Проблема дефиниции международных организаций в работе комиссии международного права
(Крохмаль В. Г.) ("Закон", 2013, N 12) Текст документаПРОБЛЕМА ДЕФИНИЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОРГАНИЗАЦИЙ В РАБОТЕ КОМИССИИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПРАВА
В. Г. КРОХМАЛЬ
Крохмаль Владимир Георгиевич, директор правового департамента Исполнительного комитета СНГ.
Автор затрагивает генезис понятия "международная организация" в современном праве, подчеркивая особую роль Комиссии международного права ООН в выработке его основных характеристик. В основу проблем, связанных с выработкой соответствующей дефиниции, автор ставит вопрос определения правосубъектности международной организации.
Ключевые слова: субъекты международного права, международные организации, международная правосубъектность, комиссия по международному праву.
Последний выпуск "Ежегодника международных организаций" <1> предоставляет читателю сведения о более чем 5 тыс. международных межправительственных организаций (МПО), действующих в самых различных областях международной жизни. Даже применяя ограничительные критерии отбора, исследователи приходят к цифрам, которые показывают, что по своей численности МПО по крайней мере в три раза превосходят учредившие их государства <2>. Имеющиеся статистические расхождения не столь важны: сами по себе они подтверждают, что с установлением системы ООН в мире возникло явление, известное как пролиферация, а в более радикальной оценке - как вездесущность (pervasiveness) международных организаций. Лига Наций в глазах ее современников еще представляла собой "уникальное международное лицо <...> и исключение из правил" <3>, но в настоящее время МПО сосредоточивают в себе многочисленные функции, относящиеся к поддержанию международного мира и безопасности, мировой экономике и финансам, социальным проблемам и другим областям сотрудничества. В доктрине эти перемены были дальновидно расценены как реформирование всей структуры международного права <4> и переход к праву "институционального сообщества" <5>, в котором наряду с государствами международные организации существуют per se как его субъекты. Уже в 1948 г. Международный суд ООН в деле о возмещении ущерба, отвечая на вопрос о том, вправе ли ООН заявлять международные требования, оправдал в своей аргументации сложившийся плюрализм международных лиц: "Субъекты права во всякой правовой системе не обязательно одинаковы как по своей природе, так и объему прав, им предоставляемых, и эта их природа зависит от потребностей международного сообщества" <6>. -------------------------------- <1> См.: The Yearbook of International Organizations. 48th ed. 2011 - 2012. Vol. 1. Что касается неправительственных международных организаций, то ежегодник - наиболее полный справочник, издаваемый Союзом международных ассоциаций (the Union of International Assotiations) при поддержке ЭКОСОС - насчитывает таковых почти 25 тыс. В настоящей работе неправительственные организации не рассматриваются. Автор разделяет ту точку зрения, что они являются субъектами национального, а не международного права, хотя как представители гражданского общества играют все возрастающую роль в международных отношениях. <2> См., например, статистический анализ, проведенный Ч. Ф. Амерасингхе: Amerasinghe Ch. F. Principles of the Institutional Law of International Organizations. Cambridge, 2005. P. 5. <3> Verzijl J. H.W. International Law in Historical Perspective. Part II: International Persons. 1969. C. 305. <4> Именно такое понимание процессов, происходящих в праве в связи с распространением международных организаций, В. Фридман (W. Friedmann) отразил в заглавии своей известной книги "The Changing Structure of International Law" (1964). <5> Термин принадлежит проф. Р. Дюпюи (R.-J. Dupuy), который в ряде работ проводил идею о формировании "международного права институционального сообщества" (см.: Dupuy R.-J. Le droit international. Paris, 2004, а также см.: Idem. Commu'naute' internationale et disparite's de development; cours , de droit international public // Recueil des cours. Vol. 165. 1979. 4. P. 9 - 231). <6> Reparation for Injuries Suffered in the Service of the United Nations. Advisory Opinion. 1949. ICJ Reports 174. P. 179.
Поиск решения проблем, возникающих из этих различий, продолжается и в рамках современной доктрины. Безусловно, одним из важных направлений является формулирование исчерпывающей дефиниции международной организации. Не будет преувеличением сказать, что тот нормативный консенсус, который образует современное право международных организаций, стал результатом кодификации, проводимой Комиссией международного права (далее - КМП) на протяжении более шестидесяти лет <7>. -------------------------------- <7> Оговорки, которые здесь необходимо сделать, относятся прежде всего к международно-правовой деятельности государств в послевоенный период, направленной на создание конвенциональных норм, сформировавших Устав ООН и учредительные договоры специализированных и связанных с ООН учреждений ИКАО, ЮНЕСКО, ФАО, МАГАТЭ и др. В 1946 и 1947 гг. были заключены Конвенции о привилегиях и иммунитетах ООН и ее специализированных учреждений, а также другие договоры, устанавливающие правовое положение универсальных международных организаций (см.: UN, Legislative Texts Provisions concerning the Legal Status, Privileges and Immunities of International Organizations. Vol. 1. 1959. Vol. 2. 1961). Договоры, выработанные для системы ООН, стали прототипом аналогичных договоров многих возникших в то время региональных организаций, например Организации американских государств (апрель 1948 г.); Совета Европы (май 1949 г.); Пакта Лиги арабских государств (март 1945 г.); Совета экономической взаимопомощи (декабрь 1959 г.). Упомянутые документы, как и документы более ранней кодификации, связанной с созданием Лиги Наций и МОТ, в той или иной мере включались КМП в кодифицируемый материал в качестве договоров или документов, отражающих существующую доктрину. Полагаем, что и большинство других кодификационных мероприятий, проводившихся государствами и международными организациями (органами) вне КМП, так или иначе попадали в ее поле зрения и использовались ею в работе. Это относится и к инициативам частной кодификации права международных организаций.
Долгосрочная программа работы КМП 1949 г. постоянно дополнялась тематикой, выбор которой в конечном итоге был обусловлен распространением международных организаций и присвоением им функций, аналогичных тем, которые ранее осуществлялись только государствами. Впервые с необходимостью выработать такую дефиницию КМП, по-видимому, столкнулась при кодификации права международных договоров. Так, в докладе первого спецдокладчика по этой теме Дж. Брайерли (J. L. Brierly), представленном КМП в 1950 г., термин "международный договор" был определен как "изложенное в письменной форме соглашение между двумя или более государствами или международными организациями, устанавливающее международно-правовое отношение между его участниками" <8>. -------------------------------- <8> ILC Yearbook. 1950. Vol. 2. A/CN. 4/23. P. 223.
Соответственно, возникла необходимость определить и содержание термина "международная организация", для которого спецдокладчик предложил следующую формулировку: "ассоциация (association) государств, имеющая общие органы, учрежденная международным договором" <9>. Этот подход кардинально отличался от позиции предшествовавших докладу таких известных кодификаций, как Гаванская конвенция о договорах <10> и Гарвардский проект <11>, в которых отыскание правил, общих для договоров государств и договоров международных организаций, было сочтено неразрешимой задачей. -------------------------------- <9> Ibid. <10> Принята в 1928 г. на VI Международной конференции американских государств в Гаване (см.: Treaties and Conventions Signed at the Sixth International Conference of American States. Pan American Union, Washington D. C. 1950. P. 21 - 24). <11> Проект конвенции о международных договорах, подготовленный Гарвардской школой права в 1935 г. (см.: Harvard Research in International Law, Law of Treaties // 29 American Journal of International Law. Supp. 1935. P. 843).
В своем определении спецдокладчик исходил из того, что требование о наличии у международной организации учредительного договора прямо основывается на ст. 57 Устава ООН <12>. Такая характеристика, как наличие общих органов, хотя и не имеет подобного нормативного источника, но следует из понятия договора как акта, выражающего общую волю его участников, а также из того обстоятельства, что в отсутствие суверенных органов международная структура не может обладать собственной волей <13>. -------------------------------- <12> "1. Различные специализированные учреждения, созданные межправительственными соглашениями и облеченные широко международной, определенной в их учредительных актах ответственностью в области экономической, социальной, культуры, образования, здравоохранения и подобных областях, будут поставлены в связь с Организацией..." <13> См.: ILC Yearbook. 1950. Vol. 2. A/CN. 4/23. Para. 39 - 40.
Впоследствии, однако, Дж. Брайерли кардинально изменил подход к теме и предложил Комиссии ограничиться рассмотрением договоров, заключаемых только государствами, и уже на последующих этапах работы решить, смогут ли полученные результаты быть применимы к международным организациям <14>. Предложение было принято КМП практически без обсуждения и определило все дальнейшее направление кодификации права международных договоров <15>. -------------------------------- <14> См.: ILC Yearbook. 1951. Vol. 1. meeting. Para. 1. <15> Тем не менее в ходе работы КМП еще несколько раз приходилось обращаться к вопросу о сфере охвата подготавливаемого ею проекта. В последний раз этот вопрос очевидно возникал в 1968 г. в ходе Венской дипломатической конференции по праву международных договоров 1968 - 1969 гг., на которой ряд государств, включая США, представили поправки, направленные на расширение сферы охвата будущей Конвенции путем включения в нее соглашений международных организаций (см.: Official Records of the United Nations Conference on the Law of Treaties. First and second sessions. Documents of the Conference. Doc. E/CONF. 39/14. para. 24 (6) and (d)).
В рамках этого подхода следующий спецдокладчик, которым в 1952 г. был избран Х. Лаутерпахт (H. Lauterpacht), отказался от прежней дефиниции международной организации и не стал вводить в проект новую. Однако, будучи убежденным в том, что наиболее важные нормы в этой области права должны быть общими для договоров, заключаемых и государствами, и международными организациями, он определяет международный договор как "соглашение между государствами, включая организации государств (выделено нами. - В. К.), направленное на создание юридических прав и обязательств между сторонами" <16>. -------------------------------- <16> ILC Yearbook. 1954. Vol. 2. A/CN. 4/87. Para. 1.
В данном определении было отражено принципиально иное понимание сущности актов международных организаций, а следовательно, и правосубъектности последних, связанное с понятием коллективных действий государств, хорошо известным в доктрине из ряда фундаментальных работ Лаутерпахта: "Государства могут осуществлять свою компетенцию заключать договоры либо индивидуально, либо, действуя коллективно, через публичные международные организации, т. е. организации государств, созданные договором" <17>. -------------------------------- <17> Oppenheim L. International Law: A Treaties. Vol. 1. Peace / Ed. H. Lauterpacht. 1948. Para. 494 (a).
К сожалению, эти идеи не получили содержательного обсуждения в КМП, из которого мы могли бы извлечь значимые выводы. Сменивший Лаутерпахта в 1954 г. на посту спецдокладчика Дж. Фицморис (G. Fitzmaurice) выдвинул новое определение международных организаций, в котором, напротив, подчеркивается, что они обладают правосубъектностью, отличной от государств-членов, и имеют собственную договорную компетенцию: "Термин "международная организация" означает общность (collectivity) государств, учрежденную договором, имеющую конституцию и общие органы и являющуюся субъектом международного права, обладающим компетенцией заключать договоры" <18>. -------------------------------- <18> ILC Yearbook. 1956. Vol. 2. A/CN. 4/101. C. 108.
В целом проект, включающий эту дефиницию, был подготовлен проф. Фицморисом de novo как свод комментариев (expository code), а не проект кодификационной конвенции, что послужило поводом для КМП вновь подтвердить предыдущее решение об отсрочке рассмотрения договоров международных организаций до тех пор, пока не будет достигнут существенный прогресс в кодификации права договоров, заключаемых государствами. Возникшая в связи с этим дискуссия отодвинула на второй план собственно разбор содержания приведенного выше определения, а в 1961 г. проф. Фицморис вышел из состава КМП и обязанности спецдокладчика были возложены на Х. Уолдока (H. Waldock). Одновременно Комиссия приняла решение изменить схему своей деятельности и отказаться от разработки свода комментариев в пользу подготовки проекта статей в качестве основы будущей Конвенции. Новый спецдокладчик счел излишним иметь в проекте отдельную дефиницию международной организации. Вместе с тем, определяя термин "стороны [в договоре]", наряду с государствами он ссылается также на "других субъектов международного права, обладающих международной правосубъектностью и компетенцией заключать международные договоры..." <19>. -------------------------------- <19> Ясно, что эта дефиниция охватывала и международные организации. В комментарии к соответствующим статьям спецдокладчик прямо указал, что число договоров, заключенных к тому времени международными организациями от собственного имени и зарегистрированных Секретариатом ООН, стало столь значительным, что потребность "включить их в общую дефиницию международных отношений кажется действительно необходимой для целей настоящего проекта статей" (ILC Yearbook. 1962. Vol. 2. A/CN. 4/144. P. 31 - 32).
Как видим, в качестве признака, общего для всех международных структур, способных заключать договоры, он выделяет в том числе международную правосубъектность и разъясняет в своем комментарии, что такая спецификация позволяет в первую очередь упредить трудности, связанные с федеративным и конфедеративным устройством государств, а также исключает из сферы охвата проекта статей соглашения (контракты), заключаемые между государствами и частными корпорациями и подчиненные общим принципам права (называемым еще транснациональным правом) <20> - правовой системе, занимающей промежуточное положение между национальным и международным правом. -------------------------------- <20> Термин "транснациональное право", по-видимому, принадлежит Ф. Джессопу, который и был одним из первых исследователей данной правовой системы, юридическая действительность которой широко оспаривается (см.: Jessup Ph. C. Transnational Law. New Haven, 1956).
Тем не менее в Комиссии возникли разногласия по поводу того, удалось ли таким образом спецдокладчику более точно определить действие проекта ratione personae. С нашей точки зрения, наиболее важные в этом плане возражения были высказаны Ш. Розеном (Sh. Rosenne) и Х. Бриггсом (H. W. Briggs). Они сочли, что дефиниция все же оставляет неясным вопрос: должна ли правосубъектность той или иной международной структуры признаваться только другими участниками заключенного с ней договора или же требуется признание со стороны международного сообщества в целом? Другой аспект их критики указывал на то, что в любом случае такое признание всецело основывается на фактах, а не предписывается правом. Более того, само намерение сторон в договоре признавать друг друга в этом качестве составляет факт, вследствие которого и возникает соответствующий правовой статус <21>. -------------------------------- <21> См.: ILC Yearbook. 1962. Vol. 1. meeting. Para. 59 - 63.
Состоявшаяся дискуссия, к сожалению, не привела Комиссию к определенным заключениям на этот счет. Ни практика государств, ни материалы Международного суда ООН, имевшиеся к тому времени в распоряжении КМП, не устраняли возникшие разногласия. Так, спецдокладчик опирался на решение суда в деле Англо-иранской нефтяной компании (1949 г.) <22>, полагая, что в нем суд счел концессионное соглашение между Ираном и английскими нефтяными компаниями фундаментально отличным от международных договоров. Однако этот пример в глазах его оппонентов не имел такой убедительности, поскольку вывод суда, как считали они, состоял в том, что названное соглашение не могло рассматриваться как международный договор лишь по причине некоторых конкретных обстоятельств. Суд отнюдь не утверждал здесь наличие некоего принципа. -------------------------------- <22> ICJ Reports, 1949, P. 179.
Ввиду обширной критики, высказанной в Шестом (юридическом) комитете Генеральной Ассамблеи ООН, и комментариев, полученных от правительств и международных организаций, КМП сочла, что использование столь общей дефиниции в рамках конкретной отрасли права может затронуть правовое положение международных организаций и принцип omnis definitio periculosa est должен возобладать <23>. Поэтому в окончательном проекте статей критерий правосубъектности был устранен из рассматриваемого определения (наряду со многими другими сокращениями). А поскольку проект сохранил многочисленные ссылки на международные организации, Комиссия избрала для них предельно краткую и вместе с тем предельно широкую формулировку - "межправительственные организации". Она охватывала все классы МПО, в том числе универсальные и региональные, оставляя в стороне только объединения частных лиц. -------------------------------- <23> См.: ILC Yearbook. 1959. Vol. 1. meeting. Para. 34, 38, 48.
Именно эта дефиниция вошла в Венскую конвенцию о праве международных договоров 1969 г. Она же в точности воспроизводится в Венской конвенции о праве договоров между государствами и международными организациями или между международными организациями 1986 г. (ст. 2), принятой спустя почти два десятилетия <24>. Подготовка проекта статей этой Конвенции предполагала многочисленные соотнесения его положений с Конвенцией 1969 г., и одно из главных требований, которому должен был следовать спецдокладчик П. Рейтер (P. Reuter), заключалось в том, чтобы избежать разночтений в общей для них терминологии. По его предложению решение заимствовать необходимое определение из кодификации права международных договоров КМП приняла уже на первых этапах работы над проектом. -------------------------------- <24> Ранее она была включена в Венскую конвенцию о правопреемстве государств в отношении договоров 1978 г. (ст. 2 (1) (n)). Тогда в КМП и на Венской дипломатической конференции 1978 г. обсуждались лишь технические и редакционные аспекты употребления данного термина в текстах проектов.
При подготовке проекта статей, ставших основой для Венской конвенции о представительстве государств в их отношениях с международными организациями универсального характера 1975 г., спецдокладчик А. Эль-Эриан неоднократно указывал на то, что в отличие от кодификации права международных договоров для данной темы термин "международная организация" является не вспомогательным, а ключевым. Он настаивал на более полном определении: "Международная организация [означает] ассоциацию (association) государств, учрежденную международным договором, обладающую конституцией и общими органами и имеющую правосубъектность, отличную от государств-членов" <25>. -------------------------------- <25> ILC Yearbook. 1968. Vol. 2. A/CN. 4/203. P. 124.
Тем не менее прагматические соображения, известные нам по предыдущим дебатам, перевесили эти доводы, и в конечном итоге Комиссия вновь прибегла к апробированной краткой формулировке, определив для целей данного проекта статей международные организации как межправительственные (ст. 1.1 (1)). Но поскольку в этой Конвенции учитываются различия между универсальными и региональными организациями, в нее дополнительно была введена дефиниция универсальных МПО (ст. 1.1 (2)) <26>, под которыми понимаются "Организация Объединенных Наций, ее специализированные учреждения, Международное агентство по атомной энергии и любая аналогичная организация, членский состав и ответственность которой носят широкий международный характер". -------------------------------- <26> Ссылки на международные организации универсального характера содержатся также в окончательном проекте факультативного протокола о статусе курьера и почты международных организаций универсального характера. Отметим далее, что для целей Конвенции о праве несудоходных видов использования международных водотоков (принята Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 21.05.1997 51/229) КМП выработала дефиницию региональной организации экономической интеграции в следующей формулировке: "...организацию, образуемую суверенными государствами конкретного региона, которой ее государства-члены передали компетенцию в отношении вопросов, регулируемых настоящей Конвенцией, и которая была должным образом уполномочена в соответствии с ее внутренними процедурами подписать, ратифицировать, принять, утвердить Конвенцию или присоединиться к ней" (ст. 2 (d)).
Добавим, что вопрос о том, оправданно ли такое дополнение, оставался для КМП спорным даже на заключительном этапе работы над проектом. Так, по мнению спецдокладчика, следование различию между универсальными и региональными МПО упростило бы выявление общих принципов права и позволило КМП продвигаться быстрее, сосредоточивая свое внимание на универсальных МПО, которые, как считалось, не отягощены требованием их признания со стороны третьих государств <27>. Полученные результаты могли бы быть перенесены на региональные организации, для которых проблема признания представлялась особенно актуальной <28>. Вместе с тем многие члены Комиссии полагали, что тем самым создавался бы значительный разрыв между различными классами МПО, что отнюдь не способствовало бы выработке гомогенного нормативного материала <29>. Отметим в связи с этим замечание Р. Аго (R. Ago) о том, что "с практической точки зрения отношения между государствами и организациями универсального характера не могут заметно отличаться от отношений между государствами и организациями меньшего масштаба - региональными организациями" <30>. -------------------------------- <27> Как мы уже указывали, такого рода взгляды получили распространение в связи с тем, что МС ООН в консультативном заключении о возмещении вреда подтвердил объективную правосубъектность Объединенных Наций. <28> См.: ILC Yearbook. 1968. Vol. 2. A/CN. 4/203. Para. 105, 109. <29> См.: ILC Yearbook. 1967. Vol. 2. A/CN. 4/195. Para. 89 - 94. <30> Ibid. Para. 30.
Однако при подготовке проекта статей об ответственности международных организаций лаконизм в формулировках оказался неприемлем для КМП. Традиционную дефиницию МПО Комиссия сочла неполной и непригодной для того, чтобы выделить из всего их многообразия те, к которым следует применять право международной ответственности. Соответственно, в проект статей было введено определение (ст. 2), содержащее целый ряд дополнительных характеристик МПО, которые не были востребованы при кодификации предыдущих тем: "Термин "международная организация" означает организацию, учрежденную на основании международного договора или иного документа, регулируемого международным правом, и обладающую своей собственной международной правосубъектностью [отличной от правосубъектности ее членов]. Международные организации могут включать в качестве членов, наряду с государствами, и другие образования" <31>. -------------------------------- <31> Доклад КМП. 55-я сессия. A/58/10. С. 29.
Комментарий КМП к основным элементам этой дефиниции и дискуссия, сопровождавшая их формулирование, представляют особый интерес и должны быть рассмотрены более подробно. 1. Учредительные документы. В качестве учредительных документов МПО дефиниция как альтернативу международным договорам называет "иные документы, регулируемые международным правом". К ним относятся резолюции Генеральной Ассамблеи ООН и конференций государств, на основании которых были учреждены, например, ЮНИДО или ОПЕК и ОБСЕ. Комиссия допускала, что разрабатываемый проект может применяться также к МПО, учрежденным на основании актов, регулируемых национальным правом, если те впоследствии были подтверждены договором или другим международным документом, как, в частности, обстояло дело с учреждением Северного совета <32>. -------------------------------- <32> См.: Там же. С. 35 - 38.
2. Членский состав. Этот элемент Комиссия сформулировала, имея перед собой многочисленные примеры упоминания в учредительных документах МПО "...о других образованиях, помимо государств, таких как международные организации, территории и частные предприятия, в качестве дополнительных членов международной организации, что свидетельствует о важной тенденции в практике, а именно тенденции включения в состав международных организаций все большего числа негосударственных образований в целях повышения эффективности сотрудничества в соответствующих областях" <33>. -------------------------------- <33> Там же. С. 32.
Проект, соответственно, охватывает не только все те международные организации, членами которых являются исключительно государства (в том числе через отдельные государственные органы или учреждения), но и организации с иным членским составом. Например, Всемирная туристская организация, в которую согласно ее учредительным документам наряду с государствами могут входить территории или группы территорий, или Продовольственная и сельскохозяйственная организация ООН (ФАО), Устав которой допускает возможность членства в ней региональных экономических интеграционных организаций. То, что КМП на этот раз удалось отразить в дефиниции МПО существующее на практике положение дел, безусловно, составляет очевидное преимущество рассматриваемого проекта в контексте ratione personae. Вместе с тем КМП подчеркивала, что участие государств в качестве членов МПО остается необходимым условием того, чтобы организация подпадала под действие проекта. Неправительственные, а также межправительственные организации, в состав которых входят только им подобные структуры, т. е. МПО, должны автоматически исключаться из сферы действия проекта статей. 3. Международная правосубъектность. Спецдокладчик Дж. Гая (G. Gaja) подчеркивает в своем Первом докладе (2003 г.), что в международной правосубъектности МПО заключается необходимая предпосылка ее международной ответственности: "При рассмотрении определения международной организации, которое было бы функциональным для целей проектов статей об ответственности международных организаций, за отправную точку следует взять постулат, согласно которому ответственность по международному праву может возникать только для субъекта международного права. Нормы международного права не могут налагать на какое-либо образование "первичные" обязательства или "вторичные" обязательства в случае нарушения одного из "первичных" обязательств, если только это образование не имеет правосубъектности согласно международному праву" <34>. -------------------------------- <34> Первый доклад об ответственности международных организаций. A/CN. 4/532. П. 15.
Это мнение Дж. Гая находит полную поддержку членов КМП. Комиссия была также единодушна в том, что правосубъектность, относящаяся к настоящему определению, является всецело международной. Поэтому она не связана с обязательствами государств признавать МПО в качестве юридических лиц во внутреннем праве, а также не зависит от наличия в учредительных документах организаций положений, аналогичных ст. 104 Устава ООН. Значительные расхождения во мнениях возникли у членов КМП при обсуждении способов приобретения правосубъектности МПО по международному праву. Спецдокладчик уделил этому вопросу пристальное внимание и, в частности, пытался показать, что "...даже если договорное положение имело своей целью наделить ту или иную конкретную организацию международной правоспособностью, приобретение качества юридического лица будет зависеть от действительного учреждения организации. Ясно, что организация, существующая просто на бумаге, не может рассматриваться в качестве субъекта международного права. Образование впоследствии должно обрести достаточную независимость от его членов, с тем чтобы его нельзя было рассматривать как действующее в качестве органа, общего по отношению к членам. Когда на свет появляется такое независимое образование, можно говорить об объективной международной правосубъектности. Квалификация той или иной организации в качестве субъекта международного права, таким образом, представляется вопросом факта" <35>. -------------------------------- <35> Там же. С. 13.
Эта пространная цитата, несмотря на осторожность выражений, не оставляет сомнений: в ней воспроизводится онтологическая аргументация, принятая в объективной теории и состоящая в том, что правосубъектность приобретается МПО в силу самого факта их существования. В этой части доклад был подвергнут острой критике со стороны А. Пелле (A. Pellet), который заявил a contrario, что "...международные организации несут международную ответственность не потому, что они существуют, а потому, что они обладают международной правосубъектностью" <36>. -------------------------------- <36> ILC Yearbook. 2003. Vol. 1. A/CN. 4/SR. 2753. Para. 28.
М. Камто (M. Kamto) полагал, что такого рода разногласия могут быть преодолены на основе практики Международного суда ООН, в частности уже упоминавшегося заключения по делу о возмещении ущерба, на которое ссылается и спецдокладчик, но в особенности - заключения о законности применения или угрозы применения ядерного оружия. В них, подчеркивает проф. Камто, суд ясно указал на то, что международная правосубъектность возлагается на МПО государствами, т. е. субъектами, обладающими общей компетенцией, а не возникает только лишь вследствие факта существования МПО <37>. Таким образом, сам по себе этот факт не имеет того решающего значения, которое придает ему спецдокладчик, вероятно, неверно трактующий известные dicta суда <38>. -------------------------------- <37> См.: Ibid. Para. 40; а также см.: ILC Yearbook. 2003. Vol. 1. A/CN. 4/SR. 2755. Para. 5. <38> Прежде всего речь идет об известном месте из заключения о возмещении ущерба. Кроме того, Дж. Гая ссылается на некоторые более поздние заключения Международного суда ООН, в которых суд, по его мнению, уже рассматривал МПО вообще, а не отдельные из них (см.: Первый доклад об ответственности международных организаций. A/CN. 4/532. П. 16).
То, что правосубъектность МПО обусловливается актом ее учреждения государствами, подчеркивали также Г. Памбу-Чивунда (G. Pambou-Tchivounda) и В. Р. Седеньо . Они допускали, что под действие проекта статей об ответственности должны подпадать только те МПО, которые удовлетворяют следующему условию: "...это должна быть межправительственная организация, но не в смысле ее членского состава, а в смысле образования. Другими словами, организация должна быть учреждена государствами, хотя в нее могут входить и другие структуры, отличные от государств, это критерий, который автоматически исключает неправительственные организации..." <39>. -------------------------------- <39> Первый доклад об ответственности международных организаций. A/CN. 4/SR. 2753. П. 8.
П. К. Афонсо (P. C. Afonso), напротив, полагал, что коль скоро правосубъектность МПО признается отличной от правосубъектности ее членов, то для целей данной дефиниции не должно иметь значения, создана ли МПО государствами или другими международными организациями <40>. -------------------------------- <40> См.: Там же. A/CN. 4/SR. 2755. П. 71.
Является ли правосубъектность МПО объективной, или признание составляет ее предварительное условие - этот вопрос так и не получил объяснения, с которым могло бы согласиться большинство членов КМП. Желаемое согласие было достигнуто за счет того, что КМП вообще отказалась от намерения разрешить его в рамках разрабатываемого проекта статей: "...не нужно указывать условие возникновения правосубъектности международной организации по международному праву и добавлять их в определение в ст. 2. Ясно, что международная организация может привлекаться к ответственности только в том случае, если она обладает правосубъектностью. Если признание будет рассматриваться как существенно важный элемент правосубъектности организации, то организация будет нести ответственность только по отношению к тем государствам, которые признали ее, а члены организации будут нести ответственность перед не признавшими ее государствами. Требование о признании не будет применяться, когда можно будет говорить о наличии объективной правосубъектности международной организации" <41>. -------------------------------- <41> Седьмой доклад об ответственности международных организаций. A/CN. 4/610. П. 13.
Отдельный аспект этой дискуссии был связан с аргументами, высказанными М. Коскенниеми (M. Koskenniemi). Он полагал, что до тех пор, пока Комиссия не достигнет единства мнений относительно того, какие конкретно функции, права и обязанности МПО способны порождать правосубъектность, значение последней в качестве критерия определения МПО будет оставаться неясным. Именно с этим было связано его предложение о построении на основе таких признаков своего рода классификатора МПО <42>, который позволил бы выделить из числа последних так называемые пограничные случаи и таким образом определить пределы искомой дефиниции. Но не только этот технический прием, но и в целом предложенный им стиль аргументации не был принят КМП, большинство членов которой были согласны с тем, что "применительно к международной ответственности никаких дополнительных элементов, помимо существования обязательства по международному праву, не требуется" <43>. -------------------------------- <42> См.: Там же. A/CN. 4/SR. 2755. П. 35 - 39. Отметим также сходное предложение У. Мэнсфилда (W. Mansfield) о категоризации МПО на (1) те, в отношении которых в КМП существует консенсус по поводу того, чтобы распространить на них действие проекта; (2) те, которые, без сомнения, должны быть исключены из сферы его действия; и (3) те, по поводу которых в КМП возникли разногласия. Все это, по его мнению, позволило бы быстрее выяснить характеристики, общие для каждой из этих категорий (см.: Там же. П. 39). <43> Доклад КМП. 55-я сессия. A/58/10. С. 36.
Как и для Международного суда ООН, рассматривавшего в 1948 г. вопрос о правосубъектности этой организации, так и для КМП, проводившей десятилетия спустя кодификацию права ответственности международных организаций, наличие у последних хотя бы одного международного обязательства оставалось главным указанием на их международную правосубъектность. Для Комиссии было также очевидным, что для всякой МПО всегда будут существовать по крайней мере те обязательства, которые вытекают из принципов erga omnes или jus cogens. Более подробная спецификация элемента правосубъектности, очевидно, вновь возвращала бы КМП к оставленному ею вопросу о способах приобретения МПО статуса международного лица. Наконец, укажем на те немногие возражения (например, со стороны Дж. Дугарда (J. R. Dugard)) против включения признака правосубъектности в дефиницию МПО: "...нет необходимости в ссылке на международную правосубъектность <...> включение такой ссылки несет в себе риски, учитывая те интенсивные дебаты, которые ведутся в настоящее время по поводу правосубъектности неправительственных организаций" <44>. -------------------------------- <44> Доклад КМП. 55-я сессия. A/CN. 4/SR. 2753. П. 38.
4. Правительственный характер функций. Этот элемент подробно обсуждался КМП, но был отклонен, несмотря на многочисленные прецеденты определения международной организации как организации межправительственной. Тем не менее состоявшаяся в связи с этим дискуссия затронула важные аспекты интересующей нас темы и также должна быть отражена в настоящем обзоре. Проект статей, первоначально предложенный Дж. Гая, содержал следующую редакцию ст. 2: "Для целей настоящих проектов статей термин "международная организация" означает организацию, в число членов которой входят государства, когда она осуществляет, выступая в своем собственном качестве, определенные правительственные функции" <45>. -------------------------------- <45> Первый доклад об ответственности международных организаций. A/CN. 4/532. П. 34.
Мотивы, по которым спецдокладчик предлагал ввести в дефиницию этот последний элемент, очевидны: коль скоро работа КМП над данной темой во многом пересекается с работой над темой об ответственности государств, то и сферу охвата проекта статей следует ограничить организациями, функции которых более или менее аналогичны функциям государств. Ряд членов КМП также заявили о том, что функциональная дефиниция была бы наиболее уместной для целей данного проекта, поскольку между функциональным характером и ответственностью МПО существует причинная зависимость: "...[организация], преследуя предписанные ей цели <...> выполняет определенные функции в форме действия или бездействия, и такого рода функции представляют собой конечную причину всякого ущерба, который может быть причинен кому-либо, будь то государство или международная организация" <46>. -------------------------------- <46> Этот аргумент был высказан Г. Памбу-Чивунда, который не видел причин отказываться от классической дефиниции МПО (см.: ILC Yearbook. A/CN. 4/SR.2753. Para. 54 - 56).
Другие же сочли функциональный критерий излишним или допускали его использование лишь ex abudanti cautela, с тем чтобы исключить из сферы действия проекта неправительственные организации <47>. Довод, определивший позицию КМП по этому вопросу, состоял в том, что отсутствие аналогии в действиях международных организаций и правительств во многих случаях было очевидным. Кроме того, КМП принималось во внимание то, что даже в административном праве правительственные функции нельзя считать четко делимитированными. Все это предполагало значительные трудности в толковании будущей Конвенции и могло привести к необоснованному ограничению ее применения к организациям, которые в действительности выполняют функции, способные порождать международную ответственность. -------------------------------- <47> На один из наиболее трудных аспектов этой проблемы обращает внимание Я. Броунли: существуют случаи (хотя и не являющиеся распространенной практикой), когда частные организации привлекаются правительствами для выполнения тех или иных международных функций (см.: ILC Yearbook. A/CN. 4/SR.2754. П. 20). Это его замечание демонстрирует, насколько сложные задачи возникали перед КМП в ходе работы над формулировками данной дефиниции.
В заключение отметим, что в отличие от предыдущих попыток выработать дефиницию международной организации в рассматриваемом проекте статей КМП наконец удалось преодолеть прагматическую установку, заключающуюся в том, что "использование терминов, которые могут быть теоретически правильными <...> таких как "международная правосубъектность" и "субъект международного права", коннотация которых дебатируется даже в научных кругах, может быть неприемлемо для государств" <48>. Комиссия также выражает свое убеждение в том, что структуры, отличные от государств, могут обладать международной правосубъектностью и что это является принципом международного права. -------------------------------- <48> ILC Yearbook. 1962. Vol. 1. 639th meeting. Para. 70.
Название документа