О некоторых теоретических аспектах административного права КНР

(Гудошников Л. М., Кокорев К. А.) ("Реформы и право", 2011, N 2) Текст документа

О НЕКОТОРЫХ ТЕОРЕТИЧЕСКИХ АСПЕКТАХ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА КНР

Л. М. ГУДОШНИКОВ, К. А. КОКОРЕВ

Гудошников Леонид Моисеевич, профессор, доктор юридических наук, главный научный сотрудник Института Дальнего Востока РАН.

Кокорев Константин Анатольевич, доктор исторических наук, первый заместитель директора Российского института стратегических исследований.

В статье исследованы теоретические вопросы административного права Китайской Народной Республики: особенности действующего административного законодательства, специальное административное право, статус административных субъектов, государственные административные учреждения.

Ключевые слова: Китайская Народная Республика, административное право, исполнительная власть, государственные административные учреждения.

Some theoretical aspects of administrative law of the PRC L. M. Gudoshnikov, K. A. Kokorev

In this paper the theoretical aspects of administrative law of the People's Republic of China were examined, specifically current features of current administrative law, the special administrative law, the status of administrative entities, state administrative agencies and bodies.

Key words: the People's Republic of China, administrative law, the executive branch, state administrative agencies.

Административное право представляет собой законы, правовые нормы об администрации, управлении. Термин "администрация" (синчжэн) происходит от английского слова "administration", означающего "управлять", "заведовать", "приводить в исполнение". В древнем Китае термин "администрация" означал "ведать", "заведовать" (чжангуань). В нынешнем Китае под словом "администрация" обычно понимается "управление, руководство государственными делами" (чжэнъу дэ гуаньли хэ линдао). "Государственная администрация" (гоцзя синч-жэн) означает функции исполнения и управления, осуществляемые государством. При этом под "исполнением" понимается проведение в жизнь государственных законов, политики государства, определенных политическим курсом целей и планов. "Управление" (гуаньли) предусматривает организацию, руководство, согласование, контроль в отношении внутренней и внешней политики государства. Следует отметить, что "администрация", о которой идет речь в административном праве, представляет собой именно государственную администрацию (или государственное управление). Управление (администрация), которое изучает административное право, представляет собой деятельность государственных административных учреждений, а также исполнение государственных административных функций организациями, которым предоставлено такое право по закону; деятельность по принятию на основании правовых норм решений, организационных мер, осуществлению руководства и контроля в отношении государственных и общественных дел (включая функции законодательных и судебных органов).

Особенности административного законодательства КНР

В Китае не существует единого кодекса административных законов. Административные отношения, регулируемые административным законодательством, и содержание деятельности по их контролю являются достаточно сложными и обширными. К тому же в этой области происходят быстрые изменения, в связи с чем осуществить составление такого административного кодекса, который объединил бы все законы и правовые нормы, представляется делом весьма затруднительным, если вообще реализуемым. Уже имеющиеся Административный процессуальный кодекс (синчжэн сусун фа), Закон об административных организациях (синчжэн цзучжи фа), Закон о государственных служащих (гоцзя гунъуюань фа), Закон о пересмотре принятых решений (синчжэн фуи фа) являются лишь частью административного законодательства, и они не могут охватывать все стороны административного права. Поэтому административные нормы рассредоточены сегодня в Конституции, других законах, законоположениях и установлениях, иных нормообразующих документах. Административное право - это совокупность значительного количества разнообразных административных законов, регулирующих сферу административных отношений. Административное право представляет собой общее название правовой стандартизации (регламентации) в интересах регулирования и контроля административных отношений или - общее название правовой регламентации (фалюй гуйфань), осуществляемой в интересах регулирования различных общественных отношений, которые складываются в процессе осуществлении субъектами управления своих административных полномочий <1>. -------------------------------- <1> См.: Административное право и административно-процессуальное право (Синчжэн фа юй синчжэн сусун фа) / Под ред. Чэн Юнбиня, Цао Сюцяня. Гуанчжоу: Изд-во Цзинаньского ун-та, 2002.

Основное содержание административного права состоит из трех частей: - административное органическое законодательство (синчжэн цзучжи фа), которое включает организацию, характер, место, полномочия административных субъектов; - право административных действий (административной деятельности - синчжэн синвэй фа), которое определяет форму и порядок исполнения полномочий административными субъектами; - право административно-правового контроля, административно-правовой помощи (тем, кто пострадал от произвола административных субъектов), ответственности (цзэжэнь) (за неправильные действия административных субъектов). Стандартизация (упорядочение) административного законодательства обладает спецификой в связи с большим количеством и многообразием (по форме и содержанию) административных отношений. В современных условиях не только в силу значительной сложности ситуации в административной сфере, но и в интересах обеспечения нормального исполнения государством административных функций само государство передает разного рода полномочия по регулированию и контролю в сфере административных отношений не только законодательным органам, но и исполнительным органам; не только центральным законодательным и исполнительным органам, но и соответствующим местным структурам. Содержательная часть административного права современного Китая достаточно объемна, сложна и запутана. В то же время, используя разного рода критерии, административное право можно разделить на следующие виды. Обычное административное право и специальное административное право. Такое деление обусловлено наличием разных объектов административного регулирования. Обычное право (ибань синчжэн фа) означает законодательство, регулирующее обычные административные отношения. Например, Закон об административных организациях (синчжэн цзучжи фа), Закон о государственных служащих (гунъуюань фа), Закон об административных процедурах (синсжэн чэнсюй фа) и др. Обычное административное право обладает свойствами всеобщности и повсеместности, является основой административного права. Специальное административное право служит для обозначения административного законодательства, регулирующего административные отношения в определенных сферах и областях. Например, Закон о статистике (тунцзи фа), Закон о здравоохранении (вэйшэн фа) и другие. Объектное административное право и процедурное административное право (шити синчжэн фа юй чэнсюй синчжэн фа). В данном делении учитывается характер законов. Объектное административное право объединяет законы, регламентирующие права и обязанности субъектов административного законодательства. Например, Закон об управлении землей (туди гуаньли фа), Закон о регулировании налогообложения (шуйшоу гуаньли фа) и др. Процедурное административное право объединяет законы, регламентирующие способы, меры, сроки, порядок административных действий. Например, Закон о пересмотре административных решений (синчжэн фуи фа), Административный процессуальный кодекс и др. Органические административные законы, законы об административных действиях, законы об административном контроле (синчжэн цзучжи фа, синчжэн синвэй фа, синчжэн цзяньду фа). В данном делении за критерий берется сама роль, выполняемая административным правом (синчжэн фа дэ цзоюн). Органические законы регламентируют вопросы создания, кадрового состава, полномочий и ответственности административных организаций, а также права и обязанности государственных административных организаций в области приема на работу государственных служащих, проведения экзаменов среди них, осуществление регулирования и определение должностных обязанностей. Законы об административных действиях - это законы о правовых отношениях (отношениях прав и обязанностей - цюаньли иу гуаньси) между административными организациями и гражданами, юридическими лицами или иными организациями. Законы об административном контроле регламентируют осуществление контрольных действий в отношении субъектов административного права и их сотрудников.

Понятие и особенности административных субъектов

Субъектами административного права (синчжэн чжути) являются организации, которые обладают переданной им государством административной властью и могут осуществлять от своего имени административную власть, а также могут самостоятельно принимать на себя соответствующую правовую ответственность. Согласно действующей в Китае Конституции, административными субъектами в основном являются государственные административные органы (гоцзя синчжэн цзигуань). Административным субъектом является также государственный орган (гоцзя цзигуань), который управляет государственными административными делами, используя административную власть (синчжэн цюаньли), делегированную ему органом государственной власти "от имени господствующего класса страны". Таким органом является правительство - основной орган, обладающий наибольшими полномочиями в области внутренней и внешней политики государства. Правовые особенности административных субъектов состоят в следующем. 1. Наличие государственной административной власти. Административный орган является основной структурой, наделенной государственными административными полномочиями. Административный орган осуществляет административную власть, переданную ему по закону, и поэтому его административные действия и осуществление административных полномочий строятся в соответствии с законом. Административные полномочия административных органов в основном определяются конституцией, общими положениями и принципами органических законов (цзучжи фа). Например, ст. ст. 89 и 90 Конституции определяют административные полномочия Госсовета и его комитетов, министерств; Органический закон местных правительств (дифан чжэнфу цзучжи фа) определяет административные полномочия народных правительств различных ступеней от уезда и выше (ст. 5); полномочия народных правительств волостей, национальных волостей (миньцзусян), поселков (чжэнь) определены в ст. 61 Конституции. В силу того что пределы полномочий правительственных органов невозможно увеличивать до бесконечности, часть административных полномочий по закону передается для исполнения иным организациям. 2. Возможность от собственного имени осуществлять административную власть. Законы, правовые нормы, определяя полномочия административных субъектов, определяют также конкретные административные действия, осуществляемые ими от собственного имени. То, что законы и правовые нормы определяют, что административные субъекты должны от собственного имени совершать административные действия, означает, что законы и правовые нормы определяют, какие виды и формы административных действий осуществляют от собственного имени административные субъекты. Например, по положениям Конституции и органических законов, Госсовет, его министерства, комитеты, правительства провинций, национальных автономных районов, городов центрального подчинения, правительства городов, находящихся на территории подвластных правительствам провинций и национальных автономных районов, правительства сравнительно крупных городов, определяемых по утвержденному Госсоветом списку, могут издавать административные нормы (осуществлять административную нормотворческую деятельность), например, Госсовет вырабатывает законоположения и другие административные нормы. Предусмотренные полномочиями административные действия могут совершаться только от имени упомянутых выше правительств. Например, Положение о наказании за нарушение общественного порядка устанавливает, что действия по наказанию за нарушение общественного порядка могут осуществляться только органами общественной безопасности от уезда и выше (в исключительных случаях - уполномоченными этими органами структурами) и не могут осуществляться внутренними подразделениями (отдел, бюро, канцелярия) органов общественной безопасности уезда и выше. Организации, получившие по закону полномочия, хотя и не являются административными органами, но обладают административными полномочиями, и их административные действия должны осуществляться от имени этих организаций. 3. Возможность самостоятельно принимать на себя административно-правовую ответственность. Административные органы являются важными исполнительными структурами, которые наделены значительными властными полномочиями. Однако вся власть в стране принадлежит народу, а поэтому обеспечение гарантий законных прав противоположных сторон является служебным долгом административных органов. В связи с этим административные органы, принимая качества административного субъекта, должны независимо и на основании закона осуществлять административные полномочия. Административные организации, не принявшие на себя административные обязанности, не могут быть административными субъектами. Поскольку организации, которым предоставлено право административной власти, совершают административные действия от своего имени, такие организации одновременно с получением статуса административного субъекта должны для совершения административных действий принять подтвержденные законом обязанности. Способы возложения административной ответственности на административные органы определяются законами и иными правовыми нормами. Например, Законом о пересмотре административных решений и Административным процессуальным кодексом установлены следующие виды административной ответственности: аннулирование прежних административных действий или выплата компенсации, возмещение ущерба в административном порядке.

Права и обязанности административных субъектов

Административные права административных субъектов представляют собой правоспособность и компетенцию административных субъектов при совершении ими действий по государственному административному управлению. Их содержание сводится к следующему. 1. Административная законодательная власть. Она означает полномочие государственных административных субъектов на основании конституции и законов вырабатывать и обнародовать административные правовые нормы. Законодательная власть - это по существу власть государственного законодательного органа. Административные органы обладают лишь исполнительной властью, но не законодательной. Однако в современном обществе в силу того, что административные органы имеют широкие обязанности и опора лишь на работу законодательных органов тормозит управленческую деятельность, поскольку развитие законодательного процесса происходит достаточно медленно, административные органы оказываются не в состоянии реализовать требования законов при исполнении своих обязанностей. В результате административным органам предоставлено право законодательной деятельности, а именно им разрешено на основании принципа законности, соответствующих духовных и правовых норм регламентировать практическую деятельность, разъяснять, создавать или дополнять правовые нормы, использовать их в интересах упорядочения различных административных отношений, регламентировать действия административных субъектов и сторон. Административная законодательная власть административных органов должна действовать на основе конституции и законов и не должна вступать с ними в противоречие. 2. Право принятия административных решений. Это право означает возможность принятия на основании закона государственным административным субъектом решений по конкретным делам в ходе административно-управленческой деятельности. Это основное административное правомочие. Для более качественной реализации предоставленных законом полномочий административный субъект должен в пределах этих полномочий в отношении конкретных дел принимать своевременные и четкие решения. 3. Право отдавать административные приказы. Реализуя это право, государственные административные субъекты объявляют обязательные к исполнению приказы, на основании закона требуют, чтобы лица, подпадающие под действие приказа, совершали конкретные действия либо воздерживались от их совершения. Существуют различные виды административных приказов: извещение, циркуляр, циркулярный приказ, уведомление, объявление, предупреждение, решение, объявление, декларация, приказ, постановление, правило, инструкция, распоряжения и указания, касающиеся определенных лиц. 4. Административная исполнительная власть. Сфера регулирования и исполнения весьма значительна: она включает административное поощрение, административное разрешение, взимание налогов, административные выплаты, принудительную конфискацию. 5. Право применения административных наказаний. Административные субъекты в процессе исполнения административно-управленческих функций в интересах защиты общественных интересов и общественного порядка, законных интересов граждан, юридических лиц и других организаций на основании закона применяют санкции к административным сторонам, нарушающим административно-управленческий порядок. Применение административных наказаний - это власть, которой наделяются административные субъекты со специальными административными полномочиями. Данная власть должна быть строго ограничена, регламентирована и применяться крайне осторожно. Ее цель состоит в применении в отношении нарушителей административно-управленческого порядка различных санкций (предупреждение, предостережение, штраф, задержание, арест, конфискацию, временное изъятие или аннулирование разрешительных документов и т. д.). 6. Принудительная административная исполнительная власть. Административные субъекты в процессе административного управления в отношении лиц или имущества административных сторон, исполняющих административные обязанности не на основании закона, принимают меры принудительного характера, с тем чтобы принудить их к выполнению соответствующих обязанностей. Принуждение и наказание схожи в том, что это власть, используемая административными органами со специальными административными полномочиями. При этом она должна быть ограничена и регламентирована законом. В противном случае дело может дойти до административной диктатуры и нарушения законных прав сторон. Основное отличие административного принуждения от административного наказания в том, что у них разные цели и формы. Если цель административного наказания состоит в применении санкций в отношении нарушителей порядка административного управления, то цель административного принуждения - в понуждении не исполняющего административные обязанности лица к исполнению этих обязанностей. К мерам меры принуждения относятся: задержание, замораживание средств, опечатывание имущества. В отношении виновных лиц могут быть применены такие принудительные меры, как арест, наложение других ограничивающих свободу действий условий. 7. Административно-правовая власть (или право административного решения). Административный субъект имеет право принимать решения по спорам и конфликтам. В ряде случаев административные субъекты пользуются также властью соответствующего народного суда по той причине, что рассматриваемые в суде дела становятся все более "специфическими" и сложными, и суд сталкивается с возрастающими трудностями при разрешении судебных споров и конфликтов. Учреждение или организация с административными полномочиями в силу длительного управления такого рода делами, наоборот, располагают специальными знаниями и умением регулировать такие споры и конфликты. Поэтому процесс принятия административных решений становится более простым и быстрым. Этим объясняется то, что закон предоставляет административным субъектам судебную власть, а именно разрешает им в процессе административно-управленческой деятельности заниматься урегулированием и принятием решений по соответствующим гражданским делам, спорам и конфликтам. К таким делам, в частности, относятся вопросы, связанные с торговой маркой, патентами, осуществлением медицинской деятельности, транспортными (дорожными) происшествиями, перевозками, трудоустройством и др. Субъекты административного управления в процессе управленческой деятельности принимают решения и занимаются урегулированием споров и конфликтов в интересах соответствующего административного управления. Конечно, для гарантии справедливости и законности действия административных субъектов по принятию решений обычно подвергаются контролю со стороны судебных органов. 8. Право административного контроля. Право административных субъектов в интересах обеспечения административного управления осуществлять контроль за соблюдением административными сторонами законов, иных правовых норм, выполнением служебных обязанностей. Так, ведомство противопожарной безопасности контролирует выполнение правил противопожарной безопасности; ведомство технического контроля качества проверяет качество продукции, ревизует отчетность, контролирует кадры. Обязанности административных субъектов представляют собой определенные законом обязанности, которые административные субъекты выполняют в пределах предоставленной государством административной власти, а также в процессе государственной административной деятельности (соблюдать установленные правовые нормы, поддерживать административный порядок и др.). Права и обязанности в административно-правовых отношениях затрагивают интересы общества. Их особенность заключается во взаимном проникновении. Государственные административные учреждения и их служащие на основании закона исполняют административно-управленческие полномочия, то есть их права являются одновременно и их обязанностями. Это требует осуществления на основании закона контроля за исполнением административных полномочий. Отсюда следует, что ключевым моментом административных обязанностей является управление на основании закона.

Виды государственных административных учреждений

1. Центральные и местные административные органы. Это деление учитывает размеры территории, которая находится в подчинении того или иного административного органа. Если деятельность административного органа касается всей страны, то такой орган является центральным. Высшим административным органом в Китае является Госсовет КНР, т. е. центральное народное правительство. Центральные административные органы включают Госсовет, различные министерства, комитеты Госсовета, структуры прямого подчинения Госсовету и рабочие органы Госсовета. Местными административными органами называются те, деятельность которых касается определенного района страны. Ими являются местные народные правительства различных ступеней и их рабочие подразделения. 2. Административные учреждения с обычными и специальными функциональными полномочиями. Полномочия административных органов обычной компетенции являются всесторонними, касаются каждой административной территории и каждого вопроса, проблемы административного характера. Полномочия административных органов определяются конституцией и соответствующими основными законами. В работе по руководству подчиненными административными органами на подведомственной административной территории деятельность административных органов обычной компетенции является всесторонней и комплексной. К таким административным органам относятся, в частности, народные правительства различных уровней. Административные органы специальной компетенции функционируют под руководством административных органов обычной компетенции. Их полномочия определяются законами и административными нормами, а деятельность носит в определенной степени ограниченный и специальный характер, затрагивает специально определенные административные сферы и административные дела. Это, например, различные министерства и комитеты Госсовета, рабочие ведомства местных народных правительств различных уровней. 3. Компетентные (чжинэнсин синчжэн цзигуань) и специальные административные органы. Они отличаются по объектам и содержанию управленческой деятельности административных органов. Объекты и содержание компетентных органов носят комплексный характер, имеют межведомственное и межотраслевое значение. Например, торгово-промышленные, налоговые, финансовые, ревизионные административные органы. Объекты и содержание управленческой деятельности специальных административных органов носят специальный, ведомственный, отраслевой характер. Например, административные органы, осуществляющие руководство в области электронной промышленности, машиностроения, нефтяной промышленности, добычи полезных ископаемых. 4. Органы, принимающие решения (цзюецэ цзигуань), исполнительные органы, вспомогательные органы, консультативные органы. Данное деление учитывает вопросы и сферу деятельности, которыми занимаются конкретные административные органы. Органы, принимающие решения, - административные органы, которые в процессе административной деятельности принимают решения, вырабатывают законодательные нормы, обнародуют приказы. Например, народные правительства различных уровней. Исполнительные органы в административной системе несут ответственность за исполнение решений и реализацию утвержденных планов и политического курса. Ими являются министерства и комитеты Госсовета, рабочие ведомства местных правительств. Вспомогательные органы - существующие в административных органах подразделения, предназначенные решать вопросы и дела административного характера. Например, канцелярия Госсовета. Консультативные органы - органы, которые направляют мнения и предложения в административные органы, принимающие решения. Например, в Госсовете это канцелярия советников (цаньши у). Контрольные органы - административные органы, осуществляющие контроль и проверку соблюдения и выполнения законов административными органами, их сотрудниками и другими управленческими субъектами. Например, министерство контроля, ревизионное управление. 5. Специальные правоприменительные административные органы (чжуаньмэнь чжифа синсжэн цзи-гуань) и органы обычного управления (путун гуаньли цзигуань). Данное деление осуществляется по тому, как административными органами используется закон при осуществлении своих полномочий, и по отношениям, складывающимся при административном управлении соответствующих субъектов. Специальные правоприменительные административные органы обычно поддерживают непосредственный контакт (связь) с соответствующими лицами (субъектами), находящимися в административном управлении, непосредственно применяют законы, нормы, законоположения при осуществлении конкретных административных действий в отношении указанных лиц. Например, органы общественной безопасности, торгово-промышленные, налоговые и другие структуры. Административные органы обычного управления, как правило, не поддерживают непосредственной связи с административно управляемыми субъектами, при исполнении административных полномочий они опираются на отношения административной подчиненности и не прибегают к непосредственному применению законов, законоположений, норм. К таким органам относятся кадровые, финансовые, плановые административные органы. 6. Административные органы внешнего управления и административные органы внутреннего управления. Объектами административных органов внешнего управления являются выступающие в качестве административно управляемых лиц граждане, юридические лица и другие организации. Это органы общественной безопасности, торгово-промышленные, таможенные органы. Объектами управления административных органов внутреннего управления являются внутренние структуры административных органов. Кроме этого, существуют постоянные и временные административные органы, реально функционирующие и командируемые административные органы, административные органы сельского хозяйства, лесного хозяйства, промышленности, электроэнергетики, транспорта, здравоохранения, культуры и образования, спорта.

Название документа