О некоторых проблемах правового регулирования международных связей муниципальных образований в Российской Федерации
(Тесленко А. М., Береснева Ю. В.) ("Российский юридический журнал", 2011, N 2) Текст документаО НЕКОТОРЫХ ПРОБЛЕМАХ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ МЕЖДУНАРОДНЫХ СВЯЗЕЙ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>
А. М. ТЕСЛЕНКО, Ю. В. БЕРЕСНЕВА
Тесленко Анатолий Михайлович - кандидат юридических наук, доцент кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Береснева Юлия Владиславовна - аспирант кафедры иностранного государственного и международного права Уральской государственной юридической академии (Екатеринбург).
Статья посвящена проблемам правового регулирования международных связей муниципальных образований в РФ. Особое внимание обращается на необходимость законодательного закрепления норм о международном сотрудничестве муниципальных образований и органов местного самоуправления.
Ключевые слова: международные связи, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования, органы местного самоуправления, координация международных и внешнеэкономических связей, проблемы правового регулирования.
The article is devoted to legal regulation of international relations of municipal entities in the Russian Federation. Special attention is brought towards legislative regulation of international cooperation of municipal self-government authorities.
Key words: international relations, subjects of the RF, municipal entities, coordination, legal regulation.
Компетенция субъектов РФ в сфере осуществления международных связей и вопросы разграничения полномочий в этой области между РФ и ее субъектами определены Конституцией РФ (ст. 71, 72, 79), федеральным законодательством <1>, соглашениями между Федерацией и субъектами <2>, законами субъектов РФ <3>. Вопросы международной деятельности субъектов РФ и проблемы ее правового регулирования нашли отражение в работах Г. В. Игнатенко, В. В. Пустогарова, В. Я. Суворовой, В. Л. Толстых, Ю. И. Федорова и др. <4>. -------------------------------- <1> О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации: Федеральный закон от 4 января 1999 г. // СЗ РФ. 1999. N 2. Ст. 231; О координирующей роли Министерства иностранных дел Российской Федерации в проведении единой внешнеполитической линии Российской Федерации: Указ Президента РФ от 12 марта 1996 г. // Там же. 1996. N 12. Ст. 1061. <2> См., например: Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Свердловской области о разграничении полномочий в области международных и внешнеэкономических связей от 12 января 1996 г. // Обл. газ. 1996. 2 февр. <3> См., например: О международных и внешнеэкономических связях Свердловской области и участии Свердловской области и органов государственной власти Свердловской области в международном информационном обмене: Закон Свердловской области от 28 октября 2005 г. // Там же. 2005. 1 нояб. <4> Игнатенко Г. В. Международно-правовой статус субъектов Российской Федерации // Рос. юрид. журн. 1995. N 1. С. 3 - 20; Пустогаров В. В. Международная деятельность субъектов федерации // Московский журн. междунар. права. 1992. N 2. С. 3 - 18; Суворова В. Я. Международно-правовое регулирование участия субъектов РФ в международных и внешнеэкономических связях // Рос. юрид. журн. 2006. N 3. С. 28 - 36; Она же. Федеральный закон о координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации // Там же. 1999. N 3. С. 30 - 42; Толстых В. Л. Международная деятельность субъектов Российской Федерации. М., 2004; Федоров Ю. И. О правосубъектности членов федерации в международном праве // Московский журн. междунар. права. 1994. N 4. С. 108 - 114.
Несколько иная ситуация сложилась в правовом регулировании международной деятельности муниципальных образований и органов местного самоуправления, поскольку это регулирование носит весьма общий и неконкретный характер. Обращают на себя внимание два момента: пробелы федерального законодательства относительно осуществления международного сотрудничества органами местного самоуправления и неопределенность понятийного аппарата, используемого в правовых внутригосударственных актах различных уровней применительно к внешним связям муниципалитетов. Право на осуществление международных, в том числе внешнеэкономических, связей органов местного самоуправления в Российской Федерации закреплено как на международном, так и на национальном уровнях. В соответствии с п. 3 ст. 10 Европейской хартии местного самоуправления от 15 октября 1985 г. <5> "органы местного самоуправления могут сотрудничать с органами местного самоуправления других государств на условиях, устанавливаемых законом". Однако, в отличие от специального законодательного закрепления этого вопроса применительно к субъектам РФ, в отношении муниципальных образований имеется ощутимый пробел, поскольку ни один из федеральных законов порядок и условия осуществления органами местного самоуправления международных связей не урегулировал. На этот факт обращает внимание и Министерство юстиции РФ и вносит свои предложения по совершенствованию законодательства в этой части <6>, о чем будет сказано далее. -------------------------------- <5> СЗ РФ. 1998. N 36. Ст. 4466. <6> Проблемы правового регулирования внешних связей муниципальных образований и органов местного самоуправления: доклад заместителя начальника отдела Министерства юстиции РФ И. А. Борисова // URL: http://www. uncm. ru.
Отдельные положения отсылочного характера, касающиеся внешних связей муниципальных образований, содержатся в нескольких федеральных законах. Так, в ст. 17 Федерального закона от 6 октября 2003 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" <7> указано, что органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов вправе самостоятельно осуществлять международные и внешнеэкономические связи в соответствии с федеральными законами, а в ст. 11 Федерального закона от 8 декабря 2003 г. "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности" сказано, что "муниципальные образования осуществляют внешнеторговую деятельность только в случаях, установленных федеральными законами". -------------------------------- <7> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
При толковании указанных норм возникают вопросы, связанные с несогласованностью отдельных положений. Первая норма носит диспозитивный характер: исходя из ее смысла, осуществление международных и внешнеэкономических связей муниципальными образованиями в отсутствие специального федерального закона возможно, если оно не самостоятельное (например, совместно с субъектом федерации). Вторая норма носит императивный характер: внешнеторговая деятельность муниципальных образований (независимо от права на самостоятельность такой деятельности) не может осуществляться без специального федерального закона. Даже в этих отсылочных нормах имеется противоречие в вопросе о праве муниципальных образований осуществлять внешнеторговую деятельность. Толкования требуют и сами термины "внешнеэкономические связи" и "внешнеторговая деятельность". Из смысла предписаний указанных законов в части прав на такую деятельность, о чем говорится выше, следует, что внешнеторговую деятельность нельзя отнести к внешнеэкономическим связям. Значит, данные законы в этой части требуют изменений. Необходимо констатировать, что специальных федеральных законов в рассматриваемой сфере до настоящего времени нет и только этим обстоятельством можно объяснить попытки некоторых субъектов РФ ликвидировать этот пробел своим законодательством в части координации внешней деятельности муниципальных образований. Подобная практика имела место в Пермском крае, Нижегородской и Пензенской областях, впоследствии была признана судебными органами противоречащей федеральному законодательству и не подлежащей применению <8>. Так, Пермский областной суд в своем решении от 11 февраля 2002 г. по делу N 3-24-2002 отмечает, что субъект Российской Федерации (в данном случае в лице Законодательного Собрания и администрации Пермской области) за пределами предоставленных ему полномочий наделил органы местного самоуправления правом участия в международных связях, что противоречит федеральному законодательству и поэтому признается недействующим и не подлежащим применению <9>. -------------------------------- <8> Проблемы правового регулирования внешних связей муниципальных образований и органов местного самоуправления. С. 2. <9> Бюл. Законодательного Собрания и администрации Пермской области. 2002. N 5.
Как показывает анализ нормативно-правовой базы по данному вопросу на уровне муниципальных образований, в частности Екатеринбурга, органы местного самоуправления решают эту проблему самостоятельно. Положением о порядке осуществления международных и внешнеэкономических связей Администрации Екатеринбурга, которое является приложением к Постановлению главы Екатеринбурга от 22 декабря 2000 г. N 1354 "О координирующей роли комитета по внешним связям администрации Екатеринбурга" <10> (далее - Положение) установлен единый порядок осуществления международных и внешнеэкономических связей Администрацией Екатеринбурга. Положение также определяет содержание этих связей (на федеральном уровне их содержание для муниципалитетов не определено). В п. 1.3 Положения указано, что к международным и внешнеэкономическим связям Екатеринбурга относятся все виды отношений главы Администрации Екатеринбурга, заместителей главы города, структурных подразделений Администрации и администраций районов с представителями иностранных государств, международных компаний и организаций и гражданами (подданными) стран дальнего и ближнего зарубежья, обращающимися в Администрацию Екатеринбурга по вопросам ее компетенции. -------------------------------- <10> СПС "КонсультантПлюс".
Далее (в п. 1.4) раскрывается содержание международных и внешнеэкономических связей, которые включают: официальную деловую переписку главы города и Администрации Екатеринбурга с иностранными субъектами (партнерами); прием от имени Администрации города официальных иностранных делегаций, представителей общественных организаций и деловых кругов; осуществление побратимских и партнерских связей Екатеринбурга с муниципальными образованиями зарубежных государств; действия по исполнению обязательств по договорам с участием иностранных партнеров, заключенным от имени Администрации Екатеринбурга; торгово-промышленные, научно-технические и культурные связи предприятий и организаций Екатеринбурга; инвестиционные проекты, осуществляемые на территории Екатеринбурга с участием иностранных инвесторов и Администрации; взаимодействие с консульскими и торговыми представительствами иностранных государств на территории Екатеринбурга; командирование муниципальных служащих Администрации Екатеринбурга за пределы Российской Федерации; регистрацию в соответствующих государственных органах, получение и продление визовых документов иностранных граждан, прибывающих в Екатеринбург по приглашению Администрации города. Кроме того, в Положении определен круг мероприятий по осуществлению международных и внешнеэкономических связей: проведение международных выставок, конференций, дней города, обмена делегациями и т. д. в Екатеринбурге и за рубежом, содействие деятельности иностранных представительств, некоммерческих организаций и фондов, повышение квалификации муниципальных служащих и работников муниципальных предприятий и учреждений, рабочие переговоры и встречи с представителями иностранных органов власти и организаций иностранных государств, а также с представителями международных организаций, проведение семинаров и конференций по внешнеэкономической тематике, обобщение и доведение до предприятий и организаций города деловых предложений иностранных юридических и физических лиц, ведение баз данных инвестиционных проектов и экспортных возможностей предприятий города, консультирование российских и зарубежных юридических и физических лиц по вопросам международных отношений и внешнеэкономической деятельности, содействие иностранным представительствам, компаниям и организациям в Екатеринбурге в решении организационных, юридических и информационных вопросов. Причем указанные мероприятия в установленном порядке согласуются с Министерством международных и внешнеэкономических связей Свердловской области. Возникает вопрос: вправе ли муниципальные образования самостоятельно определять виды таких связей и порядок их осуществления? Федеральное законодательство несколько противоречиво в регламентации этого вопроса. С одной стороны, в упомянутых Федеральных законах и в Уставе муниципального образования "Город Екатеринбург", утвержденном решением Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 г. N 8/1 <11>, указано, что органы местного самоуправления осуществляют международные и внешнеэкономические связи в соответствии с федеральным законом. С другой стороны, эти полномочия должны осуществляться ими самостоятельно, а это значит, что координировать международные и внешнеэкономические связи органов местного самоуправления федеральные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации не должны. Поскольку федерального закона нет и муниципальные образования самостоятельно определяют как виды внешних связей, так и порядок их осуществления, то эти отсылочные нормы упомянутых ранее федеральных законов носят декларативный характер и никакой правовой нагрузки не несут, т. е. теряют правовой смысл. В противном случае все нормативные акты органов местного самоуправления в сфере осуществления ими международных связей, включая внешнеэкономические, следует признать недействительными, так как они противоречат федеральному законодательству в части отнесения условий их осуществления к прерогативе только федерального регулирования. -------------------------------- <11> Там же.
Что же хотел вложить законодатель в содержание понятия "осуществление международных и внешнеэкономических связей" органами местного самоуправления? Требует толкования не только термин "осуществление", но и термин "международные и внешнеэкономические связи". Эти категории не нашли закрепления в федеральном законе, который регламентирует аналогичные вопросы на уровне субъектов РФ, т. е. в Федеральном законе "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации", на который могли бы ориентироваться в какой-то степени и муниципальные образования в отсутствие "собственного" аналогичного федерального закона. Указанный Закон дает весьма странное толкование понятия "международные и внешнеэкономические связи субъектов Российской Федерации", причем не разграничивая термины "международные" и "внешнеэкономические". Представляется, что в толковании имеет место подмена понятий, т. е. виды и содержание международных и внешнеэкономических связей заменены видами контактов в ряде областей, в рамках которых осуществляются такие связи. В частности, под такими связями по Закону "понимаются осуществляемые в торгово-экономической, научно-технической, экологической, гуманитарной, культурной и в иных областях связи с иностранными партнерами...". Как отмечает В. Я. Суворова, речь здесь идет о предметной сфере международного сотрудничества <12>. Так что же конкретно понимается под словом "связи", в чем его смысл и зачем разделять понятия "международные" и "внешнеэкономические" связи, как будто внешнеэкономические связи - это не международные, а какие-то особые? Как известно, в международном праве наравне с такими отраслями, как право внешних сношений, международное гуманитарное право, право окружающей среды (международное экологическое право) и др., выделяется и международное экономическое право со своими подотраслями, отношения, регулируемые в рамках этой отрасли, рассматриваются как разновидность международных отношений. Законодательные (представительные) органы механически перенесли это понятие ("международные и внешнеэкономические связи") из Конституции РФ (ст. 72) в нормативные акты всех уровней <13>. -------------------------------- <12> Суворова В. Я. Федеральный закон о координации... С. 32. <13> В данном случае конституционная формулировка представляется небезупречной, фраза требует толкования. Разграничение понятий "международные" и "внешнеэкономические" не несет никакой правовой нагрузки, поскольку их содержание по отдельности не раскрывается ни в одном нормативном акте, да и логически в этом нет необходимости, поскольку международные связи, о чем уже говорилось, включают в себя и внешнеэкономические. В Конституции лишь подчеркнута особая значимость внешнеэкономических связей для государства, что подтверждается существованием отдельного Федерального закона "Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности". Поэтому нецелесообразно повторять эту конституционную формулировку в других нормативных актах. Фактически ее следует читать как "международные, в том числе внешнеэкономические, связи".
Только на муниципальном уровне и уровне субъектов РФ дано конкретное толкование этого понятия, причем оно носит разноречивый характер. Например, даже в пределах одного субъекта (Свердловской области) в областных нормативных актах и актах органов местного самоуправления имеются несоответствия. 1 октября 1999 г. был издан Указ Губернатора Свердловской области N 472-УГ "О координирующей роли Министерства международных и внешнеэкономических связей Свердловской области" <14>, в приложение к нему утверждено Положение о порядке осуществления международных связей Свердловской области. Однако в этом Положении уже не упоминается термин "внешнеэкономические связи" и раскрыто содержание только международных связей, которые включают: -------------------------------- <14> Обл. газ. 1999. 26 окт. В настоящее время подготовлен новый проект указа и положения, где данные пробелы устранены.
официальную и деловую переписку Губернатора Свердловской области и Правительства Свердловской области с иностранными субъектами (партнерами); визиты в Свердловскую область официальных иностранных делегаций; контакты с представителями иностранных субъектов (партнеров); командирование государственных служащих Свердловской области за пределы Российской Федерации; организацию взаимодействия с консульскими и торговыми представительствами иностранных государств на территории Свердловской области. На уровне муниципальных образований содержание международных и внешнеэкономических связей в целом похоже, но виды таких связей представлены шире, чем на уровне субъектов. Необходимо также обратить внимание на то, что понятие "международные и внешнеэкономические связи" рассматривать и применять на уровне муниципалитетов нелогично. Как отмечает И. А. Борисов в своем докладе, "...вряд ли осуществление международных и внешнеэкономических связей органами местного самоуправления можно отнести к решению вопросов местного значения" <15>, ведь в Европейской хартии местного самоуправления речь идет о сотрудничестве органов местного самоуправления. Министерство юстиции РФ предложило внести изменения в п. 8 ч. 1 ст. 17 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" в части замены формулировки "международные и внешнеэкономические связи органов местного самоуправления" на "осуществление сотрудничества с органами местного самоуправления иностранных государств", что соответствует Европейской хартии <16>. -------------------------------- <15> Проблемы правового регулирования внешних связей муниципальных образований и органов местного самоуправления. С. 5. <16> Там же. С. 5 - 6.
Таким образом, необходимость правового регулирования данной проблемы назрела. Каким же способом это делать: принятием отдельного закона или внесением изменений и дополнений в законодательство? По мнению Минюста России, принимать специальный федеральный закон, не имеющий самостоятельного предмета регулирования, необходимости нет <17>. Наверное, с такой позицией можно было бы согласиться, если бы речь шла о "косметическом ремонте", т. е. только о смене терминологии в федеральном законодательстве, в частности замене термина "международные и внешнеэкономические связи" по отношению к органам местного самоуправления понятием "международное сотрудничество", о чем было сказано выше. -------------------------------- <17> Там же. С. 4.
Но все же речь идет о более существенных и значимых с правовой точки зрения вопросах. Для унификации порядка, условий осуществления международных связей и их содержания на уровне местного самоуправления и на уровне субъектов РФ и определения рамок воздействия органов власти субъектов РФ на органы власти муниципальных образований в этой сфере представляется целесообразным на базе Федерального закона "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" разработать и принять новый единый для субъектов РФ и муниципальных образований Федеральный закон "О координации международных связей субъектов Российской Федерации и международном сотрудничестве муниципальных образований", в котором отразить все указанные аспекты. Не исключается и иной вариант: дополнить Закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" статьями, предусматривающими международные контакты муниципальных образований, и разработать Федеральный закон "О международном сотрудничестве муниципальных образований Российской Федерации".
Bibliography
Fedorov Yu. I. O pravosub'ektnosti chlenov federacii v mezhdunarodnom prave // Moskovskij zhurn. mezhdunar. prava. 1994. N 4. Ignatenko G. V. Mezhdunarodno-pravovoj status sub'ektov Rossijskoj Federacii // Ros. yurid. zhurn. 1995. N 1. Problemy pravovogo regulirovaniya vneshnix svyazej municipal'nyx obrazovanij i organov mestnogo samoupravleniya: Doklad zamestitelya nachal'nika otdela Ministerstva yusticii RF I. A. Borisova // URL: http://www. uncm. ru. Pustogarov V. V. Mezhdunarodnaya deyatel'nost' sub'ektov federacii // Moskovskij zhurn. mezhdunar. prava. 1992. N 2. Suvorova V. Ya. Federal'nyj zakon o koordinacii mezhdunarodnyx i vneshneehkonomicheskix svyazej sub'ektov Rossijskoj Federacii // Ros. yurid. zhurn. 1999. N 3. Suvorova V. Ya. Mezhdunarodno-pravovoe regulirovanie uchastiya sub'ektov RF v mezhdunarodnyx i vneshneehkonomicheskix svyazyax // Ros. yurid. zhurn. 2006. N 3. Tolstyx V. L. Mezhdunarodnaya deyatel'nost' sub'ektov Rossijskoj Federacii. M., 2004.
Название документа