Миграционные правоотношения: эффективность административной ответственности
(Шитова Н. Б.) ("Миграционное право", 2011, N 3) Текст документаМИГРАЦИОННЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ: ЭФФЕКТИВНОСТЬ АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ
Н. Б. ШИТОВА
Шитова Н. Б., преподаватель Нижегородского филиала Национального исследовательского университета - Высшей школы экономики.
Вопрос миграции на сегодняшний момент находится в центре внимания мирового сообщества. Миграция является объективным явлением социально-экономического характера, неотъемлемой частью современного общества, выполняющей важные функции по перераспределению трудовых ресурсов, преодолению различий в уровне жизни. Миграция людей присуща всем временам. Но с развитием общества она приобретала определенные особенности. "В условиях формирования глобального экономического пространства, включающего мировой рынок труда, с одной стороны, и огромный разрыв в экономическом развитии стран - с другой, в мире значительно усиливаются трудовые миграционные процессы" <1>. -------------------------------- <1> Глушенков А. М. Теневые миграционные процессы в системе обеспечения экономической безопасности // Аудит и финансовый анализ. 2007. N 4. С. 12.
Регулируемая и организованная трудовая миграция является одним из наиболее важных факторов влияния на уровень социально-экономического развития государства. Важность роли миграционных процессов подчеркивается тем, что они обладают возможностью влиять как позитивным, так и негативным образом на существующую ситуацию. В частности, благодаря трудовым мигрантам в России развиваются целые секторы экономики - торговля, строительство, транспорт, сельское хозяйство. Однако крупнейшей проблемой на данный момент остается незаконная трудовая миграция, которая приводит к росту теневой экономики, демпингу уровня заработной платы, росту межнациональной напряженности, криминализации общества и другим не менее значительным негативным последствиям. Незаконная трудовая миграция является сложным явлением социально-экономического характера, имеющим международные масштабы, содержанием которого является увеличение потока трудовых мигрантов и неготовность или невозможность государств их принять и трудоустроить. Неготовность или невозможность государств обусловлена не только сложившейся социально-экономической или политической ситуацией, но и недостаточным уровнем развития законодательства в сфере трудовой миграции. Поэтому ключевым моментом на данном этапе является анализ существующего в государстве миграционного режима. Итак, воздействовать на миграционное поведение населения можно, используя весь комплекс правовых рычагов управления. Система методов государственного управления <2> традиционно строилась на основе метода убеждения и метода принуждения. Именно эти методы представляют собой основные инструменты управления миграцией. -------------------------------- <2> См.: Розенфельд В. Г. Экономическая безопасность РФ: правовое регулирование и административно-правовые режимы ее обеспечения // Государство и право современной России. Воронеж, 1999. N 10. С. 167 - 197.
В современной российской действительности, когда незаконный труд иностранных граждан начинает приобретать угрожающие масштабы, основной акцент в миграционной политике делается на приемах и способах, "опирающихся на возможность навязывания определенного образа действий управляемому объекту" <3>, т. е. на принуждении. Такой взгляд основывается на оценке незаконной трудовой миграции как противоправного явления, к которому едва ли могут быть применены регулирующие и стимулирующие меры. Кроме того, подобной точки зрения придерживаются и зарубежные страны, сталкивающиеся с данной проблемой (США, Израиль, ряд стран Западной Европы) <4>. -------------------------------- <3> Дмитриев Ю. А., Евтеева А. А., Петров С. М. Административное право: Учебник. М.: Эксмо, 2005. С. 260. <4> См.: Чертков А. Н. Юридическая ответственность как механизм противодействия незаконной миграции в Российскую Федерацию // Право и политика. 2006. N 10; СПС "КонсультантПлюс".
Принуждение в государственном управлении включает целый комплекс средств поддержания власти, реализации ею целей и задач. Поэтому целесообразно определить "систему мер государственного принуждения, которая включает правовые ограничения; правовые режимы; административное принуждение, в том числе административно-предупредительные, административно-пресекательные, административно-восстановительные меры и меры административной ответственности; иные виды юридической ответственности" <5>. -------------------------------- <5> Жеребцов А. Н. Теоретико-правовые основы реализации миграционной политики Российской Федерации // Российская юстиция. 2007. N 3; СПС "Гарант".
Особое место в системе мер государственного принуждения, воздействующих на миграционные процессы, занимают специальные правовые режимы. Что касается охранительных норм, которые представлены главным образом нормами, устанавливающими юридическую ответственность, то их по общему правилу принято рассматривать за рамками правовых режимов, поскольку нормы, закрепляющие ответственность, вторичны по отношению к нормам, непосредственно регулирующим миграционные правоотношения. Это объясняется тем, что из установленных государством миграционных правил должна с "неизбежностью вытекать необходимость закрепления составов правонарушений в охранительных нормах, направленных на охрану указанных миграционных правил" <6>. -------------------------------- <6> Жеребцов А. Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений в Российской Федерации (комплексный анализ теории и практики): Автореф. дис. ... д. ю.н. М., 2009. С. 15.
Однако в современной юридической науке обосновывается не менее важная, чем охранительная, регулятивная функция юридической ответственности <7>. Ввиду указанного обстоятельства считаем справедливым включать охранительные нормы, рассматриваемые в регулятивном аспекте, в состав миграционного режима. Причем среди миграционно-правовых средств, образующих вкупе миграционный режим, юридическая ответственность имеет особое значение. Подобный статус обусловлен тем, что на настоящий момент меры юридической ответственности являются одними из наиболее эффективных средств регулирования миграционных отношений, предупреждения и противодействия незаконной трудовой миграции, которая угрожает общественной безопасности и общественному правопорядку. -------------------------------- <7> См.: Липинский Д. А. Проблемы юридической ответственности / Под ред. д. ю.н., проф. Р. Л. Хачатурова. 2-е изд., перераб. и доп. СПб.: Издательство "Юридический центр "Пресс", 2004.
Российское законодательство указывает на существование нескольких видов ответственности за правонарушения в миграционных правоотношениях. Но в контексте анализа трудовых миграционных процессов особую актуальность приобретает вопрос административной ответственности. Важность административной ответственности обусловлена тем, что наряду с функцией охраны правоотношений она выполняет функцию регулирования миграционной сферы. Несмотря на то что не все ученые соглашаются с наличием регулятивной функции административной ответственности, считаем необходимым подчеркнуть, что административная ответственность - это сложный институт административного права, и то обстоятельство, что в нем в большей степени устанавливаются составы административных правонарушений, не означает, что административная ответственность лишена регулятивной функции. Регулятивная функция административной ответственности устанавливает запреты, позитивные обязывания и тем самым закрепляет и предопределяет поведение субъектов административной ответственности. Продуманная законодателем система обязанностей и запретов рассчитана, прежде всего, на то, чтобы субъект действовал правомерно. Субъект, осуществляя сложную программу действий, предусмотренную административно-правовой нормой, постоянно согласовывает свое поведение с правовыми предписаниями. Его действия носят избирательный, урегулированный характер, чем подтверждается идея важности регулирующей функции. Либеральное миграционное законодательство России можно считать достижением последних лет, но, несмотря на это, нельзя забывать о постоянном контроле в вопросах законности пересечения границы и использования рабочей силы работодателями, соблюдении условий труда мигрантов, их прав и сроков пребывания. Поскольку не сама миграция приводит к негативным последствиям, а неумелое управление и использование ее потенциала в нужном направлении, то главной задачей российской власти в сложившейся ситуации является корректирование экономической политики с целью обеспечить выход из тени огромных сегментов экономики и миграционной политики с целью добиться эффективного для государства и для человека участия мигрантов в национальной экономике. Для осуществления обозначенных задач государство должно выбрать наиболее результативные инструменты. Эффективно управлять миграцией можно только с помощью установления правовых режимов, в частности миграционного режима, который бы учитывал особенности этого социального явления. При этом важно заметить, что миграционный режим, представляя собой комплекс мер, способных воздействовать на общественные отношения, должен включать в качестве одного из элементов административную ответственность, способную осуществлять регулирование миграционных отношений. Обоснование включения административной ответственности в миграционный режим имеет не только теоретическую, но и практическую значимость, поскольку тем самым делается акцент на многофункциональности института административной ответственности как эффективного инструмента управления миграционными процессами (т. е. одновременное осуществление как охранительной, так и регулятивной функции). Данное обстоятельство указывает на то, что при корректировании миграционного законодательства нормы, устанавливающие административную ответственность, заслуживают большего внимания и обстоятельного анализа со стороны правотворцев.
Название документа