Право на уважение семейной жизни и его защита Европейским судом по правам человека
(Нуртдинова А. Ф.) ("Журнал конституционного правосудия", 2011, N 2) Текст документаПРАВО НА УВАЖЕНИЕ СЕМЕЙНОЙ ЖИЗНИ И ЕГО ЗАЩИТА ЕВРОПЕЙСКИМ СУДОМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА <1>
А. Ф. НУРТДИНОВА
Нуртдинова А. Ф., начальник Управления Секретариата Конституционного Суда Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук.
В статье рассматривается право на уважение семейной жизни, гарантированное Конвенцией о защите прав человека 1950 года. Анализируются проблемы реализации этого права в контексте практики Конституционного Суда Российской Федерации и Европейского суда по правам человека. Автор участвует в дискуссии о пределах и границах юрисдикции Европейского суда по правам человека и национального суверенитета.
Ключевые слова: право на уважение семейной жизни, права и свободы человека и гражданина, правовой статус личности, отпуск по уходу за ребенком, социальные права, Европейский суд по правам человека, Конституционный Суд Российской Федерации.
The right to respect of family life and its protection by the European Court of human rights A. Nurtdinova
Nurtdinova Aliya Favarisovna - head of Department of the Constitutional Bases of the Labor Legislation and Social Protection of the Constitutional Court of the Russian Federation, honourable lawyer of the Russian Federation, doctor of law.
Annotation. The article focuses on the right to respect family life enshrined by the Convention for the protection of human rights and fundamental freedoms of 1950. The analysis is given of the notion of this right, its place in the system of personal legal status, the issues concerning its realization in the context of the Constitutional Court of the Russian Federation and of the European Court of Human Rights case-law. The author contributes to the discussion on the scope and limits of the European Court of Human Rights' jurisdiction and national sovereignty.
Key words: right to respect family life, rights and freedoms of man and citizen, parental leave, social rights, European Court of Human Rights, personal legal status, the Constitutional Court of the Russian Federation.
Право каждого на уважение его семейной жизни провозглашено частью 1 статьи 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950) <2>. Это право в соответствии со сложившимися в международном праве представлениями о типологии прав человека относится к гражданским (личным) правам, которые обеспечивают свободу личности, прежде всего от незаконного вмешательства государства в ее частную жизнь, частные интересы. Они направлены на защиту и развитие человеческой индивидуальности <3> и опираются на концепцию негативной свободы, предполагающую отсутствие принуждения, возможность действовать по собственному выбору, не подвергаясь вмешательству, в том числе со стороны государства <4>. -------------------------------- <2> Далее - Конвенция. <3> См.: Луковская Д. И. Классификация прав и свобод человека и гражданина // История государства и права. 2007. N 15. <4> См.: Берлин И. Две концепции свободы // Современный либерализм: Ролз, Берлин, Дворкин, Кимлика, Сэндел, Тейлор, Уолдрон. М., 1998. С. 19 - 20.
Правовая природа прав первого поколения (политических и гражданских (личных)) проявляется в ограждении сферы личной жизни, автономии личности, пространства действия индивидуальных, частных интересов от опеки государства <5>. -------------------------------- <5> См.: Общая теория прав человека / Отв. ред. Е. А. Лукашева. М.: НОРМА, 1996. С. 43.
Соответственно часть 1 статьи 8 Конвенции с учетом положения части 2 указанной статьи не предполагает создания характеризующегося какими-либо определенными признаками (чертами) правового режима. На публичные власти возлагается обязанность воздерживаться от действий, направленных на вмешательство в осуществление этого права, т. е. препятствующих свободному (от вмешательства государства) существованию семьи и построению взаимоотношений ее членов по их добровольному волеизъявлению. Основная цель рассматриваемой статьи - защита индивида от произвольного вмешательства органов государственной власти в его личную и семейную жизнь. Европейский суд по правам человека (далее - Европейский суд, ЕСПЧ), в компетенцию которого входит толкование положений Конвенции, в решении от 7 октября 2010 года Markin v. Russia справедливо указывает, что данная статья не предусматривает ни права родителей на отпуск по уходу за ребенком, ни какой-либо позитивной обязанности государства по выплате пособий по уходу за ребенком. Как следует из решений ЕСПЧ, применяя статью 8 Конвенции, Суд, как правило, исходил из того, что в сферу действия этой статьи включаются лишь семейные отношения, как отношения, основанные на браке, так и другие семейные узы, когда стороны живут совместно вне брака (Keegan v. Ireland, 1994; Kroon v. Netherlands, 1994), отношения между родителями и детьми, включая те случаи, когда дети рождены вне брака (Marckx v. Belgium, 1979), родители разведены или проживают отдельно друг от друга, отношения между дедушками, бабушками и внуками (Marckx v. Belgium, 1979; Scozzari et Giunta v. Italy, 2000). В сферу статьи 8 Конвенции включаются вопросы, касающиеся презумпции отцовства в отношении ребенка, рожденного в браке, конфликта между родителями в вопросе присмотра за детьми, меры для облегчения объединения родителя и детей, признания родительских прав, взятия детей на попечение государственными властями, передачи под опеку детей в органы государственного призрения и т. п. <6>. -------------------------------- <6> См.: Сальвиа М. де. Прецеденты Европейского суда по правам человека. Руководящие принципы судебной практики, относящейся к Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод. Судебная практика с 1960 по 2002 г. / Пер. с французского. СПб.: Юридический центр "Пресс", 2004.
Хотя понятие "семейная жизнь" в практике Европейского суда трактуется весьма широко (обсуждался, например, вопрос о возможности признания однополых сексуальных отношений семейной жизнью <7>, признано право на семейную жизнь между фактическим отцом и ребенком, с матерью которого такой отец прекратил совместное проживание еще до рождения ребенка <8>), оно тем не менее традиционно ограничивалось личными отношениями между индивидами, которые по большей части урегулированы семейным правом. -------------------------------- <7> См.: дело Керкховен против Нидерландов (No 15666/89 Kerkhoven, Hinke & Hinke v. the Netherlands, Dec 19.5.92, unreported). <8> См.: Килкэли У., Чефранова Е. А. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод. Статья 8: прецеденты и комментарии. М., 2001. С. 101.
В ряде особых мнений судей ЕСПЧ по делу Маркс против Бельгии раскрывается как цель признания права на уважение семейной жизни, так и его содержание. Так, сэр Дж. Фицморис замечает, что главной, если не единственной целью и сферой применения статьи 8 является "защита дома и семьи" индивида. Сформулированное Дж. Фицморисом понимание содержания статьи 8 Конвенции настолько ярко и убедительно, что невозможно удержаться от цитирования: "Теперь он (индивид) и его семья уже не будут разбужены в 4 часа утра стуком в дверь. Положен конец проникновению властей в жилище, обыскам и допросам, проверкам, задержанию и конфискации корреспонденции, установке подслушивающих устройств, ограничению на использование радио и телевидения, прослушиванию телефонных разговоров или отключению телефона, а также таким принудительным мерам, как прекращение подачи электроэнергии и воды, таким мерзостям, как требования, чтобы дети доносили на своих родителей, муж на жену и жена на мужа, короче говоря, всем этим фашистским и коммунистическим методам времен инквизиции, которые не так уж часто встречались по крайней мере в Западной Европе после периода религиозной нетерпимости и угнетения до тех пор, пока (после того как идеология заменила религию) не стали обычным делом во многих странах в период между двумя мировыми войнами и в более позднее время. Именно это, а не внутреннее национальное законодательство, относящееся к семейным вопросам, стало предметом статьи 8. Статья была создана ради искоренения этих ужасов, актов тирании и надругательства над "личной и семейной жизнью, неприкосновенностью жилища и тайной корреспонденции", ради права человека на уважение его личной жизни" <9>. -------------------------------- <9> Цит. по: Там же. С. 147 - 148.
Невозможность включения в сферу действия статьи 8 Конвенции вопросов гражданского состояния детей или права наследовать имущество родителей и близких родственников подчеркивали как Дж. Фицморис, так и другие судьи (см. частично особые мнения судей Ф. О'Донохью, Т. Вильялмсона, Фр. Матшера) <10>. -------------------------------- <10> См.: Там же. С. 142, 145, 148, 160 - 161.
Таким образом, существовало понимание того, что гражданское (личное) право, признанное в качестве основного права человека, не может и не должно экстраполироваться на общественные отношения, являющиеся предметом регулирования конкретных отраслей права; не порождает субъективные права, так или иначе связанные с семейной жизнью. Позитивные обязанности государства по отношению к обеспечению реализации права на уважение семейной жизни (поскольку они несвойственны правовой природе гражданского (личного) права), формулируются лишь в общем виде. Их связывают с необходимостью обеспечить действительное уважение прав, гарантированных указанной нормой <11>, созданием в рамках правопорядка такого режима, который позволил бы заинтересованным лицам вести нормальную семейную жизнь <12>. -------------------------------- <11> См.: Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения / Под общ. ред. В. А. Туманова и Л. М. Энтина. М.: НОРМА, 2002. С. 128. <12> См.: Килкэли У., Чефранова Е. А. Указ. соч. С. 160.
Как следует из приведенных позиций, статья 8 Конвенции вслед за Всеобщей декларацией прав человека (1948) и Международным пактом о гражданских и политических правах (1966) делает акцент на уважении личной и семейной жизни и запрете вмешательства в нее публичных властей. Таким образом, частная (личная, семейная) жизнь гражданина ограждается, обособляется от государства. Это сфера гражданских прав, которые призваны обеспечить независимость гражданина от произвола государственной власти. Содержание статьи 8 Конвенции не затрагивает каких-либо конкретных правовых отношений, возникающих между членами семьи либо между семьей и государством. Такие отношения, например, имущественные, в том числе наследственные, или отношения по поводу предоставления государственной поддержки семьям, имеющим детей, в том числе предоставления отпусков по уходу за ребенком, выплаты пособий, установления льготного порядка пользования медицинскими и культурными учреждениями, регулируются национальным законодательством государств - членов Европейского союза. Однако определение содержания статьи 8 Конвенции в строгом соответствии с характером права, ею провозглашаемого, отнюдь не означает отрицания значения указанного положения для признания социальных прав, предоставляемых в связи с созданием семьи и воспитанием детей. Исследователи отмечают, что указанная норма "содержит в себе зародыш экономических, социальных и культурных прав" <13>. То есть право на уважение семейной жизни дает толчок к признанию необходимости предоставить семье социальные права в связи с рождением и воспитанием детей. Вместе с тем заметим, что импульс этот носит абстрактный характер, т. е. статья 8 Конвенции ни в коей мере не предопределяет ни характер, ни количество, ни реальное содержание социальных прав, которые могут быть предоставлены семье (родителям). -------------------------------- <13> Гомьен Д., Харрис Д., Зваак Л. Европейская конвенция о правах человека и Европейская социальная хартия: право и практика / Пер. с английского. М.: Издательство Московского независимого института международного права, 1998. С. 290.
Такие права закрепляются в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах (1966), предусматривающем, что семье должны предоставляться по возможности самая широкая охрана и помощь, в особенности при ее образовании и пока на ней лежит забота о несамостоятельных детях и их воспитании (ст. 10); в Европейской социальной хартии (1996), которая предусматривает обязанность государств - членов Совета Европы содействовать экономической, юридической и социальной защите семейной жизни путем выплаты семейных пособий, предоставления налоговых льгот, строительства семейного жилья, выплаты пособий для новобрачных и иных подходящих мер (ст. 16). В отличие от гражданских (личных) и политических прав социальные права относятся к правам "второго поколения", связаны с реализацией социальной функции государства и носят программный характер, т. е. "образуют существенные принципы, которые должны воплощаться в жизнь публичными властями в их политике" <14>. -------------------------------- <14> Charte 4952/00 (Contrib 352). Brussels, le 5 Octobre. P. 4. Цит. по: Хартия Европейского союза об основных правах. Комментарий (постатейный) / Под ред. С. Ю. Кашкина (подготовлен для СПС "КонсультантПлюс", 2005). Раздел 5.
И хотя в последнее время подчеркивается политическое и общественное значение признания и осуществления эффективной защиты социальных прав, зависимость судьбы демократии от решения социальных проблем <15>, нельзя отрицать, что по отношению к субъектам социальных прав <16> можно говорить не о правовой обязанности государства, а о его "самообязывании" <17>. Даже в конституционных актах в большинстве случаев основные социальные права определялись как устремления, которые должны постепенно реализовываться государством <18>, т. е. для обеспечения реализации социальных прав требуется создание соответствующих правовых механизмов, организационная и координирующая деятельность государства. -------------------------------- <15> См.: Зорькин В. Д. Стандарт справедливости // Российская газета. 2007. 8 июня. <16> Речь идет исключительно о правах, сформулированных в актах международного права, а не о субъективных правах, носящих социальный характер и предусмотренных в конкретных законах. <17> См.: Мамут Л. С. Социальное государство с точки зрения права // Государство и право. 2001. N 7. <18> См.: Цварт Т. Основные социальные права: мощный инструмент, нуждающийся в надежных руках // Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами: Сборник докладов. М.: Институт права и публичной политики, 2008. С. 75.
Особая правовая природа социальных прав не позволила установить для них судебную защиту со стороны наднациональных судов. Заметим попутно, что и определение минимального обязательного стандарта, как в рамках мирового сообщества, так и в рамках международных региональных объединений, не всегда возможно в силу экономических причин и особенностей национальных правовых систем. Это достаточно отчетливо иллюстрирует статья 16 Европейской социальной хартии, предусматривающая лишь цель правового регулирования в обозначенной сфере - содействовать всемерной защите семейной жизни и обозначающая средства, которые можно использовать для ее достижения: выплата семейных пособий, предоставление налоговых льгот и т. п. Признание обязанности государств обеспечить право человека на достойное существование и, следовательно, важности социальных прав в современном мире, с одной стороны, и невозможность их прямой судебной защиты - с другой, составляют противоречие, с которым неизбежно сталкиваются как конституционные суды многих стран, так и наднациональные суды, в том числе Европейский суд по правам человека. Стремление преодолеть это противоречие в практике Европейского суда приводит к попыткам расширительного толкования положений Конвенции. Обращаясь к статье 8, выступающей своеобразной предпосылкой признания и закрепления соответствующих социальных прав, следует отметить наличие примеров такой интерпретации указанной нормы, которая не только выходит за пределы целевого назначения и смысла Конвенции, но и подменяет правовую природу провозглашенного права на уважение семейной жизни. Так, в известном деле Маркс против Бельгии (Marckx v. Belgium, 1979) статья 8 Конвенции с сочетании со статьей 14 была признана нарушенной, потому что различие в статусе внебрачных детей и детей, рожденных в браке, не имеет объективного и разумного оправдания. При этом тесно связанным с понятием семейной жизни и тем самым подпадающим под действие статьи 8 Конвенции Суд посчитал право наследования детей после родителей, а также внуков после дедушек, бабушек. Суд указал, что вопросы наследования и распоряжения своим имуществом в отношениях между ближайшими родственниками тесно связаны с семейной жизнью, которая включает в себя не только социальные, моральные и культурные отношения, например вопросы воспитания и образования детей, но и интересы материального плана (п. 52 решения), хотя, как уже отмечалось, некоторыми судьями были приведены убедительные доводы о том, что гражданское состояние и наследственные права регламентируются национальным законодательством и не входят в сферу действия указанной статьи. В деле Petrovic v. Austria (1998) Европейский суд впервые признал статью 8 Конвенции применимой к выплате пособия на период родительского отпуска, поскольку такое пособие имеет целью поддержать семейную жизнь и оказывает несомненное влияние на ее организацию. Таким образом, статья 8 Конвенции была распространена на социальное по своей правовой природе право на получение пособия в связи с рождением ребенка (детей). Эта позиция была подтверждена в деле Weller v. Hungary (2009): Суд усмотрел нарушение статьи 8 Конвенции в сочетании со статьей 14, поскольку в соответствии с венгерским законодательством отцу ребенка (детей) материнское пособие выплачивается лишь в случае смерти матери ребенка (детей). Судом был сделан вывод о нарушении гендерного равенства при определении в системе социального обеспечения права на получение указанного пособия. В деле Markin v. Russian Federation (2010) Европейский суд отнес к сфере действия статьи 8 Конвенции предоставление отпуска по уходу за ребенком военнослужащим. В указанных делах семейная жизнь не являлась предметом посягательства государства (никто не препятствовал заявителям вступать в брак, расторгать его, общаться с детьми и т. п.). В делах, связанных с получением пособия (отпуска по уходу за ребенком), Суд фактически подменил право на уважение семейной жизни правом на получение государственной поддержки в случае рождения ребенка (детей), которое относится к социальным. Приведенные примеры свидетельствуют о стремлении Европейского суда к такой интерпретации статьи 8 Конвенции, которая бы охватывала максимум общественных отношений, так или иначе связанных с семейной жизнью. Складывающаяся тенденция заставляет задуматься о правовых последствиях "широкого" толкования рассматриваемой нормы как с позиций допустимости "широкого" подхода, так и с позиций вмешательства в суверенитет государств, подчиняющихся юрисдикции Европейского суда. Не ставя под сомнение право ЕСПЧ осуществлять толкование положений Конвенции, правомерно поставить вопрос о пределах такого толкования и, следовательно, о действии Суда в рамках предоставленных ему полномочий. Теоретические представления, сложившиеся в России, исходят из того, что результат толкования нормы права, выраженный в совокупности высказываний о ее содержании, может и должен соотноситься с правовым текстом, а конечной целью толкования является установление действительного содержания норм права <19>. Иными словами, расширение смысла нормы за пределы ее вербального выражения в рамках толкования невозможно. -------------------------------- <19> См.: Черданцев А. Ф. Толкование права и договора. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2003. С. 57, 62.
Разумеется, Конвенция не является застывшим правовым актом, она открыта для толкования в свете сегодняшнего дня, т. е. для так называемого эволютивного толкования <20>, однако подчеркнем, что его целью признается достижение эффективности и реальности предусмотренных Конвенцией гарантий <21>, а не установление гарантий, не нашедших в ней отражения. Эволютивное толкование, как мне представляется, предполагает выявление нового - соответствующего современным научным представлениям, законодательству и практике его применения - смысла той или иной нормы, однако должно оставаться в рамках ее содержания. В противном случае усмотрение Суда станет безграничным, а сама норма в силу возможности произвольного толкования утратит качество определенности. -------------------------------- <20> См.: Туманов В. А. Европейский суд по правам человека. Очерк организации и деятельности. М.: НОРМА, 2001. С. 90 - 91. <21> См.: Там же.
Вряд ли такая перспектива может восприниматься иначе чем с обоснованными опасениями и тревогой. Всеобщее стремление к установлению справедливого правового порядка основано прежде всего на предсказуемости правовых последствий того или иного действия, в том числе действий государства по осуществлению правового регулирования. Важность этой проблемы осознается и самим Судом, который провел 28 января 2011 года семинар на тему "Пределы эволютивной интерпретации Европейской конвенции по правам человека". Очевидно, что определение границ толкования международных норм представляет собой непростую задачу и потребует серьезных усилий, однако в любом случае нельзя игнорировать природу и сущность правовой нормы, подлежащей толкованию. Судебный активизм (как проявление определенного экстремизма в толковании Конвенции) не находит поддержки как у судей ЕСПЧ, так и среди ученых <22>. -------------------------------- <22> См.: Государство и право. 1999. N 7. С. 57 - 62.
Другой аспект проблемы "широкого толкования" связан с оценкой значения решений ЕСПЧ для развития национальных систем права. Принято полагать, что Европейский суд по правам человека создает ориентиры для развития национального законодательства в той или иной сфере. Принцип субсидиарности проявляется в том, что Европейский суд помогает формировать государственное регулирование, но не заменяет его собой. Как отмечалось в решении по известному делу Belgian language (1968), "национальные власти свободны в выборе правовых мер, которые они считают целесообразными в предусмотренных Конвенцией рамках. Суд рассматривает лишь соответствие этих правовых мер требованиям Конвенции". В этом решении прямо отмечалось, что Суд не может взять на себя роль компетентных национальных органов власти. Государство, которое выбирает меры реализации Конвенции, учитывает наряду с правами и свободами, гарантированными Конвенцией, иные значимые обстоятельства, особенности своей правовой системы, культуру, обычаи, конституционные положения определенной страны. Поэтому оценка тех мер, которые государство выбрало для реализации своих международных обязательств, должно осуществляться с учетом указанных факторов. В противном случае эффективность осуществляемого Судом надзора сведется к нулю <23>. -------------------------------- <23> См.: Выступление Р. Эррера на XII международном форуме по конституционному правосудию "Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод в XXI веке: проблемы и перспективы применения" (Санкт-Петербург, 18 ноября 2010 г.).
Таким образом, признается, что оценка Судом национального законодательства ограничена. Так называемые пилотные решения, в которых проверке подвергаются именно нормы права, а не судебные решения (правоприменительная практика), нарушающие права, провозглашенные Конвенцией, представляют собой скорее исключение из общего правила, нежели сложившуюся традицию. Вместе с тем их существование и одобрение ставит серьезную проблему соотношения решений ЕСПЧ (и того толкования ст. 8 Конвенции, которое в них содержится) с конституциями и национальным законодательством государств, обязанных соответствующие решения исполнить. Различные аспекты этой проблемы были предметом обсуждения на XII Международном форуме по конституционному правосудию: в частности, отмечалось, что существуют процессы конституционализации Европейского суда <24>. -------------------------------- <24> См.: Садурский В. Расширение Совета Европы в восточном направлении и конституционализация Европейского суда по правам человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 1(80).
Наверное, складывающиеся тенденции можно только приветствовать, поскольку они являются индикаторами более глубокой интеграции государств Европы и приверженности их идее соблюдения прав человека. Вместе с тем, как и всякий процесс, в котором принимает участие большое число субъектов, он не может одинаково восприниматься всеми участниками и, в силу осуществления наднациональным судом оценки национального законодательства, основанного на конституции страны, затрагивает болезненные вопросы национального суверенитета. Недаром представители государств, определяя сферу "подчинения" решениям Европейского суда, выражают осторожное опасение по поводу обязательности обычного права, которое является продуктом толкования (иногда весьма свободного) положений Конвенции <25>. -------------------------------- <25> См.: Выступления А. Брагьовы и А. Боднара на XII Международном форуме по конституционному правосудию (Санкт-Петербург, 19 ноября 2010 г.).
Не претендуя на создание алгоритма решения этой сложнейшей проблемы, можно высказать некоторые соображения по поводу принятия Судом пилотных решений, связанных с оценкой соответствия национального законодательства положениям Конвенции. Прежде всего, при разрешении подобных дел важно учитывать существование такого аспекта, как соотношение проверяемых норм и конституции государства-ответчика, а следовательно, и позиции соответствующего конституционного суда, в юрисдикцию которого входит принятие окончательного решения о соответствии (или несоответствии) спорных правовых норм конституции страны. Далее, в силу деликатности вопроса о соответствии положений национального законодательства Конвенции, уместно использовать принцип самоограничения и следовать буквальному смыслу положений Конвенции, не прибегая к неоправданно широкой их интерпретации. Оценка национальных норм не может осуществляться вне их правовой связи с конституцией страны, их места в сложившейся правовой системе, без учета особенностей культуры, обычаев, традиций. И наконец, рекомендации Европейского суда по устранению недостатков национального законодательства, видимо, должны быть сформулированы в виде общих выводов, могут касаться только устранения обнаруженного нарушения прав и свобод человека без указания конкретных законов и норм, которые необходимо изменить, и содержания этих изменений. Суд не вправе вторгаться в сферу национального суверенитета и навязывать конкретные решения, принятие которых возложено на законодательные или исполнительные органы государств, без учета экономических условий, культурных традиций, особенностей организации и т. п. <26>. -------------------------------- <26> См.: Зорькин В. Предел уступчивости // Российская газета. 2010. 29 окт.
Соблюдение этих простых правил поможет заложить основу для гармоничного взаимодействия Европейского суда с государствами Европы, что, разумеется, не исключает возможности (при наличии соответствующего соглашения) в будущем перейти к другим моделям сотрудничества. Что касается социальных прав, то Европейский суд демонстрирует желание и готовность их защищать. Однако сама постановка проблемы защиты социальных прав на наднациональном уровне требует глубокого осмысления. Учитывая характер и особенности социальных прав, такую защиту можно признать возможной лишь в том случае, когда на международном уровне закреплены минимальные стандарты, выполнение которых обязательно для государств, подпадающих под юрисдикцию Европейского суда. Таких прав практически не существует. Если продолжать тему семейной жизни, можно привести в пример статью 16 Европейской социальной хартии, которая посвящена праву семьи на социальную, правовую и экономическую защиту. В соответствии с указанной статьей государства обязуются содействовать экономической, правовой и социальной защите семейной жизни, в частности, посредством социальных и семейных пособий, налоговых льгот, предоставления жилья семье, помощи молодым семьям и других соответствующих мер. Как видно из приведенной нормы, членам Европейского союза даны ориентиры для осуществления социальной политики. При этом никаких конкретных прав семьи не установлено. Не определено и "количественное содержание" социальной защиты семейной жизни: какие пособия и налоговые льготы должны быть предоставлены, в каком размере, кому и при каких условиях оказывается государственная помощь и предоставляется жилье - все эти вопросы решает каждое государство с учетом значительного числа факторов, в числе которых и финансовые возможности государства, и цели, стоящие перед государством в конкретном историческом периоде (например, для одних государств актуальной является задача повышения уровня рождаемости, для других же, напротив, снижение этого уровня). Невозможно прийти к обоснованному убеждению о наличии (либо отсутствии) нарушения права, содержание, субъект и порядок реализации которого определяются на национальном уровне. В связи с этим в практике Европейского суда используется концепция восприятия Конвенции как "живого инструмента, отражающего общепринятые стандарты" <27>. -------------------------------- <27> Нуссбергер А. Революционная философия Европейской конвенции о защите прав человека // Сравнительное конституционное обозрение. 2011. N 1(80).
Несмотря на то что зачастую подчеркивается необходимость консенсуса "относительно достижения необходимых стандартов", как правило, "общепринятый стандарт" выявляется путем сравнения правовых положений по спорному вопросу, принятых в различных странах. Например, одним из аргументов при отказе в удовлетворении жалобы Петровица (Petrovic v. Austria (1998)) выступало отсутствие законодательных положений о предоставлении пособий по уходу за ребенком отцам в значительном числе стран Европы. Методологически такой подход вполне приемлем. Действительно, если при осуществлении правового регулирования, связанного с установлением социальных прав, большинство стран придерживается определенной правовой модели, то она тем самым становится неким общим стандартом. Проблема заключается только в том, что соблюдение этого, возникшего в процессе развития отдельных правовых систем, стандарта не вытекает из международных обязательств, принятых на себя государствами, подписавшими Конвенцию. Оно может быть только добровольным - в силу достижения консенсуса между государствами Европы или самообязывания соответствующего государства. По этой причине представляется необходимым более строгий подход к пониманию "общепринятого стандарта". В это понятие должен вкладываться совершенно определенный и точный смысл: общепринятым стандарт в социальной сфере может считаться лишь тогда, когда все страны в результате специального соглашения либо в силу одностороннего добровольного принятия на себя соответствующих обязательств решили его соблюдать. В противном случае возможна ситуация, когда обязательства государства возникают не из международного договора, а лишь в силу того, что другие государства осуществили схожее между собой правовое регулирование в соответствующей сфере общественных отношений. Поэтому представляется неприемлемым обоснование решения Европейского суда и формулирование соответствующих рекомендаций государству-ответчику наличием в других странах (пусть и в значительном их числе) определенной правовой модели, соответствующей, по мнению Суда, духу Конвенции. Напомним, что речь идет о социальных правах, закрепление которых напрямую связано с экономическими и финансовыми возможностями государства. В этой области, в отличие от политических и гражданских прав, существование конкретных обязательств государства не может презюмироваться на основе общих обязательств или в силу сложившихся представлений о должном. Приведенные соображения приводят к убеждению, что о защите социальных прав можно ставить вопрос в исключительных случаях, когда не соблюдаются требования, закрепленные в международном соглашении, ратифицированном государством-ответчиком. Например, в Конвенции Международной организации труда. Отсутствие обязательных для соблюдения минимальных стандартов составляет основную, но не единственную трудность на пути защиты социальных прав. Необходимо упомянуть и возможность конкуренции социальных прав (или конкуренции отдельных категорий населения, которым такие права предоставляются) <28>, и необходимость соблюдения разумного баланса между выполнением требований международных обязательств и обеспечением свободы государства при определении приоритетных задач социальной политики и выборе способов ее реализации, и вынужденное сокращение социальных прав в условиях экономических кризисов. -------------------------------- <28> В этом случае суд встает перед проблемой дистрибутивного правосудия, попытки решения которой заводят в тупик: либо суд вмешивается в компетенцию законодательной или исполнительной власти, либо он не решает поставленный перед ним вопрос. См.: Цварт Т. Основные социальные права: мощный инструмент, нуждающийся в надежных руках... С. 91.
Практика конституционных судов показывает, насколько болезненными могут оказаться обозначенные проблемы <29>. -------------------------------- <29> См., напр.: Сборник докладов участников X Международного форума по конституционному правосудию "Конституционный принцип социального государства и его применение конституционными судами". М.: Институт права и публичной политики, 2008.
Важно помнить и о том, что социальные права (в отличие от политических и гражданских, которые обычно предоставляются каждому члену общества) адресуются определенному субъекту - семье, ребенку, инвалиду, работнику и т. п. Определяя субъект того или иного социального права, государство учитывает комплекс обстоятельств, зачастую находящихся в сложных взаимосвязях. Пожалуй, проиллюстрировать это можно на примере дела Маркина. Как известно, вопрос, поставленный заявителем, сводился к тому, что военнослужащим мужского пола не предоставляется отпуск по уходу за ребенком до достижения им возраста трех лет. Европейский суд совершенно справедливо указал, что право на отпуск по уходу за ребенком, несомненно, относится к сфере трудового права и формирует часть трудовых отношений, т. е. отношений между работником и работодателем (п. 61 Постановления). В российском трудовом праве в соответствии с требованиями международных актов предусмотрено предоставление отпуска по уходу за ребенком как матери, так и отцу ребенка, бабушке, деду, другому родственнику или опекуну, фактически осуществляющему уход за ребенком (ч. 2 ст. 256 Трудового кодекса Российской Федерации). Однако отношения между военнослужащим и государством (в лице соответствующего органа государственной власти, воинского формирования) не являются трудовыми. Они относятся к особому виду федеральной государственной службы и складываются по поводу осуществления профессиональной служебной деятельности граждан в целях реализации задач по обеспечению обороны и безопасности государства (ст. 4, 6 Федерального закона от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы Российской Федерации"). Поступление на военную службу связано не только с заключением контракта, но и с приведением к Военной присяге на верность Отечеству (ст. 40 Федерального закона от 28 марта 1998 г. N 53-ФЗ "О воинской обязанности и военной службе"). Тем самым гражданин сознательно подтверждает свою готовность мужественно защищать свободу, независимость и конституционный строй России, народ и Отечество, т. е. принимает на себя публично-правовые обязательства. Возникновение военно-служебных отношений связано именно с приведением к Военной присяге. Нарушение присяги влечет за собой юридическую ответственность, в том числе уголовную. Прохождение военной службы (в отличие от трудовых отношений) связано с беспрекословным подчинением начальнику, соблюдением требований воинской дисциплины, которая наряду с другими обязательствами включает требования мужественно выполнять свой воинский долг, беспрекословно выполнять поставленные задачи в любых условиях, в том числе с риском для жизни (п. 3 Дисциплинарного Устава Вооруженных Сил Российской Федерации, утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 10 ноября 2007 г. N 1495). Специфика военно-служебного отношения, предполагающего осуществление деятельности по обеспечению обороны страны и безопасности государства, обусловливает необходимость создания особого правового механизма, регламентирующего такого рода деятельность и определяющего правовой статус лиц, ее осуществляющих. Этот механизм использует некоторые трудоправовые модели, адаптированные специальным законодательством к специфике военной службы (например, военнослужащим, так же как работникам, предоставляется отпуск, правда, по другим правилам; в правовом регулировании прохождения военной службы применяются понятия увольнения и дисциплинарного проступка, дисциплинарной ответственности), однако это не означает, что к военно-служебным отношениям применимо национальное трудовое законодательство и международные стандарты в сфере труда, установленные в актах Международной организации труда. Военнослужащие не являются трудящимися в том смысле, который придается этому термину Международной организацией труда. Об этом свидетельствуют, в частности, положения преамбулы Устава МОТ и зафиксированные в Филадельфийской декларации ее цели и задачи. Даже рассматривая вопросы установления условий занятости на государственной службе и предельно широко определяя понятие государственного служащего (любое лицо, нанятое государственным органом), МОТ закрепляет право национального законодателя предусматривать, в какой мере установленные этой организацией гарантии будут применяться к вооруженным силам (ст. 1 Конвенции МОТ от 27 июня 1978 г. N 151 "О защите права на организацию и процедурах определения условий занятости на государственной службе"), т. е. признает особый статус военнослужащих, отличный от правового положения трудящегося и государственного гражданского служащего. В ряде конвенций МОТ прямо указывается сфера их применения, что исключает возможность интерпретации их как охватывающих военнослужащих. Например, Конвенция N 1 "Об ограничении рабочего времени на промышленных предприятиях до восьми часов в день и сорока восьми часов в неделю" (1919); Конвенция N 7 "Об ограничении продолжительности рабочего времени в рыболовном промысле" (1920); Конвенция N 167 "О безопасности и гигиене труда в строительстве" (1988) и ряд других. В упомянутой Судом Конвенции МОТ N 156 "О трудящихся с семейными обязанностями" (1981) прямо указывается, что она распространяется на все отрасли экономической деятельности (ст. 2). Очевидно, что военная служба не может относиться к экономической деятельности, которая по общему правилу определяется как деятельность по производству или реализации товаров (работ, услуг), а также любая иная деятельность, направленная на получение прибыли (доходов). Поэтому нет оснований полагать, что гарантии, предусмотренные данной Конвенцией для трудящихся, в какой-либо мере касаются военнослужащих. Такое же замечание можно высказать и по поводу попытки применения Директивы Совета Европейского союза 96/34/EC, принятой 3 июня 1996 года (в редакции Директивы 97/75/EC от 15 декабря 1997 г.) (п. 26 решения). Целью приведенной Директивы, как указано в статье 1, является введение в действие Рамочного соглашения о родительском отпуске, заключенного 14 декабря 1995 года между межотраслевыми организациями работодателей (Индустриальным союзом ЕС (UNICE), Европейским центром публичных предприятий (CEEP) и Европейской конфедерацией профсоюзов (ETUC)). Сам состав участников этого соглашения достаточно красноречиво свидетельствует о сфере его действия: это работники и работодатели. Военнослужащие не охватываются ни действием самого Соглашения, ни Директивой, признающей его обязательность. Таким образом, соблюдая свои международные обязательства относительно обеспечения трудящимся с семейными обязанностями равных возможностей по воспитанию детей, Российская Федерация не связана этими обязательствами по отношению к иной категории граждан - военнослужащих. Это обстоятельство не было принято во внимание Европейским судом, поскольку требовало глубокого и обстоятельного изучения как национального законодательства, так и особенностей организации службы в Вооруженных Силах России, которая существенно отличается от многих европейских стран. Приведенный пример наглядно демонстрирует исключительную сложность проблем, связанных с предоставлением социальных прав, в том числе с решением вопроса о целесообразности предоставления равных прав различным категориям населения. При рассмотрении дел о реализации социальных прав неизбежно встанет и вопрос о соотношении прав, гарантированных на международном или конституционном уровне, и субъективных прав, предусмотренных конкретными законами. В строгом смысле слова только первые могут признаваться социальными правами, однако их реализация невозможна без создания правовых механизмов, определяющих условия, порядок и количественное содержание соответствующих прав. Отсутствие не только консенсуса, но даже попыток выявления и осознания всего круга проблем, связанных с защитой социальных прав, приводит к формированию довольно спорной (а иногда и противоречивой) практики Суда. Очевидно, защита социальных прав, которая, кстати, пока не предусмотрена Конвенцией, требует, с одной стороны, предельной осмотрительности и большего, чем где бы то ни было, учета внутригосударственных факторов, с другой стороны, определения теоретических положений концепции, на основе которой такая защита будет осуществляться.
Название документа