Правовой режим для морей и океанов
(Захарова Д.) ("ЭЖ-Юрист", 2011, N 25) Текст документаПРАВОВОЙ РЕЖИМ ДЛЯ МОРЕЙ И ОКЕАНОВ
Д. ЗАХАРОВА
Дарья Захарова, юрист.
Особенности строительства и эксплуатации морских трубопроводов связаны с пролеганием их отдельных участков за пределами территории конкретных стран и, следовательно, за рамками действия национальных законодательств. Каковы правовой режим и нормы международного морского права, распространяющиеся на такие случаи?
Конвенция по морскому праву
В XX веке развитие морской деятельности изменило традиционные взгляды на принцип свободы открытого моря, а события, происходившие в международных морских отношениях после окончания Второй мировой войны, привели к сокращению сферы действия этого принципа. В конце 70-х годов прошлого века выделились две основные тенденции в мировой морской политике: - расширение зон национальной юрисдикции; - возникновение концепции общего наследия человечества. Это нашло выражение в морской политике европейских государств, их международно-правовых позициях, активно воздействующих на международные морские отношения. Однако страны Западной Европы далеко не всегда придерживались точки зрения, предопределявшей выгодность поддержки процесса расширения юрисдикции государств на широкий пояс прибрежных вод и морского дна <1>. -------------------------------- <1> Косинская Т. Изменение ширины территориальных вод Франции // Морской сборник. 1972. N 3. С. 84.
Для урегулирования возникающих вопросов и недопущения конфликтов была подписана Конвенция ООН по морскому праву (Монтего-Бей, Ямайка, 10.12.1982) (далее - Конвенция). В преамбуле Конвенции четко определена цель: "...признавая желательность установления с помощью настоящей Конвенции и с должным учетом суверенитета всех государств правового режима для морей и океанов, который способствовал бы международным сообщениям и содействовал бы использованию морей и океанов в мирных целях, справедливому и эффективному использованию их ресурсов, сохранению их живых ресурсов, изучению, защите и сохранению морской среды...". Предполагалось установление правового режима для морей и океанов, где под правом понимается совокупность условий, при которых произвол одного (государства) совместим с произволом другого (государства) с точки зрения всеобщего закона свободы <2>. Это тем более важно, так как, несмотря на то что ЕС является коллективным участником Конвенции, определенные противоречия в этой области, например в международно-правовом регулировании строительства морских трубопроводов на континентальном шельфе, сохраняются. -------------------------------- <2> Кант И. Метафизика нравов в двух частях. М., 1997. Т. 4. Ч. 2. С. 139.
Основной принцип международно-правового регулирования в данной сфере заключается в том, что к отношениям, связанным со строительством морских трубопроводов в акватории и на дне за пределами государственной территории, применяется так называемая свобода прокладки трубопроводов, являющаяся одной из свобод открытого моря. Но свобода эта в безусловном виде действует лишь в тех морских пространствах за пределами государственных территорий, в которых отсутствует юрисдикция прибрежных государств (то есть на глубоководном морском дне вне континентального шельфа и в открытом море за пределами исключительной экономической зоны). В тех же пространствах, в которых сохраняется ограниченная юрисдикция прибрежных государств, свобода прокладки трубопроводов не является абсолютной и безусловной - здесь она применяется лишь в той степени, в которой не противоречит соответствующим правам прибрежных государств. Свобода открытого моря - один из основополагающих принципов международного морского права, предполагающий (в том числе для государств, не имеющих выхода к морю) свободу судоходства, полетов, прокладывания подводных кабелей и трубопроводов и т. д.
Свобода прокладки трубопроводов
В соответствии с Конвенцией выделяется такой вид морского пространства, как континентальный шельф, имеющий правовой режим, в котором установлены особые правила, касающиеся строительства и эксплуатации трубопроводов. В пункте 1 ст. 76 Конвенции указано, что континентальный шельф - морское дно и недра подводных районов, простирающихся за пределы территориального моря прибрежного государства на всем протяжении естественного продолжения его сухопутной территории до внешней границы подводной окраины материка, но не менее чем на 200 морских миль. Согласно ст. 79 Конвенции на континентальном шельфе все государства имеют право прокладывать трубопроводы. Свобода прокладки трубопроводов ограничена следующими условиями: - при прокладке трубопровода должны быть соблюдены права прибрежного государства принимать разумные меры для разведки континентального шельфа и разработки его природных ресурсов и для предотвращения загрязнения морской среды; - необходимо учитывать наличие уже проложенных кабелей и трубопроводов, чтобы не ухудшать условий ремонта; - трасса для прокладки трубопровода на континентальном шельфе согласовывается с государством, по шельфу которого она будет проходить (речь идет о явно выраженном, а не подразумеваемом согласии); - прибрежное государство осуществляет юрисдикцию в отношении кабелей и трубопроводов, проложенных или используемых в связи с разведкой его континентального шельфа, разработкой его ресурсов или эксплуатацией искусственных островов, установок или сооружений под его юрисдикцией. Следует подчеркнуть, что предусмотренная Конвенцией условная свобода прокладки трубопроводов в большей степени применима к межбереговым трубопроводам, чем к трубопроводам типа "шельфовое месторождение - берег" или к промысловым трубопроводам, связывающим отдельные объекты (установки, сооружения) на шельфовом месторождении. В отношении последних двух типов предусматривается особый режим. Согласно п. 4 ст. 79 Конвенции прибрежное государство сохраняет юрисдикцию над трубопроводами, проложенными или используемыми в связи с разведкой или разработкой его континентального шельфа либо эксплуатацией искусственных островов, установок или сооружений, находящихся под его юрисдикцией. Таким образом, трубопровод разделяет судьбу тех объектов, с которыми он связан: поскольку прибрежное государство осуществляет на своем континентальном шельфе суверенные права на разведку и разработку месторождений природных ресурсов и исключительную юрисдикцию в отношении искусственных островов, установок и сооружений, то оно имеет юрисдикцию и в отношении трубопроводов, подсоединенных к указанным объектам. Действие данного принципа не подлежит сомнению, когда трубопровод не выходит за рамки юрисдикции прибрежного государства, например, когда шельфовое месторождение прибрежного государства соединено трубопроводом с его же берегом. Однако возможна и другая ситуация: когда месторождение на шельфе одного государства (отправляющего) связывается трубопроводом с берегом другого (принимающего) государства. Буквальное толкование п. 4 ст. 79 Конвенции позволяет утверждать, что в этом случае отправляющее государство сохраняет юрисдикцию над всем связанным с его шельфовым месторождением трубопроводом, в том числе над теми его участками, которые проходят в открытом море, а также по континентальному шельфу, в исключительной экономической зоне и территориальном море принимающего государства.
Реализация проектов
Но в таком случае юрисдикция отправляющего государства не может быть исключительной (Конвенция и не говорит об исключительности), поскольку на определенных участках трассы трубопровода вступает в действие и юрисдикция принимающего государства. Согласование алгоритма "сосуществования юрисдикций" обычно осуществляется в международных договорах. Например, такого рода договоры были заключены Норвегией с Соединенным Королевством, Германией и Бельгией в отношении трубопроводов, связывающих через акваторию Северного моря норвежские шельфовые месторождения с берегами указанных государств. Соглашениями установлено, что трубопроводы подпадают под экстерриториальную юрисдикцию Норвегии, а их собственники обязаны подчиняться требованиям норвежского права. Таким образом, даже те части трубопроводов, которые проходят по континентальному шельфу принимающих государств, остаются в рамках норвежского правового поля, но с учетом определенной юрисдикции принимающих государств, установленной в Конвенции <3>. -------------------------------- <3> Гудков В. И., Лахно П. Г. Международно-правовое регулирование строительства морских трубопроводов // Законодательство. 2009. N 3.
Зарубежные юристы, оценивая упомянутые международные договоры, отмечают: "Принципы невмешательства и территориальной целостности не запрещают осуществлять норвежскую юрисдикцию на континентальном шельфе получающего государства и (или) транзитного государства, поскольку полномочия этих государств на континентальном шельфе ограничены вопросами защиты окружающей среды, безопасности и разработки природных ресурсов. Несмотря на то что определение трассы трубопровода требует их согласия, они не могут предотвратить прокладку трубопроводов" <4>. -------------------------------- <4> Roggenkamp M. Petroleum Pipelines in the North Sea: Questions of Jurisdiction and Practical Solutions // Journal of Energy & Natural Resources Law. 1998. Vol. 16. N 1. P. 103.
Конвенция, определив условия реализации свободы прокладки трубопроводов на континентальном шельфе прибрежных государств, оставляет открытым вопрос о механизме выполнения этих условий, который относится к компетенции правоприменителей, что создает практические трудности при осуществлении трубопроводных проектов. 1. Конвенция не определяет суть "разумных мер", которые прибрежное государство вправе принимать для эксплуатации континентального шельфа и предотвращения загрязнения морской среды и которым не должна препятствовать свобода прокладки трубопроводов. В результате неизбежны споры, например об обоснованности и разумности экологических требований, предъявляемых прибрежным государством в отношении строительства трубопровода. Так обстояло дело с Соглашением между Россией и Германией о строительстве газопровода "Северный поток" (Nord Stream) по дну Балтийского моря. Президент Польши Александр Квасьневский заявил, что подписанный Пакт Путина - Шредера плохой с точки зрения экологии и слабый с экономической и политической точек зрения <5>. Хотя что касается экологической составляющей "Северного потока", то, по словам российского премьера, "чего мы только не учли: и кадмий, и боеприпасы, оставшиеся со времен Второй мировой войны, и птиц, и кабели" <6>. Но так называемая разумность экологических требований прибалтийских стран надолго затянула реализацию проекта - вплоть до 2010 года. Газопровод в Балтийском море строится на законных основаниях, и любые вмешательства в процесс являются грубым нарушением общепризнанных принципов и норм международного права. -------------------------------- <5> Водо В., Гриб Н., Зыгарь М. Россия получает транзитный удар // Коммерсантъ. 2005. 16 сентября. N 174 (3258). <6> Сидибе П. А. Финская демократия подает пример рационального устройства верховной власти // Российская газета. Центральный выпуск. 2008. 13 ноября. N 4791.
2. Закрепляя правило о том, что трасса трубопровода должна быть согласована с прибрежным государством, Конвенция не определяет порядок согласования. Казалось бы, в такой ситуации порядок согласования должен регламентироваться внутренним законодательством прибрежного государства. Например, в России соответствующие нормы установлены в ст. 22 Федерального закона от 30.11.1995 N 187-ФЗ "О континентальном шельфе Российской Федерации". Однако в законодательстве некоторых участников Конвенции порядок согласования не определен: отсутствуют нормы, указывающие, в какой государственный орган надо обращаться, какова процедура подачи заявок. В таком случае весьма вероятно, что процесс согласования трассы трубопровода затянется <7>. -------------------------------- <7> Гудков В. И., Лахно П. Г. Указ. изд.
Исходя из зафиксированного в ст. 300 Конвенции принципа добросовестного сотрудничества и незлоупотребления правами прибрежное государство не может использовать имеющиеся у него права с целью лишения другого государства свободы прокладки трубопровода. "Хотя прибрежные государства не могут воспрепятствовать строительству трубопровода, степень, в которой они могут применять свои условия к строительству трубопровода, пока неясна. На практике государства основываются на правовых нормах, которые касаются их континентального шельфа, и на достигнутых соглашениях об условиях строительства трубопровода", - считает М. Роггенкамп, приходя к выводу о том, что "все условия, которые касаются инфраструктуры, трассы, безопасности и защиты окружающей среды, вполне отвечают требованиям международного права. Следовательно, государство вправе потребовать устранения отработавшего трубопровода, поскольку такой трубопровод может представлять угрозу морской среде... Условие о том, что государство должно участвовать в эксплуатации трубопровода... представляется выходящим за рамки базисных принципов международного права" <8>. -------------------------------- <8> Roggenkamp M. Указ. изд. С. 106.
В отечественной литературе также отмечалось отсутствие четкого соотношения между нормами Конвенции по морскому праву, касающимися свободы прокладки трубопроводов, и ограничивающими эту свободу правами прибрежных государств. По мнению профессора А. Н. Вылегжанина, "в Конвенции... постановления о прокладке подводных трубопроводов и постановления о видах морской деятельности, находящихся объективно в конкуренции с трубопроводным бизнесом, прежде всего постановления об использовании морских биоресурсов, иерархически не всегда подчинены". "В Конвенции приоритет всегда лишь отдан положениям о защите морской среды", и это "имеет важное практическое значение для целей прогнозирования исходов международных споров, возникающих между прибрежным и иным государством в связи с прокладкой подводных трубопроводов, их поддержанием в надлежащем состоянии" <9>. -------------------------------- <9> Вылегжанин А. Н. Правовой режим подводных трубопроводов // Международно-правовые основы недропользования. М., 2007. С. 219.
Таким образом, для достижения цели - установления правового режима для морей и океанов - полагается определить совокупность условий для сосуществования свобод государств. При этом условия должны обладать таким признаком любого априорного знания, как необходимость. Такое необходимое условие определено в Конвенции: ограниченная юрисдикция и ряд суверенных прав прибрежных государств в морских пространствах за пределами их территорий могут быть использованы ими лишь с целью корректировки предполагаемой трассы трубопровода, при этом для осуществления такой корректировки по инициативе прибрежного государства последнее должно доказать, что корректировка объективно необходима либо для разведки континентального шельфа и разработки его природных ресурсов, либо для предотвращения загрязнения морской среды, либо для предотвращения ухудшения условий эксплуатации уже проложенных кабелей и трубопроводов. Отсюда следует, что теория должна быть научно обоснованной, а практика - всегда базироваться на научно фундированной деятельности (адекватно реализовывать нормы), тогда правовая деятельность станет технологичной, то есть гарантированно приведет к результату, соответствующему цели.
Название документа