Отзыв депутатов местных кенешей как мера конституционно-правовой ответственности

(Сарнаков К. Т.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2010, N 12) Текст документа

ОТЗЫВ ДЕПУТАТОВ МЕСТНЫХ КЕНЕШЕЙ КАК МЕРА КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ <*>

К. Т. САРНАКОВ

В статье рассматриваются вопросы законодательного закрепления общих принципов механизма отзыва депутатов местных кенешей, недопустимости облегченной процедуры отзыва.

Ключевые слова: государство, закон, институт непосредственной демократии, местное самоуправление, депутатский мандат, отзыв депутата местного кенеша.

The article considers the issues of legislative consolidation of general principles of the mechanism of recall of deputies of local keneshs, inadmissibility of simplified procedure of recall.

Key words: state, law, institute of direct democracy, local self-government, deputy mandate, recall of a deputy of local kenesh.

Конституция Кыргызской Республики в своих нормах содержит нормы, закрепляющие такие институты непосредственной демократии, как выборы и референдум <1>, которые более подробно рассматриваются в рамках избирательного права. Одновременно с этим, говоря об избирательном праве как институте конституционного права, не следует забывать о таком важном институте непосредственной демократии, как отзыв. Отзыв заключается в возможности избирателей отозвать обратно своего депутата, если последний не должным образом исполняет свои должностные полномочия. -------------------------------- <1> Ст. 1.

Говоря от институте отзыва депутатов местных кенешей Кыргызской Республики, необходимо заметить, что на сегодняшний день данный правовой институт действующим законодательством закрепляется недостаточным образом, что, на наш взгляд, является существенным недостатком текущего законодательства. В связи с чем в киргизской юридической литературе практически отсутствуют научные работы, рассматривающие институт отзыва. При этом следует отметить, что вопросы, связанные с отзывом депутатов Жогорку Кенеша Кыргызской Республики, в своей работе рассматривал Р. Ш. Азыгалиев <2>. -------------------------------- <2> Азыгалиев Р. Ш. Конституционно-правовая ответственность в Кыргызской Республике: Монография. Б., 2008. 152 с.

Вместе с тем не следует думать, что данный институт непосредственной демократии не используется в киргизской законодательной практике и теории. В этой связи, говоря об историческом аспекте института отзыва, необходимо отметить, что последним нормативно-правовым актом, закреплявшим институт отзыва в республиканском законодательстве Кыргызской Республики, являлся Закон Кыргызской Республики "О порядке отзыва депутата Законодательного собрания и депутата Собрания народных представителей Жогорку Кенеша Кыргызской Республики" <3> от 31 октября 1996 г. N 59, в соответствии с которым депутат парламента Кыргызской Республики мог быть отозван. -------------------------------- <3> Сборник актов Президента Кыргызской Республики. 1996. N 4. Ст. 454.

В этой связи следует согласиться со словами С. А. Авакьяна, что институт отзыва не следует оценивать только с политической точки зрения - в связи с императивным или свободным мандатом депутата. Надо подходить к ситуации с практической точки зрения: если избиратели проголосовали за избрание соответствующего депутата, а он не работает в качестве депутата, совершил действия, дискредитирующие представительный орган и его самого, не делает все необходимое, чтобы оправдать надежды избирателей, - они могут поставить вопрос об отзыве данного депутата и избрании другого своего представителя <4>. -------------------------------- <4> См.: Пояснительная записка к модельному закону о порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации. 1999. N 1(67). С. 37.

В законодательстве Кыргызской Республики в области местного самоуправления институт отзыва упоминается в Законе Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей" <5> (ст. 3). Так, согласно данному нормативному акту, за систематическое отсутствие без уважительных причин на сессиях местного кенеша в течение одного года, а также за неисполнение решений и поручений местного кенеша депутаты местного кенеша большинством голосов от их общего числа вправе возбудить вопрос об отзыве депутата соответствующего кенеша. В данном Законе отмечается, что порядок отзыва депутата регулируется нормативными правовыми актами Кыргызской Республики. -------------------------------- <5> Эркин-Тоо. 21.01.2000.

Вместе с тем несовершенством действующего законодательства в этой части является то, что в нормативно-правовых актах институт отзыва депутатов местных кенешей не находит своего нормативного развития. В частности, законодательством не устанавливаются механизмы реализации данного правового института. В связи с чем представляется целесообразным внести соответствующие изменения в Закон КР "О местном самоуправлении и местной государственной администрации" или в Закон КР "О статусе депутатов местных кенешей". Дело в том, что депутатский мандат обязывает депутата местного кенеша поддерживать постоянную связь со своими избирателями, регулярно информировать их о работе местного кенеша, о выполнении планов и программ экономического и социального развития, местных экологических программ, решений местного кенеша и наказов избирателей, принимать участие в организации исполнения законов, решений местного кенеша и его органов, в массовых мероприятиях, проводимых на территории избирательного округа, изучать общественное мнение, потребности населения, информировать о них местный кенеш, принимать другие меры по удовлетворению коллективных нужд и законных требований граждан. В работе на избирательном округе депутат опирается на помощь общественных комитетов и органов местного самоуправления, трудовых коллективов, органов объединений граждан (ст. 13 Закона Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей"). Кроме того, согласно ст. 6 Закона Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей" <6>, депутат местного кенеша поддерживает связи с избирателями, коллективами и объединениями граждан, выдвинувшими его кандидатом в депутаты, а также коллективами других предприятий, учреждений, организаций, государственными органами, органами самоуправления и органами объединений граждан, расположенными на территории его избирательного округа. При этом в данном Законе закрепляется важная норма, которая косвенно подтверждает наличие института отзыва. Так, в ст. 6 рассматриваемого Закона говорится, что избиратели могут давать наказы своим депутатам. Депутат ответствен перед избирателями своего избирательного округа и им подотчетен. -------------------------------- <6> Эркин-Тоо. 21.01.2000. N 7 - 8.

Одновременно с этим в ст. 15 Закона Кыргызской Республики "О статусе депутатов местных кенешей" <7> депутат местного кенеша периодически, но не менее чем один раз в год, обязан отчитываться о своей работе и работе местного кенеша, в который он избран, перед избирателями и перед коллективами и объединениями граждан, выдвинувшими его кандидатом в депутаты. При этом отчет депутата может быть проведен в любое время по требованию коллектива или объединения граждан, выдвинувших его кандидатом в депутаты, а также по требованию собрания избирателей. Отчет депутата проводится на собраниях избирателей соответствующего избирательного округа, а также на собраниях (конференциях) трудовых коллективов, объединений граждан, выдвинувших его кандидатом в депутаты. О проведении отчета депутат информирует местный кенеш или в установленном порядке его органы. -------------------------------- <7> Эркин-Тоо. 21.01.2000. N 7 - 8.

Однако данный Закон, к сожалению, не содержит норм, согласно которым депутат местного кенеша, не оправдавший их доверия, может быть отозван избирателями. Думается, правильно, что в данный Закон необходимо внести соответствующее дополнение. Нельзя не согласиться с некоторыми авторами в той части, что отзыв по своей природе отличается как от отставки (которая происходит по воле соответствующего лица), так и от лишения выборного лица мандата тем коллегиальным органом, в состав которого он входит (т. е. не по воле тех, кто правомочен наделять данным мандатом) <8>. -------------------------------- <8> Азыгалиев Р. Ш. Указ. соч. С. 102.

При этом в законодательстве важно закрепить, что депутат местного кенеша Кыргызской Республики не может быть отозван из-за политических взглядов, выступлений и действий, во время чрезвычайного или военного положения, в период рассмотрения, а также в первый и последний год созыва парламента. Таким образом, основанием для отзыва депутата местного кенеша Кыргызской Республики может быть неоправдание доверия избирателей. Вместе с тем хотелось бы отметить, что в законодательстве необходимо закрепить понятие такого основания, как "неоправдание доверия избирателей", что, безусловно, будет способствовать успешной реализации данного института. Представляется, что за основу можно взять уже имеющееся определение данного понятия. Под "неоправданием доверия избирателей" как основанием отзыва можно понимать "неудовлетворенность избирателей деятельностью депутата, связанную, совокупно или по отдельности, с такими причинами, как невыполнение депутатом предвыборной программы, отказ от контактов с избирателями (встречи с избирателями; нереагирование на заявления и жалобы избирателей, ненадлежащее исполнение депутатских обязанностей") <9>. -------------------------------- <9> Там же.

Таким образом, считаем досрочное прекращение полномочий депутата местного кенеша вследствие их отзыва <10> избирателями мерой конституционно-правовой ответственности, поскольку в данном случае имеет место оценка осуществления депутатской деятельности. Конечно, при этом необходимо учитывать, что такая инстанция ответственности, как народ, настолько специфична, что формализовать основания этой ответственности наподобие административной, уголовной, представляется, весьма сложно. -------------------------------- <10> Отзыв - досрочное лишение мандата непосредственно по воле (решению) тех, кто правомочен наделять данным мандатом. См.: Виноградов В. А. Понятие и особенности конституционно-правовой ответственности: проблемы России, опыт зарубежных стран. М., 2003. С. 96.

Инициатива об отзыве депутата местного кенеша может принадлежать собраниям избирателей по месту жительства при наличии указанных оснований. В законе следует также предусмотреть, что в предложении собрания избирателей по месту жительства должны быть указаны мотивы отзыва депутата. В заголовке подписного листа должны быть указаны мотивированное предложение об отзыве и сведения об инициаторах отзыва депутата местного кенеша. После чего предложение об отзыве депутата местного кенеша с подписями поддержавших это предложение избирателей должно подаваться в областную избирательную комиссию по выборам и проведению референдумов Кыргызской Республики (далее - Избирательная комиссия). В то же время вопрос об отзыве может быть отклонен Избирательной комиссией, если соответствующая комиссия признает предложение об отзыве необоснованным. Избирательная комиссия должна уведомлять депутата местного кенеша о поступившем предложении об отзыве, а также о порядке его рассмотрения. Необходимо предусмотреть предоставление депутату местного кенеша для своей реабилитации перед избирателями права представлять в избирательную комиссию письменное заявление, а также выступать на собраниях избирателей, в печати, по телевидению и радио по поводу обстоятельств, послуживших основанием для предложения об отзыве. Если обстоятельства, послужившие основанием для внесения предложения об отзыве депутата, являются предметом уголовного расследования или судебного разбирательства, то до принятия судом по ним окончательного решения избирательная комиссия приостанавливает рассмотрение предложения об отзыве. Это связано с тем обстоятельством, что в случае вступления обвинительного приговора в отношении депутата в силу, в соответствии со ст. 3 Закона КР "О статусе депутатов местных кенешей" <11>, депутат и так лишается своих полномочий. В связи с чем нет необходимости осуществлять процедуру отзыва, которая ко всему прочему требует значительных материальных затрат, связанных с его организацией и проведением. -------------------------------- <11> Эркин-Тоо. 21.01.2000. N 7 - 8.

При этом граждане, должностные лица, представившие заведомо ложную информацию, послужившую поводом для постановки вопроса об отзыве депутата местного кенеша, должны нести ответственность в соответствии с действующим законодательством. Депутат местного кенеша будет считаться отозванным, если за отзыв проголосовало большинство избирателей, внесенных в списки избирателей. Окружная комиссия может признать результаты голосования недействительными из-за допущенных нарушений законодательства о выборах. Соответственно, в случае установления нарушения законодательства о выборах и признания результатов голосования недействительными назначается повторное голосование. Однако при этом следует учитывать, что отзыв как одна из форм непосредственной демократии не должен использоваться для дестабилизации выборных институтов власти. В этой связи законодатель, как правило, предусматривает общие принципы механизма с тем, чтобы не был искажен смысл этого правового института. В связи с чем недопустима облегченная процедура отзыва: наличие необходимого числа голосов по отношению к голосовавшим на выборах за соответствующего депутата, а также чтобы отзыв мог иметь место исключительно по решению большинства всех зарегистрированных избирателей, а не большинства принявших участие в голосовании <12>. -------------------------------- <12> Азыгалиев Р. Ш. Конституционно-правовая ответственность в Кыргызской Республике: Монография. Б., 2008. 152 с. С. 106.

Название документа