Международно-правовая защита прав мигрантов: документы и механизмы
(Киселева Е. В.) ("Миграционное право", 2011, N 1) Текст документаМЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВАЯ ЗАЩИТА ПРАВ МИГРАНТОВ: ДОКУМЕНТЫ И МЕХАНИЗМЫ
Е. В. КИСЕЛЕВА
Киселева Е. В., доцент кафедры международного права юридического факультета Российского университета дружбы народов, кандидат юридических наук.
Как следствие признания суверенных прав государства на вопросы допуска иностранцев, иммиграционный контроль как таковой в целом лежит за рамками обязательств государств по обеспечению прав человека. Декларация о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г. гласит, что ничто в Декларации не должно толковаться как узаконивающее незаконное проникновение иностранца в государство, как ограничивающее право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания (ч. 1 ст. 2). Не всякий иностранец, въезжающий в страну, гражданства которой он не имеет, является мигрантом в собственном смысле слова. В наиболее общем виде под мигрантами понимают людей, изменивших место своего обычного проживания. Рекомендации по статистике международной миграции, подготовленные в рамках ООН <1>, предлагают отличать мигрантов от международных посетителей, иначе - туристов, определяемых как людей, прибывающих в государство, не являющееся государством их гражданства, на срок до одного года и не имеющих целью занятие деятельностью, оплачиваемой из источника в государстве пребывания. Таким образом, мигрантом является лицо, проживающее более года на территории государства, к гражданству которого это лицо не принадлежит (долгосрочный мигрант), или проживающее на территории иностранного государства более трех месяцев, но менее года, за исключением случаев прибытия для проведения отпуска, посещения друзей или родственников, по делам, для лечения или паломничества (краткосрочный мигрант) <2>. Отдельные категории пребывающих в государстве лиц традиционно не учитываются в миграционной статистике: дипломатические представители или работники консульских учреждений, равно как их иждивенцы и домашние работники, военнослужащие, кочевники <3>. -------------------------------- <1> Рекомендации по статистике международной миграции. 1-е изд., пересм. Демографический отдел. Департамент по экономическим и социальным вопросам. ООН. Нью-Йорк, 1998 // Док. ООН T/ESA/STAT/SER. M/58/Rev.1. <2> См.: Рекомендации по статистике международной миграции. 1-е изд., пересм. Демографический отдел. Департамент по экономическим и социальным вопросам. ООН. Нью-Йорк, 1998 // Док. ООН ST/ESA/STAT/SER. M/58/Rev.1. П. 34 - 37. <3> Там же. Вставка 2. Определение понятий... С. 19.
Приведенные рекомендованные определения используются государствами в соответствии с собственными устоявшимися правовыми традициями и динамично изменяющимися целями учета миграции, т. е. далеко не единообразно. Мигранты составляют 3% населения мира (или 200 миллионов человек в 2009 г. <4>) и сталкиваются со схожими проблемами в области прав человека, поэтому применительно к мигрантам получили развитие как отдельные нормы общей международно-правовой защиты прав человека, так и специально разработанные положения о мигрантах. -------------------------------- <4> Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights // URL: http:// www2.ohchr. org/ english/ issues/ migration/ taskforce/ index. htm.
Проблематика международно-правовой защиты прав человека соприкасается с регулированием миграции в осуществлении людьми права на свободу передвижения, в запрете высылки (non-refoulement), дискриминации, а также реализации права на обжалование решений и воссоединение семьи. Так, например, право на свободное передвижение закреплено в ст. 13 Всеобщей декларации прав человека 1948 г.: каждый человек имеет право свободно передвигаться и выбирать себе место жительства в пределах каждого государства, каждый человек имеет право покидать любую страну, включая свою собственную, и возвращаться в свою страну. Статья 12 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. устанавливает близкие к Всеобщей декларации прав человека по содержанию правила: каждому, кто законно находится на территории какого-либо государства, принадлежит в пределах этой территории право на свободное передвижение и свободу выбора места жительства; никто не может быть произвольно лишен права на въезд в свою собственную страну. Помимо Билля о правах человека <5>, право на свободу передвижения устанавливается другими актами универсального и регионального характера. В ст. 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 21 декабря 1965 г., содержится норма об обеспечении равноправия каждого человека в осуществлении ряда прав, в том числе права на свободу передвижения. Статья II Международной конвенции о пресечении преступления апартеида и наказании за него, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 30 ноября 1973 г., определяет как бесчеловечный акт любые меры законодательного характера, направленные на ограничение права на свободу передвижения для тех или иных расовых групп. Статья 2 Протокола N 4 к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. предусматривает, что всякий, кто на законных основаниях находится на территории какого-либо государства, имеет в пределах этой территории право на свободу передвижения и свободу выбора места жительства. Аналогичное право закреплено в ст. 22 Конвенции Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека, подписанной в Минске 26 мая 1995 г., ст. 22 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 12 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г. -------------------------------- <5> Международный билль о правах человека включает: Всеобщую декларацию прав человека 1948 г., Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 г. и два Факультативных протокола к нему, Международный пакт об экономических и социальных правах 1966 г. и Факультативный протокол к нему.
При этом, хотя право на свободу передвижения по объекту регулирования охватывает право пересекать международные границы, въезжать на территорию государства управомочены только граждане этого государства. Общее право въезжать, проживать или оставаться в определенной стране отсутствует. В других региональных правозащитных инструментах наблюдается аналогичная картина <6>. -------------------------------- <6> См.: ст. 22 Американской конвенции о правах человека 1969 г., ст. 12 Африканской хартии прав человека и народов 1981 г.
В Европейском союзе право на свободу передвижения является одним из элементов гражданства Европейского союза и реализации целей экономической интеграции. Право на свободу передвижения закреплено в ст. 45 главы V "Гражданство" Хартии ЕС об основных правах 2000 г. В отличие от других международных актов ст. 45 Хартии 2000 г. устанавливает свободу передвижения в пределах территории не отдельного государства, но территории всех государств-участников, гарантируя таким образом въезд в государство, не являющееся государством гражданства. Запрет дискриминации также применим к регулированию вопросов миграции. Дискриминация - это различное обращение с лицами при аналогичных обстоятельствах или одинаковое обращение с лицами при различных обстоятельствах. Формулировка принципа защиты прав человека по Уставу ООН уже содержит запрет дискриминации по признаку расы, пола, языка и религии (ч. 3 ст. 1). Всеобщая декларация прав человека 1948 г. в ст. 2 более широко раскрывает содержание данного принципа: "Каждый человек должен обладать всеми правами и всеми свободами, провозглашенными настоящей Декларацией, без какого бы то ни было различия, как то в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения. Кроме того, не должно проводиться никакого различия на основе политического, правового или международного статуса страны или территории, к которой человек принадлежит, независимо от того, является ли эта территория независимой, подопечной, несамоуправляющейся или как-либо иначе ограниченной в своем суверенитете". Часть 1 ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. содержит близкий к перечню абзаца 1 ст. 2 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. список. Принят ряд универсальных международно-правовых актов, запрещающих отдельные виды дискриминации: расовую <7>, по признаку пола <8>, инвалидности <9> и т. д. В прочих случаях, в том числе и в рассматриваемом, дискриминация обычно является нарушением не сама по себе, но будучи соединенной с нарушениями иных защищаемых прав и свобод. Различие, проводимое между гражданами и негражданами в вопросах въезда, дискриминацией, как правило, не является, однако специальные соглашения могут предусматривать обязанность предоставления равных прав гражданам договаривающихся сторон. -------------------------------- <7> Конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 г. <8> Конвенция о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 г. <9> Конвенция о правах инвалидов 2007 г.
В отношении права на въезд индивида в государство, не являющееся государством гражданства, запрет дискриминации означает правомерность такого ограничения въезда, которое продиктовано соображениями национальной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения. Иные критерии ограничения въезда для групп населения нарушают принцип недискриминации. Среди неспециализированных правозащитных механизмов, которые могут быть использованы мигрантами для защиты своих прав, следует назвать Комитет по правам человека, созданный на основании Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г. (Комитет рассматривает индивидуальные жалобы на нарушение прав лиц со стороны государств, а также готовит замечания общего порядка, расширяющие и проясняющие в динамике развития содержание Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г.), а также региональные суды, как, например: Европейский суд по правам человека, Суд Европейского союза. Специальные права мигрантов закреплены в трех основных документах: Конвенции Международной организации труда (МОТ) N 97 о правах мигрантов (пересмотренной) 1949 г., Конвенции МОТ N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г. и Конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. Конвенция 1990 г. - это комплексный документ, кодифицировавший и конкретизировавший права человека применительно к трудящимся-мигрантам. Он содержит гражданские, политические, экономические, социальные, культурные права человека, специальные нормы, касающиеся прав женщин, детей. Перечисленные в Конвенции права разбиты на две группы, первая из которых применима ко всем трудящимся-мигрантам независимо от законности их пребывания в государстве, а вторая - лишь к надлежаще оформленным. Примерами прав первой группы служат право на жизнь (ст. 9), свобода от рабства или принудительного труда (ст. 11), запрет тюремного заключения на основании невыполнения какого-либо договорного обязательства (ст. 20) и др.; во второй группе закреплены такие права, как право на участие в профсоюзах (ст. 26), равный доступ к социальному обеспечению (ст. 27), право на получение срочной медицинской помощи (ст. 28), равенство доступа к государственному образованию (ст. 30) и др. Конвенция 1990 г. относится к основным документам ООН по защите прав человека, поскольку она пополнила собой список из теперь уже девяти документов, на основании которых созданы контрольные механизмы, в данном случае это Комитет по правам мигрантов. Комитет по правам мигрантов (официальное название - Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей) создан на основании ст. 72 Конвенции 1990 г. и состоит с декабря 2009 г. из 14 экспертов, избираемых государствами - участниками Конвенции и работающих в личном качестве (число экспертов возросло с 10 до 14, когда 41 государство присоединилось к Конвенции). В компетенцию Комитета входит получение докладов (отчетов) государств в соответствии со ст. 73 Конвенции (первый - в течение года, последующие - каждые пять лет после присоединения к Конвенции). Доклады государств должны характеризовать проблемы, возникающие при осуществлении Конвенции, и содержать информацию о миграционных потоках. Реакция Комитета на доклады выражается в комментариях, препровождающихся соответствующему государству. Государства-участники на основании ст. 77 Конвенции могут признать компетенцию Комитета получать и рассматривать жалобы лиц, заявляющих, что их права, защищаемые Конвенцией, нарушены. Комитет в таком случае запрашивает письменные объяснения государства и после рассмотрения всей доступной информации выражает свое мнение. Предусмотрена аналогичная возможность рассмотрения межгосударственных сообщений. Обстоятельством, препятствующим Конвенции выполнять свою гуманитарную миссию, служит тот факт, что к ней присоединяются в основном государства происхождения мигрантов, тогда как ни одна страна, принимающая значительное число мигрантов, ее не подписала и не ратифицировала <10>. -------------------------------- <10> Из государств - участников СНГ к Конвенции присоединились Азербайджан, Киргизия, Таджикистан.
Помимо названных Конвенций, права мигрантов также затрагивают Конвенция МОТ N 111 о дискриминации в области труда и занятости 1958 г., Конвенция МОТ N 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г., Конвенция МОТ N 157 об установлении международной системы сохранения прав в области социального обеспечения 1982 г. и др. Среди действовавших в 2009 г. тридцати одной специальной процедуры, установленных Комиссией по правам человека, а ныне Советом по правам человека, как минимум три связаны с вопросами защиты мигрантов, это Представитель Генерального секретаря ООН по правам человека лиц, перемещенных внутри страны, и два специальных докладчика: по правам человека мигрантов и по торговле людьми, особенно женщинами и детьми.
Название документа