим, что эффективность исполнения соответствующими органами государственной власти, предприятиями, учреждениями, организациями, другими уполномоченными субъектами своих основных функций непосредственно зависит от того, насколько эффективно осуществляется названная выше правовая деятельность. Правоприменительное административное производство - урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных субъектов относительно рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел об обеспечении реализации прав и охраняемых законом интересов физических и юридических лиц, исполнении возложенных на них законом обязанностей. В правоприменительное административное производство, по нашему мнению, входят: производство по заявлениям, предложениям, информационным запросам, запросам относительно разъяснения законодательства (данное производство обособлено нами вместо традиционно выделяемого производства по заявлениям и предложениям); разрешительные производства; регистрационные производства; контрольные производства, аттестационные производства, производства о поощрениях, административно-договорные производства, производства о приватизации государственного имущества, исполнительные производства и т. п. Деятельность всех без исключения субъектов правоотношений в той или иной мере направлена на обеспечение реализации определенных прав и охраняемых законом интересов. Поэтому данный вид, считаем, наиболее весом в административном процессе. Правоохранительное административное производство - это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность уполномоченных субъектов относительно рассмотрения и разрешения индивидуально-конкретных дел о спорах физических и юридических лиц, связанных с реализацией и защитой ими прав и охраняемых законом интересов, исполнением возложенных на последних законом обязанностей. Указанное административное производство можно поделить на подвиды: производство по жалобам; производство по делам об административных нарушениях; производство по делам административного судопроизводства, дисциплинарные производства и т. п. Необходимо отметить, что основной чертой этого производства является направленность на охрану и защиту прав от каких-либо посягательств. Разницу в цели, которая стоит перед правоохранительными и правоприменительными административными производствами, можно определить на примере соответственно производств органов публичной администрации по жалобам, а также по заявлениям, предложениям, информационным запросам, запросам относительно разъяснения законодательства. Приведенные разновидности производств обеспечивают реализацию права на административное обращение, однако, по нашему мнению, не принадлежат к одному и тому же производству. Для обоснования изложенной позиции исследуем содержание обращений, на основании которых возникают такие производства. В большинстве случаев украинские ученые исследуют вопросы рассматриваемой проблематики через призму правового статуса граждан. Между тем обращения юридических лиц к субъектам публичной администрации в Украине требуют не меньшего внимания. Возможно, названная выше ситуация обусловлена тем, что общие начала практической реализации гражданами Украины права на обращение в органы государственной власти, виды обращений граждан предусмотрены Законом Украины "Об обращениях граждан" <8>, а концептуальные основания рассмотрения административных обращений юридических лиц, классификация форм таких обращений на законодательном уровне не определены. -------------------------------- <8> Закон Украiни вiд 2 жовтня 1996 року N 393/96-ВР "Про звернення громадя" (iз змiнами та доповненнями) // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1996. N 47. Ст. 256.
Следует отметить, что 18 июля 2008 г. Кабинет Министров Украины подал в Верховный Совет Украины проект Административно-процедурного кодекса Украины <9>, который, надеемся, заполнит указанный пробел в украинском законодательстве. Таким образом, Украина, как и европейские страны - Австрия, Болгария, Венгрия, Германия, Дания, Испания, Италия, Португалия, Польша, Нидерланды, Югославия и т. п., с целью обеспечения реализации, защиты прав и законных интересов физических и юридических лиц в отношениях с государством, пошла по пути разработки единого нормативного акта. -------------------------------- <9> Проект Адмiнiстративно-процедурного кодексу Украiни // http:// gska2.rada. gov. ua/ pls/ zweb_n/ webproc4_1?id= &pG511= 33073.
Фактически юридические лица, как и физические, обращаются в органы публичной администрации с заявлениями, жалобами, предложениями, информационными запросами, запросами относительно разъяснения законодательства. Поэтому к авторам таких обращений необходимо относить как физических, так и юридических лиц. Жалоба (субъекту публичной администрации) - это обращение физического или юридического лица, адресованное органу публичной администрации, с просьбой восстановить права, защитить такие права или законные интересы, нарушенные решениями, действиями или бездействием определенных субъектов правоотношений. Таким образом, четко просматривается правоохранительный характер, присущий жалобе. В свою очередь, заявлением (в орган публичной администрации) может быть обращение физического или юридического лица к соответствующим субъектам властных полномочий с просьбой поспособствовать в реализации прав, законных интересов и т. п. Очевидно, что заявлению присуща правореализационная цель. Такой вид обращения, как предложение, содержит советы и рекомендации относительно деятельности органа публичной администрации и т. п. Например, граждане, направляя предложения органам государственной исполнительной власти, реализуют свое конституционное право на участие в управлении государственными делами. Авторами предложений могут быть как физические, так и юридические лица. Информационные запросы являются обращениями, что четко определено в Законе Украины "Об информации" <10>. В этом законодательном акте предусмотрено два вида информационных запросов - информационный запрос относительно доступа к официальным документам и запрос относительно предоставления письменной или устной информации. В соответствии со ст. 7 названного Закона такие обращения могут подаваться как физическими, так и юридическими лицами. -------------------------------- <10> Закон Украiни вiд 2 жовтня 1992 року N 2657-ХП "Про iнформацiю" (iз змiнами та доповненнями) // Вiдомостi Верховноi Ради Украiни. 1992. N 48. Ст. 650.
Очень часто как физические, так и юридические лица обращаются к субъектам публичной администрации с обращениями относительно разъяснения законодательства. Например, с такими обращениями встречаются в своей работе органы государственной налоговой службы Украины, Министерство юстиции Украины и подчиненные ему учреждения и организации, Министерство труда и социальной политики Украины, таможенные органы, органы фондов общеобязательного государственного социального страхования и т. п. Однако в украинском законодательстве этого вида обращения не предусмотрено. Отчасти точку зрения, что рассмотрение и разрешение органами публичной администрации индивидуально-конкретных дел по заявлениям, предложениям, информационным запросам, запросам относительно разъяснения законодательства, а также жалобам не осуществляется в пределах одного административного производства, разделяют некоторые известные ученые. Так, профессор В. Д. Сорокин как отдельные разновидности выделяет производство по предложениям и заявлениям граждан, обращениям организаций и производство относительно административно-правовых жалоб и споров <11>. Подобную точку зрения отстаивал Ю. М. Козлов <12>. Профессор Д. Н. Бахрах в рамках административно-юрисдикционного процесса как деятельности субъектов публичной исполнительной власти относительно разрешения споров между различными субъектами, а также относительно применения мер административного и дисциплинарного взыскания (которое осуществляется в административно-процессуальной форме) выделяет производство по жалобам граждан <13>. По мнению украинского правоведа Н. М. Тищенко, производства по рассмотрению предложений и заявлений принадлежат к неюрисдикционным производствам, которые направлены на разрешение дел, возникающих в ходе исполнительно-распорядительной деятельности государственных органов, а производства по рассмотрению жалоб граждан - к юрисдикционным административным производствам относительно рассмотрения дел о правонарушениях, других правовых спорах по сути и принятие в них соответствующих решений <14>. Аналогичный взгляд имеет профессор О. В. Кузьменко <15>. -------------------------------- <11> Сорокин В. Д. Проблемы административного процесса. С. 76. <12> Козлов Ю. М. Административное правоотношение. С. 138. <13> Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов / Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. 2-е изд., изм. и доп. М., 2005. С. 580 - 582. <14> Адмiнiстративне право Украiни. Академiчний курс: Пiдручник: В 2 т. / Ред. колегiя: В. Б. Авер'янов (голова) та iн. К., 2004. Т. 1. 2004. С. 489 - 492. <15> Кузьменко О. В. Адмiнiстративний процес у парадигмi права: Дис. ... докт. юрид. наук. К., 2006. С. 218.
Несмотря на существующие различия между видами административных производств, все они имеют похожую структуру, которая складывается из следующих элементов: процессуальных стадий, этапов, отдельных действий. Однако процессуальные стадии каждого административного производства имеют определенные особенности, которые непосредственно зависят от содержания соответствующих индивидуально-конкретных дел. Как не существует единого подхода ученых к пониманию сущности административного процесса, административных производств, так и нет одинакового подхода к определению количества процессуальных стадий. Стадии одних видов административных производств непосредственно сформулированы в правовых нормах, другие выводятся из их содержания. Принципиальным здесь является то, чтобы в совокупности эти стадии отображали сущность производств. Относительно указанного нам представляется обоснованной позиция профессора Д. Н. Бахраха, который считает, что основными для административного процесса (а значит, и для всех административных производств) являются такие стадии: анализ ситуации, в процессе которой собирается, исследуется информация о фактическом состоянии дела, о реальных фактах, о существующих проблемах; принятие решения (приказа, постановления, инструкции) в деле, в котором фиксируется воля субъекта публичной администрации; исполнения решения. К факультативным стадиям он относит: возбуждение дела и пересмотр решения (постановления) <16>. Тем не менее позиция ученого относительно того, что процессуальная стадия - возбуждение дела является факультативной, представляется дискуссионной, поскольку последняя, как правило на практике, присуща всем административным производствам. -------------------------------- <16> Бахрах Д. Н. Административное право: Учебник для вузов. М., 1997. С. 153 - 156.
Например, производства по делам об обращениях в органы публичной администрации состоят из следующих стадий: возбуждение дела по административному обращению, рассмотрение административного обращения, вынесение решения в деле, обжалование решения в деле, исполнение решения в деле. При этом только стадия обжалования имеет факультативный характер, поскольку необходимость в ней возникает не всегда, а только в случае несогласия заявителя (жалобщика) с решением органа публичной администрации. С учетом изложенного выше полагаем, что с целью повышения эффективности управленческой деятельности и ее демократизации в Украине одним из приоритетных направлений научных исследований должна стать деятельность субъектов публичной администрации, связанная с обеспечением реализации и защитой прав, законных интересов физических и юридических лиц, исполнением возложенных на последних обязанностей. Именно поэтому исследование административного процесса и производств по делам об обращениях в органы публичной администрации представляется нам необходимым и своевременным.
Название документа