Исполнительное производство в государствах - членах Международного союза судебных исполнителей (отдельные тенденции)
(Ярков В. В.) ("Арбитражный и гражданский процесс", 2011, NN 7, 8) Текст документаИСПОЛНИТЕЛЬНОЕ ПРОИЗВОДСТВО В ГОСУДАРСТВАХ - ЧЛЕНАХ МЕЖДУНАРОДНОГО СОЮЗА СУДЕБНЫХ ИСПОЛНИТЕЛЕЙ (ОТДЕЛЬНЫЕ ТЕНДЕНЦИИ) <*>, <1>
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2011, N 7/
В. В. ЯРКОВ
Ярков Владимир Владимирович, заведующий кафедрой гражданского процесса Уральской государственной юридической академии, член научного совета Международного союза судебных исполнителей и научно-консультативного совета Федеральной службы судебных приставов, доктор юридических наук, профессор.
Автор статьи проводит сравнительно-правовые исследования исполнительного производства в государствах - членах Международного союза судебных исполнителей.
Ключевые слова: исполнительное производство, международный союз судебных исполнителей, частное исполнение, государственное исполнение.
The author of the article makes comparative-law researches of executory proceeding in the states - members of the International Union of Court Marshals.
Key words: executory proceeding, International Union of Court Marshals, private execution, state execution.
1. Вводные положения. Сравнение моделей построения и функционирования систем гражданской юрисдикции, включая исполнительное производство, в различных государствах нашей планеты крайне важно <2>. В настоящее время сравнительно-правовые исследования значимы не только и не столько по причинам научного характера. К тому есть немало причин прагматического характера, во многом коренящихся в экономике и необходимости эффективного правового регулирования и стимулирования развития экономической жизни. Можно наблюдать конкуренцию различных правовых систем, когда государства, создающие лучшие правовые условия для ведения бизнеса, защиты прав инвесторов, предлагающие более удобные юрисдикционные условия для разрешения споров и исполнения судебных решений, в конечном счете привлекают к себе капиталы и людей. -------------------------------- <2> См. одну из лучших книг последних лет по сравнительному праву: Леже Р. Великие системы современного права / Пер. с фр. А. В. Грядова. М.: Волтерс Клувер, 2009.
В основе такого сравнения лежит теория экономической эффективности права, отражающая его роль в развитии экономических процессов и предпринимательской деятельности. На этой методологии построены ежегодные доклады Всемирного банка Doing business, основанные на достаточно простой посылке о том, что, поскольку лучшая экономика в мире в США, то, соответственно, лучшее право в мире, наиболее адекватно отвечающее требованиям экономического развития, - право США и в целом системы общего права. С этих же позиций - экономической эффективности права подготовлен доклад Ассоциации друзей французской юридической культуры имени Анри Капитана, в котором критически разобраны основные доводы докладов Всемирного банка Doing business последних лет <3>. -------------------------------- <3> См.: Цивилистические правовые традиции под вопросом. По поводу докладов Doing business Всемирного банка / Пер. с фр. А. В. Грядова. Т. 1. М.: Wolters Kluwer, 2007.
Поэтому необходимо оценивать роль российской правовой системы как важнейшего фактора конкурентоспособности нашей страны и работать над ее совершенствованием. Все это имеет и прямое отношение к судебной и в целом юрисдикционной системе (включая сферу исполнительного производства), поскольку они в значительной степени создают правовой образ нашей страны, ее привлекательность как места ведения предпринимательской деятельности. Доказывать же необходимость и важность реального исполнения судебного решения вряд ли следует. Без надлежащего и своевременного исполнения судебного решения невозможно говорить о состоятельности судебной власти и полноценном осуществлении ее полномочий в правовой системе нашей страны. При этом эффективная система принудительного исполнения важна не только для повышения авторитета судебной власти. Главный результат ее деятельности - экономический, поскольку сильная система принудительного исполнения только самим своим существованием способна превентивно воздействовать на поведение участников гражданского оборота и регулировать экономические процессы в обществе, делает правомерное поведение более выгодным. 2. Классификация основных мировых систем исполнительного производства. Для определения тенденций развития мировых систем принудительного исполнения важно определиться с их классификацией, которая возможна по ряду критериев. Например, профессор А. Узелач выделил следующие системы исполнения: судебная система исполнения, органы исполнения как часть исполнительной власти и частная система исполнения <4>. Профессор Б. Хесс классифицировал системы принудительного исполнения по количеству органов, осуществляющих данные функции, на централизованные и децентрализованные, а органы исполнения подразделил на системы, ориентированные на исполнение через судебного исполнителя, судебно-ориентированные системы, смешанные системы и административные системы <5>. Мною давалась приблизительно такая же классификация. По связи с судом системы принудительного исполнения подразделялись на входящие в систему исполнительной или судебной власти, а по степени учета частноправового элемента - на государственные, смешанные и небюджетные (частные) <6>. -------------------------------- <4> Uzelac A. The role played by bailiffs in the proper and efficient functioning of the judicial system - an overview with special consideration of the issues faced by countries in transition // The role, organization, status and training of bailiffs. Multilateral seminar. Varna, 2002. P. 8. <5> Hess B. Comparative analysis of the national reports // Enforcement Agency. Practice in Europe. London, 2005. P. 31 - 36; Хесс Б. Системы принудительного исполнения // Исполнительное производство: традиции и реформы: Пер. с англ.; под ред. Р. Ван Рее, А. Узелач, В. О. Аболонина, В. В. Яркова. М.: Инфотропик Медиа, 2011. С. 57 - 62. <6> См. подробнее: Ярков В. В., Устьянцев С. Е. Концепция развития системы исполнительного законодательства и службы судебных приставов Российской Федерации (краткие тезисы) // Арбитражный и гражданский процесс. 2001. N 8. С. 29 - 40; Ярков В. В. Концепция развития системы исполнительного законодательства и Службы судебных приставов Российской Федерации (основные тезисы) // Проблемы защиты прав и законных интересов граждан и организаций: Материалы Международной научно-практической конференции. Ч. 1. Сочи, 2002. С. 118 - 144; Ярков В. В. Небюджетная (частная) организация принудительного исполнения: "за" и "против" // ВВАС. 2007. N 9. С. 24 - 43; Yarkov V. Principaux modeles d'execution forcee: le probleme de choix dans les pays de l'ex-URSS // Droit et proctedure. La revue des huissiers de justice. 2007. N 5. P. 13 - 15.
Поэтому принципиально важными для понимания сущности статуса профессии судебного пристава являются два положения. Во-первых, включение службы принудительного исполнения в состав судебной или исполнительной власти и, во-вторых, степень небюджетной организации профессии, допускаемой в той либо иной форме в ее организацию. Включение профессии судебного пристава в сферу судебной власти отражает исторически существующую связь судебной деятельности с ее конечным результатом - судебным решением. Деятельность службы в рамках органов исполнительной власти подчеркивает ее самостоятельный характер и более опосредованную связь с органами судебной власти. Например, в Австрии, Испании и Дании лица, исполняющие судебные акты, состоят при судах, являясь их служащими <7>. Такая же система существует в Казахстане, где судебные исполнители являются сотрудниками Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде Республики Казахстан. Своеобразием характеризуется система принудительного исполнения в Республике Беларусь, где существуют две параллельные системы принудительного исполнения - при Верховном Суде Беларуси и при Высшем Хозяйственном Суде Беларуси. Во многих других государствах судебные приставы состоят в системе министерств юстиции, т. е. в рамках органов исполнительной власти <8>. -------------------------------- <7> Hess B. Comparative analysis of the national reports // Enforcement Agency. Practice in Europe. London, 2005. P. 34 - 35. <8> Есть примеры и другого рода. Так, в Швеции должностные лица, выполняющие функции исполнения, входят в систему Министерства финансов. См.: Hess B. Comparative analysis of the national reports // Enforcement Agency. Practice in Europe. London, 2005. P. 36.
Однако при характеристике места российской службы судебных приставов следует иметь в виду своеобразие полномочий органов юстиции в нашей стране, поскольку они не имеют каких-либо организационных функций в сфере осуществления правосудия. Разделение судебной и исполнительной власти в нашей стране доведено до той степени, что материально-техническое и организационное обеспечение судебных функций выполняет для судов общей юрисдикции Судебный департамент при Верховном Суде России, а для остальных судов - сами высшие суды. Между тем в большинстве европейских государств функции по обеспечению деятельности судов, равно как и организация должностных лиц принудительного исполнения осуществляются в рамках одного органа - министерства юстиции. Такая система позволяет обеспечить столь необходимую связь органов правосудия и исполнения их решений не только на уровне закона, но и организационного взаимодействия в рамках одной системы и ни в коей мере не подвергает сомнению принцип независимости судей. По степени небюджетной организации системы принудительного исполнения подразделяются на полностью небюджетные (частноправовые в российском традиционном понимании) и смешанные, где при сохранении публично-правового статуса судебного пристава ряд функций в процессе принудительного исполнения осуществляется на частноправовой основе. Небюджетная (частноправовая) организация исполнительного производства характеризуется тем, что профессия судебного исполнителя организована на либеральной основе, судебный исполнитель является свободным профессионалом, самостоятельно организующим свою деятельность и несущим при этом полностью имущественную ответственность за результаты своей работы. Таким образом организована система принудительного исполнения во Франции, Бельгии, Люксембурге, Нидерландах, Италии, Греции и во многих других государствах, которые восприняли вслед за Гражданским кодексом Франции французскую систему организации либеральных юридических профессий. Следует при этом иметь в виду, что судебный исполнитель и при частноправовой организации своей работы не является независимым в том смысле, что поступает при осуществлении исполнения по своему усмотрению. Он получает полномочия от имени государства, поскольку назначается на должность Министерством юстиции и действует в рамках действующего законодательства, определяющего содержание и характер исполнительных процедур. Другие юридические профессии, действующие в сфере исполнительного производства, связанные с реализацией имущества, также осуществляются, например, во Франции, на частноправовой основе. Удобство данной системы для государства заключается в следующем. Оно никоим образом не финансирует деятельность судебных исполнителей, наоборот, возлагает на самих судебных исполнителей бремя расходов по самофинансированию и полной имущественной ответственности перед клиентами. Поскольку оплата судебного исполнителя при частноправовой организации профессии зависит от результатов его работы, то судебный исполнитель заинтересован в максимальной результативности своей деятельности. Судебные исполнители при этом свободны в управлении своими делами. Более распространена в современных нам правовых системах смешанная модель организации исполнительного производства, когда при публично-правовой организации профессии судебного исполнителя в процесс исполнения допускаются организации, действующие на различной организационно-правовой основе, в частности специализирующиеся на розыске должников и их имущества, оценке, хранении и реализации имущества должника. При этом в зависимости от страны степень "приватизации" процесса исполнения различна. Публично-правовая организация профессии судебного исполнителя существует в странах Северной Европы (например, в Швеции, Финляндии), США, в определенной степени в ФРГ, ряде других государств. Российская система принудительного исполнения, исходя из рамок проведенной выше классификации, может быть отнесена к смешанной модели, в которой при публично-правовом статусе судебных приставов в ходе принудительного исполнения допускается участие организаций различной организационно-правовой формы. Служба судебных приставов в нашей стране является государственной, а судебные приставы - должностными лицами государства. Вместе с тем продажа имущества должника осуществляется специализированными организациями, которые могут быть образованы на разной организационно-правовой основе и форме собственности. Основная часть таких специализированных организаций имеет частную форму собственности. Кроме того, оценка имущества в соответствии с Федеральным законом от 29 июля 1998 г. N 135-ФЗ "Об оценочной деятельности в Российской Федерации" производится профессиональными оценщиками, при этом сама оценочная деятельность является разновидностью предпринимательской деятельности. Для хранения арестованного имущества также могут привлекаться организации различной формы собственности. Таким образом, в сфере исполнительного производства России произошла определенная "приватизация", когда ряд функций по исполнению осуществляется организациями и лицами, не входящими в систему государственных органов. Подобное сочетание публично-правового и частноправового начал в исполнительном производстве позволяет сосредоточиться государственным органам - службе судебных приставов на публично-правовых функциях, а именно на принудительном исполнении, привлекая в данную сферу коммерческие организации. Какая система лучше - система, основанная на статусе судебного исполнителя как свободного профессионала или его статусе как государственного служащего? Каждая из них имеет достоинства и недостатки, а ее существование объясняется особенностями судебной организации, историческими традициями и многими другими факторами. В системе, основанной на либеральной организации профессии, ее преимущества заключаются в большей нацеленности судебного исполнителя на результативность данной работы, поскольку оплата судебного исполнителя зависит от объема и качества совершенных исполнительных действий. Кроме того, имущественную ответственность за ошибки судебного исполнителя несет он сам (через коллективное страхование, общие гарантийные фонды etc.), а публичный контроль обеспечивается, во-первых, законодательством и органами юстиции и, во-вторых, самоорганизацией в рамках профессиональных объединений судебных исполнителей. Статус государственного служащего обеспечивает судебному исполнителю возможность наделения публичной властью и властными полномочиями, доступ к закрытой информации, а также взаимодействие в процессе работы с другими государственными органами. 3. Международная организация судебных исполнителей. Международное объединение профессионалов, занимающихся принудительным исполнением, называется "Международный союз судебных исполнителей и служащих" (Union Internationale des Huissiers de Justice et Officiers Judiciaires - UIHJ) <9>. Международный союз был образован в 1952 г. на первом конгрессе в Париже Национальных палат судебных исполнителей Франции, Бельгии, Нидерландов, Люксембурга, Италии и Греции, т. е. стран, в которых профессия судебного исполнителя является либеральной. Впоследствии к нему присоединились Квебек, Австрия, Германия, Польша, Румыния, Болгария, ряд государств, образованных на месте бывшей Югославии, многие государства Африки (всего 23 государства Африки) и др. -------------------------------- <9> Рекомендуем для знакомства с Международным союзом его сайт на английском и французском языках: www. uihj. com.
Система небюджетного (частного) исполнения постепенно распространяется на нашей планете. Так, на сегодня полноправными либо ассоциированными членами Международного союза судебных исполнителей и служащих юстиции являются 69 национальных организаций судебных исполнителей государств 4 континентов. Союз существенно расширил число своих членов в конце 80-х - начале 90-х годов XX в., когда после падения Берлинской стены в процессе социально-экономических преобразований многие государства Восточной и Южной Европы встали на путь реформирования системы принудительного исполнения, избрав для себя небюджетную (частную) систему исполнения. В частности, на Конгрессе Международного союза в Варшаве в 1994 г. он пополнился 20 новыми членами. Аналогичные процессы стали проходить в государствах, образовавшихся на территории СССР. В частности, первой избрала для себя небюджетную модель организации принудительного исполнения Эстония (2001 г.), затем - Латвия и Литва (2003 г.). В ноябре 2008 г. Федеральная служба судебных приставов была принята на заседании постоянного совета в Париже в качестве ассоциированного члена UIHJ, а на конгрессе в Марселе в сентябре 2009 г. имела место окончательная и торжественная процедура принятия ФССП в состав UIHJ <10>. Это очень важное событие, которое открывает новые возможности для развития и совершенствования системы принудительного исполнения в нашей стране, включения российских судебных приставов в программы международного сотрудничества и обмена. -------------------------------- <10> Российскую делегацию на XX Конгрессе возглавлял главный судебный пристав - директор ФССП А. О. Парфенчиков.
UIHJ имеет статус неправительственной организации. Главными задачами UIHJ являются: укрепление профессиональных связей между судебными исполнителями всех стран; проведение сравнительного анализа законодательств разных стран по статусу профессии и облегчение контактов посредством поддержания постоянных связей и обмена документацией; привлечение внимания государственных органов к необходимости присутствия в судопроизводстве судебного исполнителя. UIHJ раз в три года проводит международные конгрессы (в последовательности места проведения: Америка - Европа - Африка - Азия), на которых обсуждаются актуальные вопросы организации профессии и исполнительного производства. UIHJ участвует в подготовке международных конвенций по вопросам взаимной передачи документов и уведомления по судебным и несудебным делам, по взаимному признанию и исполнению решений на территориях других государств. Одной из важных инициатив UIHJ является обоснование необходимости Европейского исполнительного листа, который облегчит процедуру исполнения на территории как стран, входящих в Европейский союз, так и других стран. В конечном счете эта работа увенчалась успехом и принятием Регламента Европейского союза от 21 апреля 2004 г. N 805/2004, устанавливающего Европейский исполнительный лист для бесспорных требований <11>. -------------------------------- <11> Данный Регламент в переводе и с комментарием к. ю.н. Д. В. Литвинского см.: Российский ежегодник гражданского и арбитражного процесса. 2005. N 4. СПб., 2006. С. 614 - 665.
4. Что общего в исполнительном производстве России и других государств - членов Международного союза судебных исполнителей? Здесь можно отметить целый ряд общих моментов. 4.1. Право на исполнение как элемент права на справедливое судебное разбирательство. Общими у наших стран являются идеология и концепция правового государства и роли судебного исполнителя как лица, обеспечивающего юридическую безопасность в гражданском обороте и в целом в обществе. Поэтому не случайно, что высшие суды России рассматривают исполнение судебного решения как неотъемлемую часть права на справедливое судебное разбирательство в соответствии со ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и практикой Европейского суда по правам человека. 4.2. Самостоятельность исполнительного права. В советский период исполнительное производство рассматривалось как часть гражданского процесса. На стадию исполнения распространялись в значительной мере гарантии, которые установлены для сторон процесса. После реформ начала 90-х годов XX в. многие специалисты разделяют идею о существовании отдельного автономного исполнительного или гражданского исполнительного права, которое имеет самостоятельное место в системе российского права. Гражданское исполнительное право охватывает собой сферу деятельности органов принудительного исполнения, правила исполнительного производства, в определенной степени вопросы международного исполнительного производства. На основе этой же концепции построена система органов принудительного исполнения, а также законодательство, ее регулирующее. При этом Конституционный Суд Российской Федерации в одном из решений (Постановление от 12 июля 2007 г. N 10-П) назвал в качестве принципа исполнительного производства преимущественную защиту прав взыскателя. Тем самым было проведено отличие от судебного процесса, где действует принцип состязательности. 4.3. Основные черты исполнительного производства России. Новый Федеральный закон от 2 октября 2007 г. N 229-ФЗ "Об исполнительном производстве" (далее - Закон) по большинству своих характеристик в целом соответствует современной модели организации исполнения, в частности учитывает Рекомендацию N 17 (2003) Комитета министров Совета Европы государствам-членам о принудительном исполнении <12>: -------------------------------- <12> Определенное влияние на подготовку Закона оказали результаты конференции министров юстиции стран Европы "Общий подход и средства повышения эффективности исполнения судебных решений" (Москва, 04 - 05.10.2001).
- исполнительное право понимается как автономное образование в правовой системе, но связанное с реализацией права на справедливое судебное разбирательство; - права иностранных лиц в исполнительном производстве одинаковы наравне с российскими лицами; - начиная с 1995 г. установлены правила, позволяющие быстрее разрешить спор в упрощенном порядке и исполнить решение суда, например судебный приказ, упрощенное взыскание задолженности в арбитражных судах; - существует специальная служба - Федеральная служба судебных приставов (ФССП), которая обладает монопольной компетенцией на принудительное исполнение судебных и несудебных актов <13>; -------------------------------- <13> ФССП не исполняет по общему правилу судебные решения о взыскании средств бюджетов, такие решения предъявляются взыскателями сразу в Федеральное казначейство Министерства финансов по Бюджетному кодексу.
- большой круг исполнительных документов, на основании которых начинает работу судебный пристав. Среди них как исполнительные листы судов, так и административные акты (документы ГИБДД, налоговых органов и т. д.). Нотариальные документы о денежных взысканиях подлежат исполнению только в определенных случаях; - закон регулирует сроки исполнительного производства - по общему правилу до двух месяцев; - права залоговых кредиторов при недостаточности денежных средств у должника пользуются особой защитой только в рамках четвертой очереди (после удовлетворения требований первых трех очередей); - процедура исполнения в Законе (включающем 130 статей) детально регламентирована. Значительное число исполнительных процедур имеют техническое значение, и по этим направлениям вполне возможно сотрудничество в силу сопоставимости с правом государств - членов Международного союза, особенно из числа членов Европейского союза; - в процессе разработки находится Исполнительный кодекс России, насчитывающий около 300 статей и планируемый к принятию в будущем. Проект кодекса содержит детальные процедуры принудительного исполнения.
/"Арбитражный и гражданский процесс", 2011, N 8/
5. Отличия систем исполнительного права. Их много на уровне технических характеристик, но отметим две основные - по отношению к частному исполнению и обязательности раскрытия информации об активах должника. В настоящее время в России система полностью государственного исполнения. Кроме того, законодательство России не устанавливает обязанности должника по раскрытию информации о его активах, не завершено создание национальных публичных реестров недвижимости, прав на ценные бумаги и др. При этом отметим особенности компетенции судебных приставов в России: - судебные приставы делятся на два вида - по исполнению исполнительных документов и по обеспечению безопасности судов; - судебные приставы могут осуществлять полномочия по дознанию при совершении преступлений в сфере исполнительного производства; - судебные приставы обязаны принять меры к обеспечению исполнения исполнительного документа как по частным, так и по публичным взысканиям, в силу чего они наделены полномочиями по активной работе в интересах взыскателя; - судебные приставы в России в отличие от зарубежных коллег не доставляют судебных повесток, в том числе и поступивших из-за границы в порядке оказания правовой помощи, поскольку этим занимаются суды путем использования услуг почты. Поэтому судебные приставы в России не участвуют в процедурах возбуждения дела в суде путем вручения повесток участникам судебных процессов, а также не вручают судебных документов по упрощенным судебным процедурам (аналог европейского исполнительного листа и судебного приказа); - судебные приставы не занимаются обеспечением доказательств, поскольку данную деятельность осуществляют в России нотариусы; - судебные приставы вправе выносить постановления о временном ограничении выезда должника из России до исполнения судебного или несудебного акта <2>, в том числе и в отношении должников - иностранных граждан; -------------------------------- <2> В 2008 г. было вынесено 82 тысячи таких постановлений // Пресс-релиз ФССП от 3 марта 2009 г. Взято с сайта ФССП www. fssp. ru.
- оплата работы судебного пристава не связана с объемом исполненных решений и размером взысканных сумм, он получает оплату как государственный служащий <3>. -------------------------------- <3> В советское время и до 2005 г. законом была предусмотрена выплата судебным приставам вознаграждения по результатам исполнения за счет должников.
6. Отношение к частному исполнению. Тема о возможности введения системы негосударственного исполнения стала обсуждаться в России после начала правовых и экономических реформ с 90-х годов XX в. В Федеральной целевой программе "Развитие судебной системы России" на 2007 - 2011 гг. <4> было предусмотрено проведение анализа международного опыта правового регулирования негосударственных форм исполнения юрисдикционных актов в целях совершенствования исполнительного производства и изучения возможности создания системы частных судебных приставов в России. -------------------------------- <4> Утверждена Правительством Российской Федерации 21 сентября 2006 г.
В рамках этой программы в 2007 г. по заказу Министерства юстиции России под моим руководством был подготовлен большой аналитический доклад для оценки целесообразности и возможности введения института частных судебных приставов в России. Доклад был построен на основе анализа возможных положительных и отрицательных характеристик введения частной системы исполнения и был основан на рекомендациях изучения и постепенного введения этой системы с учетом опыта государств - членов UIHJ, государств бывшего СССР, уже реализовавших частную систему исполнения, а также опыта Казахстана, где такой в тот период планировался <5>. В 2010 г. в Казахстане был принят Закон Республики Казахстан от 2 апреля 2010 г. N 261-4 "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей", который предусматривает введение системы небюджетного исполнения. -------------------------------- <5> См. отдельные положения этого доклада: Ярков В. В. Основные мировые системы принудительного исполнения // Проблемные вопросы гражданского и арбитражного процессов / Под ред. Л. Ф. Лесницкой, М. А. Рожковой. М.: Статут, 2008. С. 465 - 504.
7.1. Основные преимущества небюджетной (частной) системы принудительного исполнения. 1. Мотивация судебного исполнителя на эффективную работу, поскольку его вознаграждение при этой системе увязано с результатами исполнения. Наличие мотивации достаточно давно используется и известно и нашей стране. Так, в советский период в соответствии с пунктами 268 - 278 Инструкции об исполнительном производстве (утвержденной Министерством юстиции СССР 15.11.1985) были установлены правила выплаты премиального вознаграждения судебным исполнителям за работу по взысканию денежных сумм в возмещение ущерба, а утратившая силу с 1 января 2005 г. ст. 89 Закона также предусматривала выплату вознаграждения судебному приставу-исполнителю. Поэтому небюджетная система исполнения использует этот уже давно известный механизм мотивации в полной мере. 2. Имущественная ответственность судебного исполнителя за свои собственные ошибки, поскольку за ошибки должностных лиц государства платит последнее. 3. Государство перестает финансировать систему органов принудительного исполнения, коль скоро она работает в режиме самофинансирования за счет средств взыскателя и должника. 4. Частный судебный пристав самостоятельно организует работу своей конторы, нанимает сотрудников, приобретает необходимое оборудование и технические средства. Самостоятельная организация конторы заставляет частных судебных приставов идти в "ногу с веком", тратя средства на информатизацию и более лучшую организацию своей деятельности, повышение квалификации, создание своих научно-исследовательских центров и т. д. 5. Органы юстиции осуществляют контроль за профессиональной деятельностью как непосредственно, так и через органы управления, которые создают сами частные исполнители - палаты национального и регионального уровня. 6. Государство получает доход от деятельности небюджетных исполнителей через уплачиваемые ими налоги. 7.2. Основные недостатки небюджетной (частной) системы принудительного исполнения. 1. Возникнет вопрос о реализации мер принуждения частными судебными приставами, поскольку принуждение - функция, традиционно присущая и реализуемая должностными лицами государства. 2. Необходимость решения вопроса о взысканиях в доход государства, поскольку публично-правовые взыскания, как правило, осуществляются через государственную систему принудительного исполнения <6>. -------------------------------- <6> В государствах Прибалтики судебные исполнители исполняют взыскания как частного, так и публичного права.
3. Необходимость стимулирования частных судебных приставов на работу с взысканиями на небольшие суммы, поскольку возникает конфликт интересов между стремлением к большему доходу и низкой доходностью многих социально значимых взысканий, например алиментов. 4. Более сложное взаимодействие небюджетного судебного исполнителя с другими юридическими органами, необходимое для сбора информации об имуществе, денежных средствах, самом месте нахождения должника и т. д. Например, во Франции оно осуществляется через прокурора, к которому направляются соответствующие запросы судебным исполнителем. Статус государственного служащего обеспечивает судебному исполнителю возможность наделения публичной властью и властными полномочиями, доступ к закрытой информации, а также взаимодействие в процессе работы с другими государственными органами. 5. Утрата оперативного контроля за деятельностью частных судебных приставов, поскольку контроль может осуществляться только через обжалование их действий и периодические проверки их деятельности палатами приставов и органами юстиции. 6. Необходимость решения вопроса об "обслуживании" обширных малонаселенных регионов, где частный судебный пристав, скорее всего, не сможет работать в режиме самофинансирования. 7. В конечном счете введение системы частных судебных приставов может вызвать удорожание юридической инфраструктуры в сфере исполнительного производства для ее участников. 7.3. Проблема выбора: опыт Казахстана. Казахстан стал первым государством СНГ, предпринявшим практические шаги по изменению организационной основы системы исполнительного производства <7>. Исходными стали идеи Президента Республики Казахстан Н. А. Назарбаева о необходимости внимательного изучения зарубежного опыта работы систем принудительного исполнения на частноправовой основе и изучения целесообразности их восприятия в Казахстане, которые он высказал в докладе на IV съезде судей Казахстана в июне 2005 г. В мае 2006 г. было образовано республиканское общественное объединение "Союз судебных исполнителей". В июне 2007 г. были проведены Первый Республиканский съезд судебных исполнителей Казахстана, который высказался за разработку закона о частных судебных исполнителях, и международная конференция по исполнительному производству. В ноябре 2007 г. Председатель Верховного Суда Республики Казахстан К. А. Мами подписал в Париже соглашение о присоединении Казахстана в качестве ассоциированного члена к Международному союзу судебных исполнителей. -------------------------------- <7> См. подробнее: Ярков В. В. Республика Казахстан на пути к небюджетной (частной) системе принудительного исполнения // ВВАС. 2009. N 3. С. 138 - 151.
Рабочая группа по разработке проекта новой редакции Закона Республики Казахстан "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей" с целью внедрения института частных судебных исполнителей была образована в июле 2007 г. при Верховном Суде Казахстана и включала в себя 10 человек. Группа была и по составу, и по идеям международной, поскольку собрала специалистов из Казахстана, Международного союза судебных исполнителей (особенно Франции и Латвии) и России. В дальнейшем, в конце 2007 - 2008 гг., законопроект дорабатывался специалистами Комитета по судебному администрированию при Верховном Суде Казахстана и получил окончательное оформление в виде новой редакции Закона "Об исполнительном производстве и статусе судебных исполнителей" Республики Казахстан. В завершенном виде законопроект по частному принудительному исполнению был представлен на международной конференции "Совершенствование законодательства об исполнительном производстве - путь в Европу", которая состоялась 22 - 24 октября 2008 г. в Алматы и собрала участников из многих государств СНГ, включая Россию, бывшего СССР (Латвия) и Европы, в том числе делегацию Международного союза судебных исполнителей во главе с президентом Союза Жаком Иснаром. Работая над проектом закона Республики Казахстан о частном судебном исполнении, наша рабочая группа старалась решить ключевые вопросы, отражающие суть современного исполнительного производства. Мы использовали универсальную модель небюджетного (частного) исполнения, которая успешно функционирует во многих государствах нашей планеты, накладывая ее на особенности правовой системы Республики Казахстан. Использовался российский опыт, в частности новая редакция Закона и проект Исполнительного кодекса России. Такое сочетание международного опыта и учет специфики государств бывшего СССР привели, на мой взгляд, к успешному результату. 8. Насколько принципиален выбор в пользу небюджетной организации профессии судебного исполнителя? Отдельные элементы эффективности системы принудительного исполнения. В этом плане вряд ли можно утверждать, что только небюджетный способ организации профессии является наиболее результативным. Существует много слагаемых эффективности деятельности по принудительному исполнению. И одним из ключевых вопросов является доступ к информации об активах должника. В этом плане профессор Х. Делькассо справедливо отмечает, что прозрачность активов должника более значима для эффективности исполнения судебных решений, чем способ организации лиц, ответственных за принудительное исполнение <8>. На это же указывает и профессор Б. Хесс, отмечающий по итогам обобщения национальных докладов по организации принудительного исполнения в государствах Европейского союза, что "приватизация" исполнения необходима лишь в случае отсутствия у государств достаточных средств для финансирования судебных исполнителей <9>. -------------------------------- <8> Delcasso J. P.C. Efficiency in the methods of enforcement of judgments: public vs private systems // Enforcement Agency. Practice in Europe. London, 2005. P. 50. <9> Hess B. Comparative analysis of the national reports // Enforcement Agency. Practice in Europe. London, 2005. P. 46.
Поэтому, не отрицая значимости способа организации профессии судебного пристава для нашей страны, важно обратить внимание на иные слагаемые эффективности принудительного исполнения, включающие в себя степень доступности информации об активах должника для судебного пристава, наличие обязанности должника раскрыть такую информацию, санкции за нераскрытие информации, наличие в государстве публичных и непубличных реестров о различных видах имущества и т. д. Само же по себе изменение организационной основы деятельности судебного пристава с государственной на небюджетную может оказать лишь кратковременный эффект, если не будет связано с изменением других слагаемых эффективности процесса принудительного исполнения. В этом плане на XX Конгрессе Международного союза судебных исполнителей отмечался ряд следующих тенденций, которые необходимо учитывать в развитии профессии судебного исполнителя. Во-первых, необходимо использовать и развивать возможности системы медиации в сфере принудительного исполнения, исходя из современных тенденций развития гражданского законодательства. Последнее развивается под влиянием доктрины самоисполнения договоров и предоставления возможности кредитору по принудительному осуществлению его прав самыми различными способами. В условиях деюридизации отношений в сфере гражданского оборота и свободы выбора способа урегулирования конфликта (переговоры, медиация, арбитраж, государственный суд) на основе доктрины автономии воли сторон и солидарности сторон контракта законодательство шире использует принцип самоисполнения контракта и расширения средств, позволяющих кредитору защитить свое право без обращения к суду. Например, путем предоставления права залогодержателю имущества объявить себя его собственником в случае неисполнения должником своих обязательств. В этом случае возникает вопрос о роли судебного исполнителя в новом контрактном праве для обеспечения юридической безопасности, в частности путем его участия в исполнении контракта по просьбе сторон, как договорное условие. Однако в этом случае у профессии судебных исполнителей возникает конфликт с другой юридической профессией - адвокатами, которые традиционно работают в этой сфере. В этом плане судебные исполнители правильно думают о своем будущем, поскольку в условиях самоисполнения контрактов и урегулирования без суда потребность в их деятельности может снизиться. Во-вторых, важно учитывать глобализацию исполнительного права, основанную на свободном обороте имущества и денежных средств, и следом за ней - и исполнительных документов. Дематериализация гражданского оборота оказывает влияние и здесь, поскольку денежные средства, ценные бумаги в виде записей на счетах и т. д. способны перемещаться быстро по планете, что требует такой же быстрой и свободной циркуляции исполнительных документов. В рамках Европейского союза предпринят целый ряд шагов по облегчению такого оборота исполнительных документов. Более активное участие нашей страны в сфере международного исполнительного производства также является одним из условий повышения эффективности принудительного исполнения. 9. Международное исполнительное производство. В сфере международного оборота судебных документов Россия, по сведениям на сайте ФССП, участвует в следующих международных договорах: 3 многосторонних (Конвенция ООН о признании и приведении в исполнение иностранных арбитражных решений 1958 г. и 2 конвенции между государствами бывшего СССР) и 29 двусторонних, значительная часть из них заключена еще в советскую эпоху, например, с Румынией от 3 апреля 1958 г. Из государств Европейского союза Россия имеет договоры о правовой помощи, включающие отдельные аспекты международного оборота судебных и несудебных актов, со следующими странами: Болгария, Кипр, Греция, Италия, Испания, Финляндия, Польша, Венгрия, Чехословакия (в настоящее время - Чехия и Словакия). Однако нет договоров с такими крупными государствами и партнерами России в Европе, как Франция, ФРГ, Великобритания и т. д. Россия также участвует в трех Гаагских конвенциях, связанных с оборотом документов, в том числе и судебных: Конвенция, отменяющая требование легализации иностранных официальных документов, 1961 г.; Конвенция о вручении за границей судебных и внесудебных документов по гражданским и торговым делам 1965 г.; Конвенция о получении за границей доказательств по гражданским и торговым делам 1970 г. <10>. -------------------------------- <10> В России пока не назначен центральный орган по Конвенции 1970 г., в связи с чем запросы о получении доказательств в российские суды не могут быть приняты.
10. Регулирование исполнения решений иностранных судов и арбитражей. 10.1. Признание решений международных коммерческих арбитражей. Россия является участницей Конвенции ООН 1958 г., поэтому здесь не возникает проблем в их исполнении. 10.2. Для приведения в исполнение иностранных судебных решений необходимы специальные условия. Основное условие - наличие международного договора, предусматривающего возможность признания и исполнения иностранного судебного или арбитражного решения (ч. 3 ст. 6 Федерального конституционного закона от 31 декабря 1996 г. N 1-ФКЗ "О судебной системе Российской Федерации", ст. 241 АПК РФ, ст. 409 ГПК РФ). При отсутствии международного договора исполнение решения иностранного суда в России практически невозможно. Взаимность предусмотрена как основание для признания иностранных судебных решений только по делам о несостоятельности (ст. 1 Федерального закона от 26 октября 2002 г. N 127-ФЗ "О несостоятельности (банкротстве)"). Взаимность как общее основание для признания иностранных судебных решений была предусмотрена в проектах АПК и ГПК, но затем в окончательную редакцию не была включена. С 2002 г. стали появляться судебные решения, в которых взаимность стала признаваться как основание признания иностранных судебных решений и при отсутствии международного договора. Наиболее известные: Определение Верховного Суда России от 7 июня 2002 г. N 5-Г-02-64; Постановление Федерального арбитражного суда Московского округа от 2 марта 2006 г. Однако пока такой подход судов не является общим. Информационное письмо Высшего Арбитражного Суда Российской Федерации от 22 декабря 2005 г. N 96 по вопросам международного арбитражного процесса не запрещает взаимность, но и не предусматривает ее прямо. Открытый подход, аналогичный французскому (возможность признания любого решения, соответствующего принципам справедливого правосудия, независимо от наличия договора или доказывания наличия взаимности), в России обсуждается только в доктрине. Имеется Договор с Республикой Беларусь 2001 г., отменяющий формальную проверку судебного решения по делам с участием предпринимателей и допускающий его действие без какой-либо проверки. 10.3. Отношения ЕС - Россия. Регулирование правовых отношений ЕС - Россия развивается следующим образом <11>: -------------------------------- <11> Информация получена с сайта МИД России: www. mid. ru.
24 июня 1994 г. заключено Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учредившее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и европейскими сообществами и их государствами-членами, с другой стороны. Оно действует до заключения нового соглашения, переговоры о котором ведутся и в настоящее время. Соглашение установило свободный от дискриминации по сравнению с собственными лицами доступ физических и юридических лиц другой стороны в компетентные суды и административные органы сторон для защиты их индивидуальных прав и прав собственности, а также поощряет использование арбитража. 11 мая 2005 г. в "Дорожной карте" по общему пространству свободы, безопасности и правосудия, утвержденной на саммите Россия - ЕС, констатировано стремление сотрудничать через механизм Гаагских конвенций 1965 г. и 1970 г., развивать сотрудничество в сфере защиты прав детей, а также "изучить возможность заключения соглашения между Россией и ЕС о судебном сотрудничестве по гражданским делам". В каких сферах наиболее остро стоит вопрос об отсутствии прямого договора о взаимном исполнении между Россией и ЕС? Для России ЕС - крупнейший экономический партнер. Так, за 2006 г. для России доля государств Европейского союза по импорту составляла 44,8%, а по экспорту - 56,2% <12>. -------------------------------- <12> Информация взята с сайта представительства Европейской комиссии в России: http:// www. delrus. ec. europa. eu/ ru/ p_665.php.
Проблема взаимного исполнения почти не возникает по спорам предпринимателей, поскольку они чаще всего избирают для целей разрешения конфликтов арбитраж, а Россия является участницей Конвенции ООН 1958 г. Однако назовем сферы, где Договор ЕС - Россия облегчил бы коммерческий оборот: - при необходимости разрешения споров в государственных судах в связи с отсутствием либо недействительностью арбитражного соглашения; - для использования предпринимателями упрощенных и ускоренных способов разрешения споров: в рамках упрощенных производств, судебного приказа, путем исполнения нотариальных актов по денежным обязательствам; - в случае трансграничной несостоятельности, когда имущество должника находится на территории России и ЕС. Не менее значим был бы такой договор для решения вопросов, относящихся к "человеческому" измерению, отношениям между людьми. Например, заключение большого числа смешанных браков граждан России и ЕС определяет необходимость исполнения решений судов об алиментах, месте проживания детей и общения родителей с детьми <13>, о статусе имущества в случае расторжения брака и т. д. -------------------------------- <13> В апреле - мае 2009 г. широкий резонанс в печати получил спор бывших супругов (муж - француз, жена - русская), связанный с местом жительства их дочери Элизы Андрэ, когда дело дошло до взаимного похищения ребенка вначале отцом от матери из России, а затем у отца из Франции. При этом каждый из супругов располагал судебным решением своих государств, вынесенным в его пользу.
В настоящее время основой такого договора могут быть Регламенты ЕС (например, от 22.12.2000 N 44/2001), поскольку они носят в целом юридико-технический характер и с точки зрения своего содержания вполне соответствуют российскому законодательству. Большую пользу может принести присоединение России к ряду Гаагских конвенций, которые регулируют личные и имущественные отношения в семье. 11. Заключительные выводы. Исполнительное право России основывается прежде всего на общих правовых ценностях, отраженных в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, которая является частью правовой системы России, и Рекомендации N 17 (2003) Комитета министров Совета Европы. Право на исполнение в России рассматривается как элемент права на справедливое судебное разбирательство, и реформа законодательства в этой сфере была направлена на реализацию этого положения. Очень многое в развитии принудительного исполнения зависит от более успешного регулирования экономической деятельности и в целом состояния экономической и правовой систем России, напрямую оказывающих влияние на состояние исполнительного производства. При этом важно учитывать развитие организации и содержания принудительного исполнения в других государствах, поскольку наша страна все более является частью мирового исполнительного и в целом юридического пространства.
Название документа