Почему Европейский суд по правам человека не может отменить результаты выборов
(Герасимова И. С.) ("Конституционное и муниципальное право", 2011, N 4) Текст документаПОЧЕМУ ЕВРОПЕЙСКИЙ СУД ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА НЕ МОЖЕТ ОТМЕНИТЬ РЕЗУЛЬТАТЫ ВЫБОРОВ <*>
И. С. ГЕРАСИМОВА
Герасимова Ирина Сергеевна, аспирантка кафедры конституционного и муниципального права юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
Статья посвящена рассмотрению жалобы Коммунистическая партия России и другие против России в Европейском суде по правам человека. Общественное обсуждение взаимоотношений России со Страсбургом стало поводом для проведения юридического анализа ситуации. Автор обращается к прецедентной практике по делам о предполагаемом нарушении права на свободные выборы. С точки зрения принципов Конвенции и прецедентного права рассматриваются возможные последствия решения Страсбургского суда.
Ключевые слова: Европейский суд по правам человека, право на свободные выборы, отмена результатов выборов, принцип субсидиарности, доктрина "четвертой инстанции", свобода усмотрения государства, исполнение постановлений Европейского суда по правам человека, меры общего характера, "пилотное" постановление.
The article is dedicated to Communist party of Russia and Others against Russia case pending before the European Court of Human Rights. Public discussion concerning relations between Russian Federation and Strasbourg has become a reason for legal assessment of the situation. The author investigates case-law in respect of the right to free elections. From the point of Convention and case-law principles are discussed possible effects of Strasbourg judgment.
Key words: the European Court of Human Rights, right to free elections, annulment of election results, subsidiarity principle, the fourth instance doctrine, state margin of appreciation, execution of Strasbourg judgments, general measures, "pilot" judgment.
29 октября 2010 г. в "Российской газете" была опубликована статья Председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина "Предел уступчивости", посвященная взаимоотношениям Российской Федерации и Европейского суда по правам человека (далее - Суд). Автором было высказано несколько критических замечаний о деятельности Суда и принимаемых им решениях. Тезисы этой публикации были развиты в докладе на XIII Международном форуме по конституционному правосудию с участием судей Европейского суда в ноябре 2010 г. В своих выступлениях автор задается вопросом об угрозе "раскачивания российского общества по сценариям оранжевых, тюльпановых и прочих конструируемых революций" <1> и "далеко идущих политических последствиях" <2> после коммуникации жалобы Communist party of Russia and Others against Russia <3>, которая ставит под сомнение итоги выборов в Государственную Думу 2003 г. В. Д. Зорькин посчитал их реальными и предложил выработать защитный механизм от "неадекватных и сомнительных" решений Суда. -------------------------------- <1> Зорькин В. Д. Предел уступчивости // Российская газета. Федеральный выпуск. N 5325(246). 2010. 29 октября. <2> Зорькин В. Д. Диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка // Доклад на XIII Международном форуме по конституционному правосудию. СПб. 18 - 20 ноября 2010 г. // URL: http:// www. ksrf. ru/ News/ Speech/ Pages/ ViewItem. aspx? ParamId=39 (дата обращения: 27.12.2010). <3> Communist party of Russia and Others against Russia, no. 29400/05, Statement of facts, complaints and questions to the parties, 6 October 2010 // HUDOC. URL: http:// cmiskp. echr. coe. int/ tkp197/ view. asp? item= 2&portal= hbkm&action= html&highlight= 29400/ 05&sessionid= 65149924&skin= hudoc-cc-en (дата обращения: 27.12.2010).
Предваряя выступления Председателя Конституционного Суда Российской Федерации, заявители высказались о своих намерениях и ожиданиях в связи с рассмотрением жалобы <4>. Чередой последующих публикаций была раскритикована гипотеза об отмене результатов парламентских выборов 2003 г. <5>. -------------------------------- <4> Лукьянова Е., Соловьев В., Митрохин С., Каспаров Г. Страсбургский суд взялся за старое // Особая буква. 22 октября 2010 г. URL: http:// www. specletter. com/ pravosudie/ 2010-10-22/ strasburgskii - sud - vzjalsja - za - staroe. htrnl (дата обращения: 27.12.2010). <5> Аграновский Д. Уступчивость на пределе // Советская Россия. 2010. 9 ноября; Лукьянова Е. А. Видимо, Валерий Зорькин умеет читать Конституцию между строк // Особая буква. 2010. 17 ноября. URL: http:// www. specletter. com/ pravosudie/ 2010-11-17/ vidimo - valerii - zorkin - umeet - chitat - konstitutsiju - mezhdu - strok. html; Лукьянова Е. А. Зорькин умеет читать между строк не только Конституцию // Особая буква. 2010. 7 декабря. URL: http:// www. specletter. com/ pravosudie/ 2010-12-07/ zorkin - umeet - chitat - mezhdu - strok - ne - tolko - konstitutsiju. html (дата обращения: 27.12.2010); Лукьянова Е. А. Крушение конституционных основ // Право и политика. 2011. N 1.
Тем не менее "представим, что Европейский суд удовлетворит жалобу "объединенной оппозиции" <6>. Но сможет ли он отменить результаты парламентских выборов 2003 г.? -------------------------------- <6> Зорькин В. Д. Предел уступчивости.
* * *
В первую очередь для юридического анализа вопроса его единственной теоретически возможной формулировкой может быть исключительно следующая: может ли Суд при рассмотрении дела вплотную подойти к такому решению, единственно возможным способом исполнения которого для государства-ответчика является отмена результатов выборов? И далее, может ли он сделать "указание на единственно возможное" средство исправления допущенного нарушения? <7> -------------------------------- <7> "В исключительных случаях природа установленного нарушения может быть такова, что не оставляет реального выбора средств для восстановления нарушенного права, и Суд может принять решение с указанием на единственно возможное" (Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, § 83, ECHR 2005-IX).
На сегодняшний день ответ выглядит однозначно отрицательным. Препятствием для вынесения подобного решения являются классические принципы международного права, а также отдельные нормы Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) <8> и сложившаяся прецедентная практика Суда (case-law). -------------------------------- <8> Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ETS N 5) от 4 ноября 1950 г., измененная и дополненная Протоколами N 11 и N 14 // Website of the European Court of Human Rights. URL: http:// www. echr. coe. int/ NR/ rdonlyres/ 6AE69C60- 8259- 40F8- 93AF - 8EF6D817C710/ 0/ US_CONV. pdf (дата обращения: 27.12.2010).
В настоящее время отмечается тенденция пересмотра классических принципов международного права <9>. Такие принципы, как невмешательство во внутренние дела государства и суверенитет государства <10>, активно используются в политических дискуссиях. В том числе и для оправдания неисполнения принятых на себя международных обязательств <11>. Но даже не с ними связана невозможность принятия Судом соответствующего постановления. -------------------------------- <9> Де Сальвиа М. Европейская конвенция по правам человека. СПб.: Издательство Р. Асланова "Юридический центр "Пресс", 2004. С. 56. <10> Соответствующие принципы закреплены в международных актах 1945 - 1975 гг. Устав Организации Объединенных Наций от 26 июня 1945 г. // Международные избирательные стандарты: Сб. документов / Центральная избирательная комиссия Российской Федерации. М.: Весь мир, 2004. С. 31; Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г. // Действующее международное право. Т. 1. С. 36; Заключительный акт совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. // Международные избирательные стандарты. С. 311. <11> Зорькин В. Д. Предел уступчивости; Медведев Д. А. Выступление на встрече с судьями Конституционного Суда РФ 11 декабря 2010 г. // Официальный интернет-сайт Президента России. 11 декабря 2010 г. URL: http://news. kremlin. ru/news/9792 (дата обращения: 27.12.2010).
Давно выработанными принципами деятельности Суда являются принцип субсидиарности, доктрина "четвертой инстанции" и принцип "свободы усмотрения" государства. Для того чтобы приблизиться к выводу о единственно возможном способе исполнения, Суду необходимо выйти за пределы юрисдикции, установленной Конвенцией (в редакции Протокола N 14) и очерченной им самим в прецедентной практике. И кроме этого, преодолеть логические препятствия неисполнимости такого решения. Принцип субсидиарности: когда в дело вступает Суд. Конвенция является субсидиарным, т. е. вспомогательным, механизмом по отношению к национальным правовым системам, обеспечивающим осуществление прав человека. Если государство ратифицировало Конвенцию, это не значит, что создан международный механизм, который предоставляет некоторые блага и позволяет привлечь к ответственности в случае посягательств на них. Бремя обеспечения и защиты прав человека и основных свобод (далее - прав человека), гарантируемых Конвенцией, в первую очередь возложено на власти государства <12>. -------------------------------- <12> Handyside v. the United Kingdom, 7 December 1976, § 48, Series A no. 24.
С одной стороны, из этого следует, что они свободны в выборе тех мер, которые считают подходящими в вопросах, охватываемых Конвенцией. Контроль Суда заключается только в проверке соответствия этих мер требованиям Конвенции <13>. Государства проводят с разумной периодичностью свободные выборы путем тайного голосования в таких условиях, которые обеспечивали бы свободное волеизъявление народа при выборе органов законодательной власти (ст. 3 Протокола N 1), корректируют свою избирательную систему. -------------------------------- <13> "Belgian Linguistic" case, judgment of 23 July 1968, Series A no. 6, p. 35, para. 10.
С другой стороны, действует презумпция, вытекающая из ст. 13 Конвенции (право на эффективное средство правовой защиты), что государство не только создает условия для реализации конвенционных прав, но и обеспечивает их эффективную защиту <14>. И здесь государство свободно в выборе мер для защиты прав человека от действий третьих лиц и своих агентов. -------------------------------- <14> Akdivar and Others v. Turkey, 16 September 1996, § 65, Reports of Judgments and Decisions 1996-1V.
Ответственность государства за невыполнение своих международных обязательств, в том числе если оно само является нарушителем, наступает только в том случае, если оно не смогло устранить нарушения на внутригосударственном уровне <15>. Следовательно, в силу этого принципа до подачи жалобы в Суд заявитель должен воспользоваться всеми эффективными средствами защиты, которые созданы государством. -------------------------------- <15> Ibid.
Принцип субсидиарности предполагает, что гарантии реализации прав, а также способы их защиты устанавливаются в национальной правовой системе. В частности, российские граждане могут обращаться с жалобами и заявлениями на нарушения избирательных прав в избирательные комиссии и суды, обжаловать решения избирательных комиссий об итогах голосования и результатах выборов. Таким образом, Суд не вмешивается по собственной инициативе в компетенцию властей государства - участника Конвенции. Он вступает в дело только в пределах спора и после исчерпания всех внутренних средств правовой защиты <16>. -------------------------------- <16> Handyside v. the United Kingdom, 7 December 1976, § 48, Series A no. 24.
Доктрина "четвертой инстанции": невозможность пересмотра. Индивидуальная жалоба, подготовленная после исчерпания всех внутренних средств правовой защиты, не будет рассмотрена Судом как "четвертой инстанцией" <17>, а Большой палатой Суда как пятой. -------------------------------- <17> Law of the European Convention on Human Rights / D. J. Harris, M. O'Boyle, E. P. Bates, C. M. Buckley. 2nd ed. Oxford; New York: Oxford University Press, 2009. P. 14.
Суд действует в качестве международного контрольного органа, предметом рассмотрения которого являются жалобы на нарушения прав и свобод, гарантируемых Конвенцией и Протоколами к ней, а также выполнение связанных с этим обязательств государств. Заявитель описывает в жалобе предполагаемое нарушение конвенционного права, а Суд анализирует жалобу с точки зрения соответствия Конвенции и прецедентному праву. Таким образом, он не применяет национальное право государства-ответчика. По общему правилу он также воздерживается от оценки законности и обоснованности решений, принятых национальными инстанциями. Суд не должен рассматривать фактические и правовые ошибки, возможно, совершенные внутригосударственными судами, кроме случаев и в тех пределах, когда они могут являться нарушением прав и свобод, гарантированных Конвенцией <18>. -------------------------------- <18> Garcia Ruiz v. Spain [GC], no. 30544/96, § 28, ECHR 1999-1.
Очевидно, что не подлежит применению принцип преюдиции. Преюдиция предполагает, что обстоятельства, установленные вступившим в законную силу приговором либо иным вступившим в законную силу решением суда, принятым в рамках гражданского, арбитражного или административного судопроизводства, признаются без дополнительной проверки (в наиболее широкой трактовке в соответствии со ст. 90 Уголовно-процессуального кодекса РФ) <19>. Суд самостоятельно устанавливает факты и обстоятельства, имеющие значение для дела. -------------------------------- <19> Федеральный закон от 29 декабря 2009 г. N 383-ФЗ "О внесении изменений в часть первую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации" // Российская газета. N 255. 2009. 31 декабря.
Наконец, Суд не обладает полномочиями национальных апелляционных судов (апелляционной, кассационной или надзорной инстанции в России). В частности, он не имеет права оставить в силе, изменить, отменить или направить на новое рассмотрение принятые национальными судами решения <20>. Аналогично Суд не может отменить решение Центральной избирательной комиссии РФ о результатах выборов и назначить повторный подсчет голосов, признать выборы недействительными вместо российского суда или назначить повторные выборы. -------------------------------- <20> Saidi v. France judgment of 20 September 1993, Series A no. 261-С, p. 57, § 46; Pelladoah v. the Netherlands judgmeni of 20 September 1994, Series A no. 297-B, p. 36, S 44; Lyons v. the United Kingdom, (dec), no. 15227/03, ECHR2003-IX.
Доктрина "свободы усмотрения" в "политических вопросах". Доктрина "свободы усмотрения" (margin of appreciation) в практике Суда обозначает компетенцию государств в сфере обеспечения и защиты прав человека. Она подразумевает полномочия законодательной, исполнительной и судебной власти в этой области. Этот принцип применяется неравномерно. Пределы "свободы усмотрения" различны и варьируются в зависимости от конкретного права от уменьшенной (reduced margin of appreciation) до широкой (wide margin of appreciation). В обеспечении прав по статье 3 Протокола N 1 национальные власти обладают широкой свободой усмотрения. Например, по сравнению с правами, защищаемыми ст. 8 - 11 Конвенции, власти государства-ответчика могут использовать любое оправдание ограничений избирательных прав, ссылаться на любую правомерную цель (legitimate aim) <21>. К ним относятся защита независимости, демократического порядка и национальной безопасности в Латвии <22>, государственная стабильность в Турции <23>. Эти принципы поставили под сомнение представительство дискриминируемых национальных меньшинств в парламенте. Разве их применение не является достаточным доказательством уважения государственного суверенитета? -------------------------------- <21> Zdanoka v. Latvia [GC], no. 58278/00, § 115(b), ECHR 2006-IV. <22> Ibid, § 118. <23> Yumak and Sadak v. Turkey [GC], no. 10226/03, § 118, 8 July 2008.
Суд полагает, что при рассмотрении жалобы на нарушение статьи 3 Протокола N 1 ("Право на свободные выборы") необходимо учитывать "историческое развитие, культурное многообразие и политическую мысль" государств - участников Конвенции <24>. Это уникальный критерий, который не применяется при анализе дел по другим статьям Конвенции <25>. -------------------------------- <24> Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, § 61, ECHR 2005-IX; Greens and M. T. v. the United Kingdom, nos. 60041/08 and 60054/08, § 113, 23 November 2010; Зорькин В. Д. Диалог Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека в контексте конституционного правопорядка. <25> Голубок С. А. Правовые позиции Европейского суда по правам человека относительно права на свободные выборы // Правоведение. 2009. N 3(284). С. 203, 211.
Применение Судом принципа широкой "свободы усмотрения" может показаться непоследовательным <26>. Например, в деле Zdanoka v. Latvia заявительница была исключена из списка кандидатов на выборах из-за того, что в свое время являлась членом Коммунистической партии Латвии. Палата встала на сторону заявительницы, а Большая палата Суда выступила против этого решения со ссылкой на "свободу усмотрения" государства <27>. -------------------------------- <26> Bowring Bill (2008) Negating pluralist democracy: the European Court of Human Rights forgets the rights of the electors. (Pozitsiya Yevropeiskovo Suda po Pravam Cheloveka v Voprose ob Izbiratelnikh Pravakh Grazhdan v Kontekste Latviiskoi Praktiki: Kriticheskii Vzglyad). London: Birkbeck ePrints. URL: http://eprints. bbk. ac. uk/717 (дата обращения: 27.12.2010). <27> Zdanoka v. Latvia, no. 58278/00, 17 June 2004; Zdanoka v. Latvia [GC], no. 58278/00, ECHR 2006-IV.
Наконец, статья 3 Протокола N 1 применяется настолько сдержанно, что до сих пор не принято ни одного постановления, в котором было бы признано невыполнение позитивного обязательства проводить свободные выборы <28>. -------------------------------- <28> Гарлицкий Л. Избирательные права в практике Европейского суда по правам человека // Политические права и свободные выборы: Сб. докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2005. С. 40.
Компетенция Суда: от декларации к конкретизации. Суд самокритично признавал, что его решения являются декларативными <29>. Компетенция Суда в тексте Конвенции очерчена следующим образом. Статья 19 предусматривает, что Суд создан для обеспечения соблюдения обязательств, принятых на себя Высокими Договаривающимися Сторонами. -------------------------------- <29> Marckx v. Belgium, 13 June 1979, § 58, Series A no. 31.
Согласно ст. 41 Суд объявляет нарушение Конвенции. Государство, ответственное за нарушение, обязано по мере возможности восстановить ситуацию, существовавшую до нарушения (restitutio in integrum) <30>. Если внутреннее право Высокой Договаривающейся Стороны допускает возможность лишь частичного устранения последствий этого нарушения, то Суд также имеет право присудить справедливую компенсацию потерпевшей стороне. -------------------------------- <30> Brumarescu v. Romania (just satisfaction) [GC], no. 28342/95, § 19 - 20, ECHR 2001-I; Taking a case to the European Court of Human Rights / Philip Leach; with a foreword by Sir Nicolas Bratza. 2nd ed. Oxford; New York: Oxford University Press, 2005. P. 94.
В соответствии со ст. 46 государства - участники Конвенции обязуются исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами. При этом в силу принципов субсидиарности и "свободы усмотрения" государства свободны в выборе средств исполнения своих обязательств по ст. 46 Конвенции при условии, что они соответствуют выводам, сделанным в постановлении Суда <31>. -------------------------------- <31> Scozzari and Giunta v. Italy [GC], nos. 39221/98 and 41963/98, § 249, ECHR 2000 VIII.
Из совместного прочтения ст. 46 и ст. 1 Конвенции, по мнению Суда, следует, что государство-ответчик обязано под контролем Комитета министров принимать необходимые общие и (или) индивидуальные меры для прекращения дальнейшего нарушения права и исправления его последствий. Подобные меры могут быть также приняты в отношении других лиц, находящихся в сходном с заявителем положении, в частности, путем разрешения проблем, которые привели к вынесению решения Суда <32>. -------------------------------- <32> Scozzari and Giunta v. Italy [GC], nos. 39221/98 and 41963/98, § 249, ECHR 2000 VIII; S. and Marper v. the United Kingdom [GC], nos. 30562/04 and 30566/04, § 134, 4 December 2008; Burdov v. Russia (no. 2), no. 33509/04, § 125, 15 January 2009; Olaru and Others v. Moldova, nos. 476/07, 22539/05, 17911/08 and 13136/07, § 49, 28 July 2009.
Постепенно "свобода усмотрения" государств стала сокращаться Судом по причине большого объема однотипных повторяющихся дел. Идея "пилотных" постановлений была предложена в деле Broniowski v. Poland: "...ввиду системного характера ситуации, которую он установил, Суд делает вывод о том, что меры общего характера несомненно необходимы для исполнения настоящего Постановления, меры, которые должны принимать во внимание, что права многих людей затронуты" <33>. -------------------------------- <33> Broniowski v. Poland [GC], no. 31443/96, § 193, ECHR 2004-V.
Итак, особенность процедуры "пилотных" постановлений, которая применяется только при наличии системного нарушения и для содействия эффективному рассмотрению будущих жалоб <34>, заключается в следующем. -------------------------------- <34> Ibid, § 117.
Во-первых, рассмотрение дела не только в интересах заявителя, но и в интересах широкого круга лиц, права которых могут быть затронуты этим нарушением. Таким образом, эта процедура приближается к рассмотрению actio popularis, т. е. жалоб, касающихся прав других лиц. Например, в деле Lindsay et al. v. the United Kingdom жалоба была подана шестью жителями Северной Ирландии, которые (как было указано в жалобе) представляли более чем "один миллион жителей Северной Ирландии, обладающих правом голоса", на выборах делегатов для участия в форуме по проблемам Северной Ирландии. Комиссия признала жалобу неприемлемой со ссылкой на недопустимость подачи actio popularis. Вместе с тем природа заявления об отмене итогов голосования или результатов выборов в российском законодательстве такова, что, по сути, является именно actio popularis, в интересах избирателей. А в практике Суда существует соответствующий критерий оценки соблюдения избирательных прав и допустимости их ограничений: "свободное волеизъявление народа при выборе органа законодательной власти". Во-вторых, в "пилотном" постановлении осуществляется установление причины системных нарушений; в-третьих, указание на способ исполнения постановления Суда; и в-четвертых, установление срока его исполнения. Дело не одного заключенного. Судом неоднократно рассматривались жалобы против Соединенного Королевства, связанные с лишением заключенных активного избирательного права. В 2010 г. Суд признал, что это нарушение является системным, и принял "пилотное" постановление, в котором указал, что для его исполнения необходимо внести изменения в законодательство <35>. -------------------------------- <35> Greens and M. T. v. the United Kingdom, nos. 60041/08 and 60054/08, § 118, 23 November 2010.
В 2004 г. палата Суда, а в 2005 г. Большая палата Суда вынесли Постановления по жалобе заключенного Джона Херста против Соединенного Королевства. В соответствии с Актом о народном представительстве 1983 г. (the Representation of the People Act of 1983) заключенные не имеют права голоса на парламентских и местных выборах. Также в соответствии с Актом о выборах в Европейский Парламент 2002 г. (the European Parliamentary Elections Act of 2002) они не участвуют и в этих выборах. Суд сделал вывод о том, что полный запрет голосовать на выборах, установленный для любых групп или категорий лиц, несовместим с целями статьи 3 Протокола N 1 <36>. -------------------------------- <36> Aziz v. Cyprus, no. 69949/01, § 28, ECHR 2004-V; Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, § 62, ECHR 2005-IX.
В Постановлении 2004 г. Суд неопределенно высказался, что "к полномочиям законодательного органа относится установление того, должно ли любое ограничение права избирать быть привязано к определенному правонарушению или правонарушению определенной тяжести, или, например, суду, вынесшему приговор, должно быть предоставлено право лишать осужденного права голоса" <37>. -------------------------------- <37> Hirst v. the United Kingdom (no. 2), no. 74025/01, § 51, 30 March 2004.
Большая палата не была более конкретна, постановив, что оставляет на усмотрение законодательных органов принятие решения о выборе средств обеспечения прав, гарантируемых по статье 3 Протокола N 1 <38>. -------------------------------- <38> Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC], no. 74025/01, § 84, ECHR 2005-IX.
В деле Frodl v. Austria Суд уточнил, что решение о лишении избирательных прав должно быть принято национальным судом с учетом обстоятельств конкретного дела <39>. Здесь была сформулирована идея о том, что ограничение лица в одних правах (осуждение к лишению свободы) не должно автоматически влечь за собой ограничение в других правах (избирательных правах) даже при наличии соответствующей нормы в законе. -------------------------------- <39> Frodl v. Austria, no. 20201/04, § 34, 8 April 2010.
Наконец, в ноябре 2010 г. при рассмотрении дела Greens and M. T. v. the United Kingdom Суд установил, что власти государства-ответчика с момента вынесения Постановления по делу Hirst v. the United Kingdom (no. 2) [GC] не приняли мер по его исполнению. Запрет заключенным участвовать в голосовании сохранил свою силу. С учетом того что к моменту рассмотрения дела накопилось 2500 однотипных жалоб на это нарушение, за которыми могли последовать другие, Суд принял "пилотное" постановление. Важно, что данное постановление существенно отличается от предыдущих "пилотных" постановлений. Решая вопрос о том, какое "указание" об исполнении постановления сделать ответчику, Суд размышляет над тем, что послужило причиной нарушения; какой орган государственной власти может быть задействован в его устранении; возможно ли восстановить нарушенное право; и если возможно, то каким способом и в какие сроки. Причина была установлена еще в самом первом постановлении - норма закона. Соответственно исполнение будет возложено на парламент. Кроме этого, задействована и судебная власть, рассматривающая обстоятельства конкретного дела. Последняя жалоба против Соединенного Королевства была подана в 2008 г. К моменту вынесения постановления состоялись выборы в Европейский Парламент (2009 г.) и национальный парламент (2010 г.), в которых заявители, а также 70 000 заключенных страны не смогли принять участие. Соответственно восстановить нарушенные права уже нет возможности. Ближайшие выборы должны будут пройти в Шотландии в мае 2011 г. В этом деле не рассматривался вопрос о том, могли ли в принципе указанные нарушения (по жалобам - 2500, без обращения в Суд - 70 000) Конвенции повлиять на итоги голосования или результаты выборов <40>. -------------------------------- <40> Суд обладает полномочием рассматривать любой вопрос права или факта, возникающий в жалобе, по собственной инициативе. Taking a case to the European Court of Human Rights / Philip Leach; with a foreword by Sir Nicolas Bratza. P. 173.
Ссылаясь на декларативную природу своих решений (Суд отказался присуждать справедливую компенсацию), он постановил, что единственно возможным и приемлемым способом исполнения является внесение изменений в закон, которое тем не менее не может исправить допущенные нарушения <41>. -------------------------------- <41> Greens and M. T. v. the United Kingdom, nos. 60041/08 and 60054/08, § 118, 23 November 2010.
Таким образом, наиболее конкретное указание об исправлении нарушения статьи 3 Протокола N 1, в форме внесения изменений в законодательство, может быть сделано в "пилотном" постановлении Суда. Результаты выборов - "свободное волеизъявление народа при выборе органа законодательной власти"? Наиболее плотно к оценке результатов выборов Суд подошел в деле Yumak and Sadak v. Turkey <42>, которое безуспешно прошло две инстанции в Суде. Заявители, кандидаты от политической партии, которая не прошла на выборах в парламент, жаловались на самый высокий в Европе 10-процентный избирательный барьер. Вследствие этого, а также других ограничений избирательных прав (например, запрет формировать избирательные блоки) из восемнадцати политических партий, выдвинувших своих и независимых кандидатов, в парламент прошли только две. Примерно 45% избирателей оказались не представленными в парламенте. -------------------------------- <42> Yumak and Sadak v. Turkey, no. 10226/03, 30 January 2007; Yumak and Sadak v. Turkey [GC], no. 10226/03, 8 July 2008.
Суд, признав, что такой барьер является чрезвычайно высоким, постановил, что он не выходит за рамки "свободы усмотрения" властей Турции, так как направлен на поддержание баланса между конституционными принципами справедливого представительства и государственной стабильности <43>. Большая палата порекомендовала его снизить, но не признала его нарушением с учетом "политического контекста" выборов. -------------------------------- <43> Yumak and Sadak v. Turkey, no. 10226/03, § 75 - 78, 30 January 2007; Yumak and Sadak v. Turkey [GC], no. 10226/03, § 118, 8 July 2008.
В целом позиция Суда выглядит довольно противоречивой. С одной стороны, он указывает на дефект в законодательстве, а с другой - полагает, что даже при таких обстоятельствах право на свободные выборы не является нарушением. Приоритет и своевременность рассмотрения жалоб на нарушение статьи 3 Протокола N 1. Основная причина невозможности полного восстановления нарушенного права (restitutio in integrum) состоит в несвоевременности разрешения дел. Достаточно рассмотреть историю российских жалоб на нарушение статьи 3 Протокола N 1 к Конвенции. Постановления по жалобам Russian Conservative Party of Entrepreneurs and Others v. Russia <44> по поводу парламентских выборов 1999 г. и Krasnov and Skuratov v. Russia <45> по поводу парламентских выборов 2003 г. были вынесены накануне избирательной кампании 2007 г., соответственно после семи и трех лет ожидания. Жалоба оппозиции, направленная в 2005 г., была коммуницирована через пять лет. По-видимому, постановление будет принято накануне очередной избирательной кампании. В среднем срок рассмотрения жалобы превышал срок полномочий Государственной Думы РФ, но после внесения поправки в ч. 1 ст. 96 Конституции России они могут сравняться <46>. Очевидно, что подобные жалобы не являются приоритетными для Суда. Более того, при таких сроках рассмотрения, "прижатых" к началу избирательного цикла, сложно говорить о реальности и исполнимости решения, отменяющего результаты выборов или подразумевающего это <47>. -------------------------------- <44> Russian Conservative Party of Entrepreneurs and Others v. Russia, nos. 55066/00 and 55638/00, ECHR 2007-1. <45> Krasnov and Skuratov v. Russia, nos. 17864/04 and 21396/04, ECHR 2007-IX. <46> Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 30 декабря 2008 г. N 6-ФКЗ "Об изменении срока полномочий Президента Российской Федерации и Государственной Думы" // Российская газета. N 267. 2008. 31 декабря. <47> Берестнев Ю. Ю. Рассмотрение в Европейском суде по правам человека жалоб против Российской Федерации, касающихся избирательных прав граждан // Политические права и свободные выборы. С. 99, 100.
После вступления в силу Протокола N 14 Суд составил "рейтинг" приоритетных дел: срочные жалобы (угроза жизни и здоровью, семейные дела, права детей и др.); оказывающие влияние на эффективность Конвенции и представляющие важный общественный интерес; на нарушение прав по ст. 2 ("Право на жизнь"), 3 ("Запрещение пыток"), 4 ("Запрещение рабства и принудительного труда") и 5 ("Право на свободу и личную неприкосновенность") Конвенции и др. <48>. Таким образом, только предстоит доказать, что жалобы на нарушение права на свободные выборы представляют собой важный общественный интерес. -------------------------------- <48> The Court's priority policy. 9 November 2010 // URL: http:// www. echr. coe. int/ NR/ rdonlyres/ AA56DA0F - DEE5- 4FB6- BDD3- A5B34123FFAE/ 0/ 2010Priority_ policyPublic_ communication. pdf (дата обращения: 27.12.2010).
Возвращаясь к "пилотному" делу Greens and M. T. v. the United Kingdom, отметим, что Суд установил шестимесячный срок <49> для внесения законодательных предложений, выразив надежду, что соответствующее решение будет принято властями Соединенного Королевства до предстоящих выборов в мае 2011 г. <50>. Этот срок отсчитывается с того момента, когда постановление становится окончательным (по правилам ст. 44 Конвенции). При отсутствии заявлений сторон начало течения будет обусловлено истечением трехмесячного срока на обращение в Большую палату. В таком случае законодательные инициативы могут не появиться до выборов в мае. По поводу внесения изменений в законодательство Суд сделал следующую оговорку: "В рамках любого срока, который может быть определен Комитетом министров" <51>. -------------------------------- <49> Greens and M. T. v. the United Kingdom, nos. 60041/08 and 60054/08, point 6(a) of the operative part, 23 November 2010. <50> Ibid, § 116. <51> Ibid, point 6(b) of the operative part of the judgment.
В теории избирательного права отмечается, что восстановление избирательных прав и исправление последствий их нарушений во многом обусловлены своевременностью предпринимаемых для этого мер <52>. Учитывая сроки рассмотрения дел по жалобам на нарушение статьи 3 Протокола N 1, а также сроки исполнения постановлений в "пилотных" делах, можно сделать вывод о снижении эффективности самого исполнения для заявителей и заинтересованных лиц. -------------------------------- <52> Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации: Монография. М.: Изд-во МГУ, 2003. С. 91.
Заключение. 1. Не представляется возможной отмена результатов парламентских выборов 2003 г. Европейским судом по правам человека. 2. Результаты российских выборов надежно защищены временем и основными принципами Конвенции, в соответствии с которыми Суд может признать нарушение права на свободные выборы, которое повлекло искажение "свободного волеизъявления народа при выборе органа законодательной власти" и в случае необходимости присудить справедливую компенсацию. 3. Устранение причин и последствий нарушения является обязанностью государства. В целом не очень понятно, каких в принципе мер может потребовать исполнение постановления по жалобе Communist party of Russia and Others against Russia. Но вряд ли ответчик по собственной инициативе выберет из всех возможных средств исполнения отмену результатов выборов. 4. Сроки между вступлением постановления Суда в окончательную силу и очередными выборами сокращают перспективы восстановления нарушенных избирательных прав заявителей. В особенности неразумной выглядит отмена результатов выборов, которая предполагает не только существование соответствующей процедуры в национальной правовой системе, но и сроки ее выполнения. 5. Любая жалоба, которая ставит под сомнение результаты выборов, несомненно, затрагивает интересы не только заявителей, но и широкого круга избирателей. Соответственно она требует общих мер от государства-ответчика. Возможно, отмена результатов выборов в этой форме обеспечила бы наиболее полное исправление допущенных нарушений избирательных прав <53>. -------------------------------- <53> Матейкович М. С. Защита избирательных прав граждан в Российской Федерации. С. 91, 127.
6. Но отмена выборов или указание на соответствующий способ исполнения постановления Суда невозможны в форме общих мер. И в первую очередь потому, что общие меры по исправлению нарушения статьи 3 Протокола N 1 Суд видит исключительно в изменении законодательства. Соответствующие выводы он делает в мотивировочной и (или) резолютивной части постановления <54>. Таким образом, полностью исключены возможность вмешательства судебной власти и пересмотр решения о результатах выборов. -------------------------------- <54> В "пилотном" постановлении Суд критикует законодательство и указывает на первоочередные законодательные меры. Их содержание остается в рамках "свободы усмотрения" властей государства-ответчика. В "непилотном" Постановлении Yumak and Sadak v. Turkey, в котором под сомнение ставится легитимность выборов, Суд делает указание на причину нарушения - норму Закона об избирательном барьере.
7. В любом случае конкретное указание на общие меры, которое по максимуму снижает "свободу усмотрения" ответчика в части исполнения постановления Суда, возможно только в рамках процедуры "пилотных" постановлений. Для этого необходимо выполнение двух обязательных условий: наличие системного нарушения, в связи с которым направлено достаточное количество типовых жалоб. И только возможно доказывать, что общественная значимость дела о выборах может компенсировать количество поступивших жалоб. 8. Таким образом, позиция Суда является достаточно мягкой и не представляет серьезной угрозы для суверенитета и основ конституционного строя Российского государства. Статья 3 Протокола N 1 в контексте судебной практики обладает в первую очередь нормативным значением для государств-ответчиков. В связи с этим применение постановлений Суда как источников права является обязательным для Российской Федерации в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ.
Название документа