К вопросу о концепции Федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации"

(Михеева Л. Ю., Нудненко Л. А.) ("Конституционное и муниципальное право", 2011, N 2) Текст документа

К ВОПРОСУ О КОНЦЕПЦИИ ФЕДЕРАЛЬНОГО ЗАКОНА "ОБ ОСНОВАХ ПРИГРАНИЧНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ"<*>

Л. Ю. МИХЕЕВА, Л. А. НУДНЕНКО

Михеева Лидия Юрьевна, заместитель руководителя Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по гражданскому, арбитражному и уголовному законодательству, профессор, доктор юридических наук.

Нудненко Лидия Алексеевна, заместитель заведующего кафедрой конституционного права Российской академии правосудия, профессор, доктор юридических наук.

Расширение приграничного сотрудничества отвечает долгосрочным национальным интересам России. Разработка и принятие Федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" будет способствовать активизации приграничного сотрудничества регионов и муниципальных образований Российской Федерации с аналогичными субъектами сопредельных государств, повышению уровня хозяйственно-экономического и социального развития приграничных регионов.

Ключевые слова: концепция федерального закона, приграничное сотрудничество, регионы РФ, сопредельные государства, муниципальные образования, соглашения о приграничном сотрудничестве.

Broadening near-border cooperation reflects long-term national interests of Russia. Elaboration and adoption of Federal Law "On fundamentals of near-border cooperation in the Russian Federation" will promote activation of near-border cooperation of regions and municipal formations of the Russian Federation with analogous subjects of neighboring states, increase of the level of economic and social development of near-border regions.

Key words: conception of federal law, near-border cooperation, regions of the RF, neighboring states, municipal formations, agreements on near-border cooperation.

Основной тенденцией развития современности является усиление глобализации всех процессов общественного развития. Глобализация отражает возрастание и углубление всеобщей зависимости, которая объективно определяется новыми вызовами цивилизации, требующими совместной деятельности людей, преодолевающей государственные барьеры. Одним из проявлений мировой глобализации можно считать развитие приграничного сотрудничества в Европе и на территории СНГ, которое неизбежно ведет к созданию единого правового пространства, где взаимодействие людей, объединенных в территориальные сообщества, должно осуществляться на основе свобод и прав человека. Данный процесс получает закрепление в создании еврорайонов и еврорегионов на основе международных многосторонних и двусторонних соглашений. Так, в 1988 г. тремя муниципальными советами (Hendaye, Франция, 13 тыс. жителей; Irun, Испания, 55 тыс. жителей; Fontarabie, Испания, 15 тыс. жителей) был подписан Договор о создании Консорциума (Consorcio) Bidaso-Txingudi <1>. -------------------------------- <1> URL: federalmcart. Ksu. ru/ .../ semincir2/ stoljcirov. htm.

Проект имел форму еврорайона, в котором была комиссия, объединяющая представителей муниципальных советов, а также ассоциаций и предприятий. Затем проект был преобразован в Консорциум, юридическое лицо, председателями которого являются поочередно мэры трех муниципалитетов. В настоящее время на территории Европы действует ряд еврорегионов: С-6, объединяющая шесть региональных столиц: Барселону, Валенсию, Сарагосу, Пальма де Майорка, Монпелье, Тулузу; Еврорегион "Catalogne/ Midi-Pyrenees/ Languedoc-Roussillon"; Рабочее сообщество (ассоциация) Пиренеев, объединившее все пиренейские регионы Франции и Испании, а также Андорру. Перечисленные примеры приграничного сотрудничества свидетельствуют о множественности и разноуровневых субъектах публичного договора в рамках приграничного сотрудничества на территории Европы. Предметом таких договоров является развитие регионов, городов и сельских районов по поводу защиты окружающей среды, совершенствования общественной инфраструктуры и услуг, взаимопомощи в чрезвычайных обстоятельствах. Распространение сотрудничества между приграничными территориальными сообществами или властями вызвало необходимость его правовой регламентации. 21 мая 1980 г. Совет Европы в Мадриде принял Европейскую рамочную конвенцию о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (ETS N 106), обязывающую стороны договора поощрять приграничное сотрудничество между территориальными сообществами или властями, находящимися под их юрисдикцией, с территориальными сообществами или властями, находящимися под юрисдикцией других договаривающихся сторон. Положения Конвенции от 21 мая 1980 г. развивают Дополнительный протокол к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей (ETS N 159), а также Протокол N 2 к Европейской рамочной конвенции о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей, касающийся межтерриториального сотрудничества (ETS N 169). В 2006 г. Трансграничной операционной миссией Совета Европы было составлено практическое руководство по осуществлению трансграничного сотрудничества. Миссия состоит примерно из тридцати объединений сообществ и местных властей. Она была создана в 1997 г. с целью оказания помощи местным сообществам в реализации приграничного сотрудничества. Кроме вышеперечисленных международных актов отношения в сфере приграничного сотрудничества регулируются межгосударственными соглашениями. В их числе: Соглашение между Данией, Финляндией, Норвегией и Швецией от 26 мая 1977 г.; Конвенция Бенилюкс от 12 сентября 1986 г.; Соглашение между Голландией и Германией от 25 июня 1991 г.; Соглашение между Правительствами Финляндии и России от 20 января 1992 г.; Рамочное соглашение между Италией и Австрией от 27 января 1993 г.; Рамочное соглашение между Италией и Швейцарией от 24 февраля 1993 г.; Рамочное соглашение между Францией и Италией от 26 ноября 1993 г.; Байоннский договор между Францией и Испанией от 10 марта 1995 г.; Соглашение Карлсруе между Францией, Германией, Швейцарией и Люксембургом от 23 января 1996 г.; Соглашение Маенса от 8 марта 1996 г. (Валлонский регион, Германоязычное сообщество Бельгии и Земель Рейн - Северная Вестфалия и Рейн-Пфальц); Брюссельское соглашение от 16 сентября 2002 г. (Франция, Бельгия, Французское сообщество, Валлонский регион, Фламандский регион); Соглашение Валанса (VALENCE) между Испанией и Португалией 2003 г. <2>. Содержание перечисленных соглашений: географическая сфера действия, формы сотрудничества, возможность заключения соглашений о сотрудничестве. -------------------------------- <2> См.: Ассоциация европейских пограничных регионов. Практическое руководство для международного сотрудничества. 2-е изд. 1997. Гронау.

Вышеприведенные примеры приграничного сотрудничества и международных актов, регулирующих данную сферу отношений, свидетельствуют о внимании Совета Европы и европейских государств к созданию климата доверия, взаимопонимания и добрососедства между населением приграничных территорий, упрощению взаимного общения заинтересованных в нем органов власти, деловых кругов, хозяйствующих субъектов и групп населения. Аналогичные процессы характерны и для стран СНГ. Российская Федерация имеет самую протяженную в мире Государственную границу - более 61 тыс. км. Из 89 субъектов Российской Федерации 49 занимают приграничное положение, причем 37 из них примыкают к сухопутному участку границы и в той или иной мере сотрудничают с сопредельными регионами 14 государств. Такое количество стран-соседей не имеет ни одно государство мира. В Российской Федерации созданы еврорегионы: "Балтика", "Сауле", "Карелия", "Днепр". Членами перечисленных регионов выступают региональные и муниципальные образования или их объединения. Так, созданный в апреле 2003 г. в г. Гомеле еврорегион "Днепр" объединяет Брянскую область Российской Федерации, Гомельскую область Белоруссии и Черниговскую область Украины. В настоящее время еврорегион "Днепр" принят в качестве члена-наблюдателя в Ассоциацию европейских приграничных регионов <3>. -------------------------------- <3> Информация приведена по: URL: http:// admin. debryansk. ru/ economy// foreign/ collaboration/.

Знаковым событием в развитии приграничного сотрудничества Российской Федерации с европейскими странами стало подписание в ноябре 2009 г. в ходе саммита Россия - Европейский союз на высшем уровне пяти международных финансовых соглашений по программам приграничного сотрудничества, таких, как "Юго-Восточная Финляндия и Россия", "Эстония - Латвия - Россия", "Литва - Польша - Россия", "Карелия", "Коларктик". Данные соглашения являются основой для реализации программ сотрудничества между регионами, находящимися по обе стороны границы России и Евросоюза <4>. -------------------------------- <4> Рекомендации парламентских слушаний на тему "О законодательном обеспечении приграничного сотрудничества в Российской Федерации" от 17 декабря 2009 г. // Архив Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по международным делам за 2009 г.

Успешно развивается приграничное сотрудничество Республики Алтай и Алтайского края с Восточно-Казахстанской областью Республики Казахстан и с Ховдским и Баян-Ульгийским аймаками Монголии. Они вместе с уполномоченным китайской стороной Управлением по науке и технике СУАР в апреле 2003 г. подписали Соглашение о создании Международного координационного совета "Наш общий дом Алтай", главными направлениями работы которого являются сохранение экосистем и их разумное использование; создание нормативных правовых актов для оказания помощи государственным органам, коммерческим структурам, научным учреждениям и неправительственным организациям, осуществляющим сотрудничество с партнерами на приграничных территориях, информационное обеспечение сотрудничества в Алтайском регионе. Межрегиональное объединение "Алтай" на стыке границ России, Казахстана, Китая и Монголии может стать первым "Евразия-регионом", созданным с учетом опыта развития "еврорегионов" <5>. -------------------------------- <5> См.: Ларин Б. В. О состоянии и перспективах приграничного сотрудничества регионов Российской Федерации, Республики Казахстан, Китая и Монголии (на опыте приграничного сотрудничества Алтайского края и Республики Алтай с сопредельными странами) // URL: www. m-economy. ru/ art. php3artid= 20364.

Расширение приграничного сотрудничества отвечает долгосрочным национальным интересам России. Во-первых, оно стимулирует полнокровное развитие прилегающих к границе регионов, создание на базе местных ресурсов производств экспортной ориентации, включение их в динамично развивающиеся международные экономические связи. Во-вторых, создает атмосферу доброжелательности, взаимной заинтересованности в деловом повседневном сотрудничестве в приграничных районах, что является гарантией спокойствия и безопасности на границе и в приграничных регионах и соответственно в сопредельных странах. Правовой статус еврорегионов с участием Российской Федерации является предметом международных соглашений по вопросам приграничного сотрудничества (Рекомендация N R (2005) 2 Комитета министров Совета Европы государствам-членам о хорошей практике приграничного и межтерриториального сотрудничества территориальных сообществ или властей и устранении препятствий ему от 19 января 2005 г. <6>; Соглашение о приграничном сотрудничестве в области изучения, освоения и охраны недр, г. Минск, 31 мая 2001 г. <7>; Соглашение об основных принципах приграничного сотрудничества государств - участников Договора об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях, г. Москва, 29 марта 1996 г. <8> и др.). Из приведенного перечня международных соглашений по вопросам приграничного сотрудничества видно, что по кругу субъектов они могут быть как многосторонними, так и двусторонними. -------------------------------- <6> СПС "КонсультантПлюс". <7> Бюллетень международных договоров. 2002. N 3. С. 35 - 39. <8> СЗ РФ. 2001. N 17. Ст. 1648.

Следствием развития приграничного сотрудничества на территории СНГ стало принятие 10 октября 2008 г. в г. Бишкеке Конвенции "О приграничном сотрудничестве государств - участников Содружества Независимых Государств" <9>. -------------------------------- <9> Бюллетень международных договоров. 2010. N 1. С. 3 - 6.

Положения Конвенции были развиты и конкретизированы в принятом на двадцать девятом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств - участников СНГ Модельном законе "О приграничном сотрудничестве" от 31 октября 2007 г. (Постановление N 29 - 18)<10>. -------------------------------- <10> Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств - участников СНГ. 2007. N 41. С. 486 - 497.

Данный Закон устанавливает правовые и организационно-правовые основы деятельности участников приграничного сотрудничества, определяет основные направления его государственного регулирования, принципы, направления, виды и формы взаимодействия участников приграничного сотрудничества. Он является образцом для принятия аналогичных законов в государствах - членах СНГ. Принятие Модельного закона "О приграничном сотрудничестве" от 31 октября 2007 г. имело целью создать образец правовой регламентации приграничного сотрудничества в государствах - участниках СНГ. Это тем более важно, так как потенциал приграничного сотрудничества в Российской Федерации используется до настоящего времени далеко не в полной мере. Об этом свидетельствуют в том числе неудовлетворительные результаты хозяйственно-экономического и социального развития приграничных регионов. В частности, в 70% приграничных субъектов Российской Федерации объем внешней торговли в расчете на одного жителя ниже среднероссийского, а большинство приграничных районов остаются депрессивными. В связи с этим участники парламентских слушаний в Федеральном Собрании Российской Федерации на тему "О законодательном обеспечении приграничного сотрудничества в Российской Федерации" в декабре 2009 г. рекомендовали принять Федеральный закон "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" <11>. -------------------------------- <11> См.: Архив Комитета Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации по международным делам за 2009 г.

Таким образом, актуальность и необходимость Федерального закона об основах приграничного сотрудничества не вызывает сомнений. Имеется необходимая международно-правовая основа для принятия специального Федерального закона по вопросам приграничного сотрудничества в Российской Федерации, а также эмпирический опыт функционирования различных форм приграничного сотрудничества с сопредельными государствами. Принципиально важным является определение круга субъектов приграничного сотрудничества. Полагаем, что ими должны быть только публичные субъекты конституционного права: субъекты Российской Федерации, территории которых прилегают к Государственной границе Российской Федерации; расположенные в приграничных субъектах Российской Федерации муниципальные образования, территории которых прилегают к Государственной границе Российской Федерации. Субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств могут быть государственно-территориальные, административно-территориальные и муниципальные образования приграничных регионов сопредельных государств, рассматриваемые в качестве таковых в соответствии с внутренним правом этих государств. Действие Федерального закона об основах приграничного сотрудничества не должно распространяться на физических и юридических лиц, сотрудничество между которыми регулируется нормами гражданского права, поскольку отношения субъектов частного права достаточно давно и полно урегулированы гражданским законодательством. Соглашения о приграничном сотрудничестве представляется возможным определить как соглашения приграничных субъектов Российской Федерации или (и) приграничных муниципальных образований с соответствующими субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств, заключаемые ими в лице своих уполномоченных органов. Таким образом, возможны множественность и разноуровневость субъектов приграничного сотрудничества. Важное значение имеет определение рамок приграничного сотрудничества посредством закрепления его задач. В качестве таковых можно закрепить: социально-экономическое и культурное развитие территорий приграничного сотрудничества Российской Федерации, повышение уровня и качества жизни населения этих территорий; упрощение взаимного общения заинтересованных в нем субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации и субъектов приграничного сотрудничества сопредельных государств, развитие и укрепление их взаимовыгодных и дружественных связей; создание условий для совместного решения экономических, транспортных, энергетических, экологических, социальных, демографических, гуманитарных и других проблем на территориях приграничного сотрудничества Российской Федерации и приграничных территориях сопредельных государств. В качестве основных направлений сотрудничества субъектов приграничного сотрудничества Российской Федерации можно определить: научное и научно-техническое сотрудничество; сотрудничество в сфере образования и культуры; предупреждение и ликвидация чрезвычайных ситуаций; оказание гуманитарной помощи; рациональное использование природных ресурсов и охрана окружающей среды; правоохранительная деятельность; регулирование миграции населения и рынка труда; транспорт и связь; создание благоприятных условий для инвестиционной деятельности и приграничной торговли. Решение перечисленных задач приграничного сотрудничества, на наш взгляд, должно основываться на принципах: уважения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации и сопредельных государств; соблюдения международных договоров Российской Федерации и соглашений о приграничном сотрудничестве, заключаемых приграничными субъектами Российской Федерации и приграничными муниципальными образованиями; разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; учета особенностей территорий приграничного сотрудничества Российской Федерации и приграничных территорий сопредельных государств, в том числе характера межгосударственных отношений и исторически сложившихся связей указанных территорий; учета интересов национальной безопасности Российской Федерации. Возможными формами сотрудничества видятся: проведение встреч, консультаций и переговоров, в том числе на постоянной основе; создание уполномоченными органами государственной власти, органами местного самоуправления совместных с органами субъектов приграничного сотрудничества сопредельных государств координирующих структур по приграничному сотрудничеству, в том числе советов, комиссий и рабочих групп; создание и деятельность международных организаций приграничного сотрудничества на основании международных договоров Российской Федерации; участие в деятельности органов приграничного сотрудничества межгосударственных международных организаций; участие в создаваемых как на территории Российской Федерации, так и на территории сопредельных государств некоммерческих юридических лиц, цели деятельности которых отвечают задачам приграничного сотрудничества. Перечень форм приграничного сотрудничества не должен быть исчерпывающим. Формы приграничного сотрудничества на территориях приграничного сотрудничества Российской Федерации могут быть любыми при соблюдении определенных условий. Во-первых, они не должны противоречить требованиям действующего законодательства. Во-вторых, они должны отвечать основным принципам приграничного сотрудничества в Российской Федерации. В-третьих, они должны быть направлены на решение задач приграничного сотрудничества. В качестве юридической формы оформления приграничного сотрудничества целесообразно закрепить соглашения о приграничном сотрудничестве, заключаемые в пределах своей компетенции приграничными субъектами Российской Федерации на основании международных договоров Российской Федерации о приграничном сотрудничестве. Такая формула Закона обеспечит координацию приграничного сотрудничества субъектов приграничного сотрудничества со стороны федеральных органов государственной власти Российской Федерации, осуществление его на основе единых для всей Российской Федерации принципов. В силу разнообразия субъектов приграничного сотрудничества проект Закона должен предусматривать специфику соглашений о приграничном сотрудничестве, заключаемых различными приграничными субъектами Российской Федерации. Она может состоять в том, что приграничные субъекты Российской Федерации вправе заключать соглашения о приграничном сотрудничестве при соблюдении следующих условий: 1) в рамках компетенции органов государственной власти субъекта Российской Федерации, установленной Федеральным законом "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации"; 2) с учетом мнения органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований, расположенных на территории указанного приграничного субъекта Российской Федерации и образующих территорию приграничного сотрудничества в соответствии с условиями соглашения; 3) соглашения о приграничном сотрудничестве, заключаемые приграничными субъектами Российской Федерации, не могут противоречить Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным законам и иным нормативным правовым актам, договорам между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий, законам субъектов Российской Федерации; 4) соглашения о приграничном сотрудничестве не должны содержать положения, нарушающие права и свободы человека и гражданина, а также охраняемые законом интересы других субъектов Российской Федерации. Весьма важной проблемой в правовом регулировании данного круга общественных отношений является определение видов органов государственной власти и местного самоуправления, являющихся субъектами приграничного сотрудничества, и распределение между ними полномочий в сфере приграничного сотрудничества. Полагаем, что функцию определения федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере приграничного сотрудничества, в Законе следует возложить на Президента и Правительство Российской Федерации. При этом федеральные органы исполнительной власти, наделенные полномочиями в сфере приграничного сотрудничества, должны: реализовывать государственную политику в сфере приграничного сотрудничества; координировать деятельность по осуществлению приграничного сотрудничества; давать согласие на заключение приграничными субъектами Российской Федерации соглашений о приграничном сотрудничестве и регистрировать такие соглашения в порядке, определяемом Федеральным законом "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации"; оказывать содействие органам государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления приграничных муниципальных образований в осуществлении приграничного сотрудничества; осуществлять разработку методических материалов по вопросам приграничного сотрудничества, в том числе разработку примерных соглашений о приграничном сотрудничестве; осуществлять контроль за деятельностью органов государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации в сфере приграничного сотрудничества; осуществлять иные полномочия в сфере приграничного сотрудничества в соответствии с международными договорами Российской Федерации, федеральными законами и нормативными правовыми актами. В соответствии с частью второй ст. 77 Конституции Российской Федерации в законе целесообразно предусмотреть, что в целях реализации мер приграничного сотрудничества на территории приграничных субъектов Российской Федерации исполнительные органы государственной власти указанных субъектов Российской Федерации могут наделяться полномочиями в сфере приграничного сотрудничества, в том числе полномочиями по согласованию проектов соглашений о приграничном сотрудничестве муниципальных образований. Полномочие по определению структуры и компетенции исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации по приграничному сотрудничеству следует, на наш взгляд, закрепить за высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации". Особый интерес представляет правовая регламентация проектом Федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" участия приграничных муниципальных образований в приграничном сотрудничестве. Такая возможность вытекает из ст. 82 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", которая гласит, что особенности осуществления местного самоуправления на приграничных территориях устанавливаются федеральным законом, определяющим режим приграничной территории, т. е. Законом "О Государственной границе Российской Федерации", реализация норм которого требует соблюдения определенного названным Законом порядка согласования. Из содержания ст. 18 Закона "О Государственной границе" следует, что хозяйственная, промысловая и иная деятельность, проведение массовых общественно-политических, культурных и других мероприятий в пределах пятикилометровой полосы местности или до рубежа инженерно-технических сооружений в случаях, если он расположен за пределами пятикилометровой полосы местности, осуществляются на основании разрешения, а в остальной части - с уведомлением пограничных органов. Разрешение на проведение работы, мероприятия или уведомление о проведении работы, мероприятия включает определение места, времени проведения, количества участников, лиц, ответственных за их проведение. Для регулярных работ, мероприятий могут устанавливаться постоянные места их проведения. Промысловая, исследовательская, изыскательская и иная деятельность осуществляется в российской части вод пограничных рек, озер и иных водных объектов с разрешения пограничных органов, а во внутренних морских водах и в территориальном море Российской Федерации - с уведомлением пограничных органов. При этом сообщаются сведения о местах, времени осуществления промысловой, исследовательской, изыскательской или иной деятельности, количестве участников, об используемых для этой цели промысловых и иных судах и о других средствах (ст. 21 Закона о Государственной границе). Приграничное сотрудничество осуществляется муниципальными образованиями в пределах собственных полномочий, установленных Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Вместе с тем ч. 1 ст. 5 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не исключает возможность заключения приграничными муниципальными образованиями соглашений о приграничном сотрудничестве по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Соответствующая формулировка может быть включена в текст законопроекта. Необходимым условием осуществления приграничного сотрудничества в Российской Федерации является государственный контроль (надзор) за соблюдением требований данного законопроекта и муниципального контроля в сфере приграничного сотрудничества. Полагаем, что такой контроль должны осуществлять уполномоченные законодательством Российской Федерации, законами приграничных субъектов Российской Федерации и уставами приграничных муниципальных образований органы и должностные лица в соответствии с законодательством Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальными правовыми актами. В проекте Закона о приграничном сотрудничестве необходимо предусмотреть процедуру согласования исполнительными органами государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации текста соглашения о приграничном сотрудничестве с органами местного самоуправления соответствующих приграничных муниципальных образований, находящихся на территории приграничного субъекта Российской Федерации. При направлении основных положений или проекта соглашения о приграничном сотрудничестве органы государственной власти приграничного субъекта Российской Федерации должны уведомить органы местного самоуправления соответствующих приграничных муниципальных образований о предельных сроках направления предложений. Думается, что срок направления предложений органов местного самоуправления муниципальных образований исполнительным органам государственной власти приграничных субъектов Российской Федерации целесообразно определить в две недели. Предложения, поступившие от органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований, на территории которых предполагается действие соглашения о приграничном сотрудничестве, рассматриваются при подготовке проекта соглашения. Непредставление органами местного самоуправления в двухнедельный срок предложений не должно препятствовать заключению соглашения о приграничном сотрудничестве. Представляется целесообразным закрепить в проекте Закона о приграничном сотрудничестве положение, в соответствии с которым вопросы участия представителей органов местного самоуправления приграничных муниципальных образований в подготовке проекта соглашения о приграничном сотрудничестве, а также в переговорах и процедуре его подписания должны регулироваться законами и иными нормативными правовыми актами приграничного субъекта Российской Федерации. Исходя из федеративной природы России, полагаем, что такое решение поставленной проблемы вполне допустимо. В проекте Закона должно быть оговорено, что соглашения о приграничном сотрудничестве, заключенные органами государственной власти субъектов Российской Федерации, независимо от их формы, наименования и содержания не являются международными договорами. Определенной спецификой должно отличаться заключение соглашения о приграничном сотрудничестве приграничными муниципальными образованиями. Второй стороной такого соглашения может быть субъект или субъекты приграничного сотрудничества сопредельных государств. Таким образом, проект Закона, на наш взгляд, должен допускать множественность субъектов приграничного сотрудничества сопредельного государства и не оговаривать их вид. Учитывая, что Российская Федерация граничит с унитарными по форме государственного устройства государствами, второй стороной приграничного сотрудничества будут административно-территориальные и муниципальные образования сопредельных государств. В проекте Закона следует оговорить условия, при наличии которых муниципальные образования будут вправе заключать соглашения о пограничном сотрудничестве: 1) по вопросам местного значения в пределах своей компетенции, определяемой в соответствии с Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"; 2) они не должны противоречить Конституции Российской Федерации, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Федерации, федеральным законам, законам субъектов Российской Федерации и иным нормативным правовым актам; 3) они не должны содержать положения, нарушающие права и охраняемые законом интересы других муниципальных образований, граждан и организаций. Деятельность органа местного самоуправления муниципального образования, принявшего решение о вступлении в переговоры с субъектом или субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств, должна быть поставлена под контроль исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, на территории которого расположено муниципальное образование. Это может проявляться прежде всего в обязательности уведомления исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации о том, что орган местного самоуправления муниципального образования ведет переговоры о приграничном сотрудничестве с субъектом или субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств. Срок подачи такого уведомления должен быть определен законом субъекта Российской Федерации. Проект соглашения о приграничном сотрудничестве, заключаемого приграничным муниципальным образованием с субъектом или субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств, должен быть согласован с исполнительным органом государственной власти приграничного субъекта Российской Федерации, уполномоченным согласовывать заключение муниципальными образованиями соглашений о приграничном сотрудничестве. Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации рассматривает указанный проект соглашения и информирует органы местного самоуправления муниципального образования о результатах рассмотрения. Сроки представления органами местного самоуправления проектов соглашений и информирования этих органов о результатах рассмотрения проектов органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации определяются законами субъектов Российской Федерации. На практике вполне возможны разногласия между органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в отношении проекта соглашения о приграничном сотрудничестве. Для решения этих разногласий следует предусмотреть применение в подобной ситуации согласительных процедур в порядке, определяемом законами субъектов Российской Федерации. Органы местного самоуправления вправе подписать с субъектом и субъектами приграничного сотрудничества сопредельных государств текст соглашения о приграничном сотрудничестве только после согласования с уполномоченным исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Допустим и другой вариант решения этого вопроса. Муниципальным образованиям можно предоставить право согласовывать проекты соглашений о приграничном сотрудничестве непосредственно с уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Такое решение проблемы согласования не выходит за рамки правового поля, сформированного в сфере разграничения полномочий Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований. Полагаем возможным заключение совместных (смешанных по составу субъектов приграничного сотрудничества) соглашений о приграничном сотрудничестве. Заключение таких соглашений допускается в случаях, если интересам Российской Федерации, а также условиям развития субъектов Российской Федерации и муниципальных образований отвечает объединение территорий нескольких муниципальных образований, в том числе расположенных в разных субъектах Российской Федерации, в единую территорию приграничного сотрудничества. Можно предположить следующие виды совместных соглашений о приграничном сотрудничестве: 1) соглашение с участием нескольких приграничных субъектов Российской Федерации; 2) соглашение с участием нескольких приграничных муниципальных образований, в том числе расположенных в разных субъектах Российской Федерации; 3) соглашение с участием одного приграничного субъекта Российской Федерации или нескольких приграничных субъектов Российской Федерации, а также одного или нескольких приграничных муниципальных образований, расположенных в соседних субъектах Российской Федерации. Полагаем, что разработка и принятие Федерального закона "Об основах приграничного сотрудничества в Российской Федерации" будет способствовать активизации приграничного сотрудничества регионов и муниципальных образований Российской Федерации с аналогичными субъектами сопредельных государств, повышению уровня хозяйственно-экономического и социального развития приграничных регионов.

Название документа