Потенциал использования опыта специализированных судов Германии в судебной системе Российской Федерации

(Ахметзянова Э. Р.) ("Международное публичное и частное право", 2011, N 5) Текст документа

ПОТЕНЦИАЛ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОПЫТА СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫХ СУДОВ ГЕРМАНИИ В СУДЕБНОЙ СИСТЕМЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ <*>

Э. Р. АХМЕТЗЯНОВА

Ахметзянова Эльвира Раисовна, арбитражный управляющий, г. Уфа, соискатель РААН.

В статье аргументирован вывод о том, что создание специализированных, а именно административных, судов в Российской Федерации целесообразно, поскольку согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть должна осуществляться посредством конституционного, уголовного, гражданского, но также и административного судопроизводства. Основным сдерживающим фактором на пути создания административных судов является необходимость их дополнительного финансирования; он может быть преодолен на основе использования немецкого опыта и, в частности, путем организации работы его судей на основе совмещения ими своих обязанностей.

Ключевые слова: специализированные суды, суд, судебная система, судебная власть, административные суды, федеративное государство, судопроизводство, судьи, административная юстиция.

The article gives reasons for the conclusion that creation of special i. e. administrative courts in the Russian Federation is feasible as in accordance with part 2 article 118 of the Constitution of the Russian Federation the judicial power should be effectuated by constitutional, criminal, civil and administrative judicial proceeding. The main limiting factor on the way of creation of administrative courts is the necessity of additional financing thereof; it may be negotiated on the basis of use of German experience and in particular organization of work of judges on the basis of adjustment of their duties.

Key words: specialized courts, court, judicial system, judiciary, administrative courts, the Federal Government, the judiciary, judges, administrative justice.

Специализированные суды рассматривают и разрешают дела по определенным сферам государственной жизни и управления. И поскольку при этом зачастую оспариваются именно решения соответствующих государственных органов, суд неизбежно становится наряду с правосудной также и контрольной инстанцией, поскольку имеет право оценивать управленческие акты и действия <1>. -------------------------------- <1> Игнатова Н. С. Судебная власть: прерогативы контроля над законодательной и исполнительной ветвями власти // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 2. С. 9.

Наиболее наглядным примером в этом плане является судебная система Германии, включающая в себя пять подсистем: суды общей юрисдикции, административные, финансовые, трудовые и социальные суды. Правда, во многом аналогичный опыт имеет место и в других странах; например, в Финляндии существуют такие специализированные суды, как Высший суд по импичменту, 4 суда по земельным спорам, 3 суда по вопросам водопользования и Апелляционный суд по вопросам водопользования, торговый суд, страховой суд, пенитенциарный суд и суд по трудовым спорам, а также особая система административных судов, возглавляемая Верховным административным судом <2>. В Голландии есть такие специализированные суды, как Коллегия публичного экономического права, Административное отделение Госсовета, Комиссия по тарифам и акцизам, суд первой инстанции по учебным грантам и Апелляционная коллегия по учебным грантам <3>. В Бразилии наряду с общими судами также существуют и специализированные федеральные суды, в частности, по вопросам избирательного права, по трудовым вопросам. Также здесь можно выделить хозяйственные суды (Беларусь, Украина) и арбитражные суды. -------------------------------- <2> Яровая М. В. Судебная система Финляндии // Российская юстиция. 2006. N 4. С. 71. <3> Яровая М. В. Особенности судебных систем Франции, ФРГ, Великобритании и Нидерландов // Российская юстиция. 2006. N 3. С. 69.

Порядок деятельности специализированных судов в Германии также регулируется самостоятельными законами. В ФРГ в настоящее время существует пять судебных систем, возглавляемых "собственными" верховными судами, имеющих статус судов субъектов федерации <4>. В соответствии со ст. 92 Основного Закона ФРГ судебная власть осуществляется Федеральным конституционным судом, федеральными судами и судами земель. И на федеральном уровне, и на уровне земель функционируют как суды общей юрисдикции, рассматривающие общегражданские споры, так и специализированные суды. В целом судебную систему Германии называют одной из самых специализированных <5>. Так, в сфере экономического оборота созданы следующие судебные органы специальной юрисдикции: финансовые, административные суды, Федеральный патентный суд. -------------------------------- <4> Хачиров Р. Б. Зарубежный опыт развития системы специализированных судов: проблемы и противоречия // Российский судья. 2007. N 8. С. 22. <5> Павлова Н. В. Разрешение экономических споров в судах отдельных зарубежных государств: судоустройство и подсудность // Вестник ВАС РФ. 2002. N 5. С. 84.

Система административных судов Германии состоит из нескольких звеньев <6>. В судах этой системы рассматриваются жалобы физических и юридических лиц на действия и акты органов государственного управления, разрешаются споры между органами самоуправления, если эти жалобы и споры не отнесены к ведению иных судов. По первой инстанции суды административной юстиции рассматривают дела в составе трех профессиональных судей и двух "почетных" судей. Вторым звеном системы служат высшие административные суды земель (по одному на землю), рассматривающие апелляционные, а подчас и кассационные жалобы на решения административных судов первой инстанции; впрочем, в исключительных случаях наиболее важные дела здесь рассматриваются и по первой инстанции. В судах этого звена системы административной юстиции дела рассматриваются составами, состоящими как из трех профессиональных судей, так и из трех профессиональных и двух "почетных" судей <7>. -------------------------------- <6> Мегрелидзе М. Р. Становление института разрешения административно-правовых споров // Юриспруденция. 2008. N 3. С. 22. <7> Административно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем. М., 2007. С. 43.

Возглавляет данную систему Федеральный административный суд, состоящий из 12 сенатов, рассматривающих кассационные жалобы на решения нижестоящих административных судов. Этот суд функционирует и в качестве первой инстанции: рассматривает отнесенные к его исключительной компетенции споры неконституционного характера между землями либо между землей, с одной стороны, и федерацией - с другой; рассматривает обращения федерального правительства о признании неконституционной деятельности того или иного объединения лиц; разрешает некоторые виды исков против федеральных органов <8>. -------------------------------- <8> Женетль С. З. Виды юрисдикционного контроля в европейских странах // Российский судья. 2007. N 12. С. 5.

В целом административно-правовая защита в Германии осуществляется общими и специализированными административными судами. Специализированными являются также социальные и финансовые суды. Однако если буквально истолковывать нормы ст. 95 Основного Закона Германии, то указанные суды не являются частью административной судебной системы, а являются структурами самостоятельными. Так, ч. 1 ст. 95 Основного Закона Германии устанавливает, что "для отправления правосудия в области общей, административной, финансовой, трудовой и социальной юрисдикции Федерация учреждает в качестве высших судебных инстанций: Федеральную судебную палату, Федеральный административный, Федеральный финансовый, Федеральный трудовой и Федеральный социальный суды". Для обеспечения единства правосудия создается единый Сенат для всех вышеуказанных судов (ч. 3 ст. 95). Многие исследователи полагают, что существование высших судов по каждому направлению судебной деятельности свидетельствует о том, что они функционируют независимо и не могут рассматриваться в качестве составной части системы административной юстиции. Данный вывод подтверждается и тем, что организация и производство в административных судах регулируются отдельным федеральным законом - Законом об административных судах 1960 г. Система административных судов в Германии сформирована с учетом формы государственного устройства, т. е., как в федеративном государстве, здесь первый уровень (суды первой инстанции) образуют 53 административных суда, округа которых расположены во всех землях, второй уровень - 16 высших административных судов земель, третий уровень - Федеральный административный суд. Решения в судах первой инстанции принимаются в основном коллегиями из трех профессиональных и двух непрофессиональных судей, решения высших административных судов земель (апелляционная инстанция) - сенатами, состоящими из трех судей, решения Федерального административного суда - сенатом, состоящим из пяти судей. Из правила об обязательности рассмотрения споров в административных судах как первой инстанции имеются исключения: в соответствии с § 47 Закона об административных судах 1960 г. высшие административные суды земель рассматривают в качестве первой инстанции вопросы, касающиеся разрешений на строительство крупных технических объектов (заводов, электростанций); в соответствии с § 50 указанного Закона Федеральный административный суд в качестве первой инстанции рассматривает споры с участием высших федеральных органов. Как отмечают ученые, административное судопроизводство преследует следующие основные цели: защиту субъективных публичных прав граждан; контроль за деятельностью администрации, осуществляемый путем рассмотрения исков; осуществление требований правового государства; совершенствование законодательства; поддержание правовой стабильности в стране. Одной из особенностей административного судебного процесса в Германии, отличающей его от наиболее близкого по процедуре гражданского процесса, является реализация принципа исследования, суть которого заключается в том, что суд самостоятельно исследует обстоятельства дела и не связан объяснениями и доказательствами, представленными сторонами. Вторым нюансом реализации данного принципа является то, что если гражданин инициировал судебный процесс, то он не в состоянии ограничить судебную проверку своими доводами или соображениями. По делам, не представляющим сложности, решение может быть принято судьей единолично; предусматривается также возможность упрощенного производства, т. е. принятие решения в форме судебного заключения после заслушивания сторон без проведения устного разбирательства (аналог судебного приказа в гражданском процессуальном законодательстве Российской Федерации). Достаточно оригинальным является кадровый состав судей административных судов. Они делятся на пять категорий: штатные судьи, судьи по совместительству, судьи с испытательным сроком, судьи, выполняющие судебное поручение, и непрофессиональные судьи. В соответствии с § 15 Закона об административно-судебном процессе от 21 января 1960 г. штатные судьи назначаются пожизненно. Судьями по совместительству могут быть назначены штатные судьи других судов и штатные профессора права (§ 16 данного нормативного правового акта). Судьи с испытательным сроком назначаются на определенный срок. Судьи, выполняющие судебное поручение, являются чиновниками юстиции, назначаются на срок не более двух лет и впоследствии должны вступить в должность судьи. Это особая переходная форма, которая позволяет на практике определить, обладает ли данное лицо необходимыми для профессионального судьи качествами. Непрофессиональные судьи участвуют в устном разбирательстве и вынесении судебного решения наравне с иными судьями (§ 19). К кандидатурам таких судей предъявляются определенные и достаточно жесткие требования (отсутствие судимости, "отсутствие неплатежеспособности", "неучастие" в деятельности законодательных органов, "несостояние" на гражданской государственной или на военной службе, а также в должностях адвокатов, нотариусов и т. п.). Отказаться быть непрофессиональным судьей могут священнослужители, врачи, руководители аптек, шеффены, т. е. судебные заседатели в уголовных судах, и ряд иных лиц. Непрофессиональные судьи избираются сроком на четыре года, для их избрания предусмотрены комитеты по выборам в каждом судебном округе (§ 26 Закона Федеративной Республики Германия об административно-судебном процессе от 21 января 1960 г.). Непрофессиональные судьи привлекаются к участию в заседаниях не более 12 раз в году. За участие в судебной деятельности им выплачивается денежная компенсация. Если лицо, избранное непрофессиональным судьей, опаздывает на заседания или без уважительной причины уклоняется от данной обязанности, на него может быть наложен штраф председательствующим в данном судебном заседании, а также истребована компенсация расходов, возникших в связи с его поведением (§ 33 указанного Закона). Равно как и во французской системе административной юстиции, в Германии также реализуется предварительная судебная защита от возможного нарушения субъективных прав граждан и юридических лиц. В основе этой юридической конструкции лежат нормы § 80 Закона об административно-судебном процессе, согласно которым первичное возражение лица против административного акта и иск об оспаривании влекут за собой приостановление его исполнения на период судебного разбирательства. Из этого правила имеются исключения. Не подлежат приостановлению административные акты, касающиеся производства публичных платежей, распоряжений чиновников исполнительных полицейских органов и т. д. Также в распоряжении административных судов для защиты субъективных прав и законных интересов имеется еще один правовой инструмент, суть которого заключается в том, что суд вправе оценить интересы участников, не принимая окончательного решения по существу дела; например, суд может допустить лицо к обучению, хотя заявка на обучение была отклонена соответствующим административным органом. В целом существует два подхода к практической организации административной юстиции, которые отражают два различных взгляда на этот правовой институт: первый подход заключается в подчинении вопросов публичного права компетенции общих судов, а второй - в подчинении вопросов публичного права компетенции администрации в виде особых судебно-административных коллегий, которые учреждаются в составе субъекта управления. Этим двум доктринам соответствуют две системы организации административной юстиции на практике: специализированные административные суды (созданы в Германии, Швейцарии, Бельгии, Дании, Норвегии); особые судебно-административные коллегии в рамках органов управления (Франция, Испания, Португалия). В Российской Федерации пока еще идет поиск вариантов наиболее эффективной организационной модели защиты прав граждан и юридических лиц от нарушений со стороны органов управления и их должностных лиц <9>. -------------------------------- <9> Буянский С. Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы. М., 2006. С. 51.

На первом этапе законодательного оформления российской системы административной юстиции необходимо выбрать наиболее приемлемый для сегодняшнего дня вариант формирования специальных органов административной юстиции. Создать ли специальные административные суды, как в Германии, перенять ли французскую систему административной юстиции или расширить подведомственность судов общей юрисдикции, больше включая их в процесс рассмотрения управленческих споров, - именно на эти вопросы предстоит ответить законодателю. С конца 90-х годов в Российской Федерации ведется широкое обсуждение проблем административной юстиции и административного судопроизводства, прямо предусмотренного в ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации в качестве самостоятельного вида <10>. Тем не менее внесенный Верховным Судом Российской Федерации в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации еще в 2000 г. проект Закона "О федеральных административных судах Российской Федерации", предусматривающий создание специализированных административных судов в системе судов общей юрисдикции, так и не принят. Также не принят внесенный Верховным Судом Российской Федерации проект Кодекса административного судопроизводства, целью которого является повышение уровня правовой защиты граждан в их спорах с представителями государственной власти и местного самоуправления, укрепление режима законности в деятельности властных органов. -------------------------------- <10> Выступление Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедева // Российский судья. 2009. N 1.

По мнению автора статьи, создание специализированных, а именно административных судов в Российской Федерации целесообразно, ибо согласно ч. 2 ст. 118 Конституции Российской Федерации судебная власть должна осуществляться посредством конституционного, уголовного, гражданского, но также и административного судопроизводства. Основным сдерживающим фактором на пути создания административных судов является необходимость их дополнительного финансирования; он может быть преодолен на основе использования немецкого опыта и, в частности, организации работы его судей на основе совмещения ими своих обязанностей.

Литература

1. Игнатова Н. С. Судебная власть: прерогативы контроля над законодательной и исполнительной ветвями власти // Конституционное и муниципальное право. 2008. N 2. С. 9. 2. Яровая М. В. Судебная система Финляндии // Российская юстиция. 2006. N 4. С. 71. 3. Яровая М. В. Особенности судебных систем Франции, ФРГ, Великобритании и Нидерландов // Российская юстиция. 2006. N 3. С. 69. 4. Хачиров Р. Б. Зарубежный опыт развития системы специализированных судов: проблемы и противоречия // Российский судья. 2007. N 8. С. 22. 5. Павлова Н. В. Разрешение экономических споров в судах отдельных зарубежных государств: судоустройство и подсудность // Вестник ВАС РФ. 2002. N 5. С. 84. 6. Мегрелидзе М. Р. Становление института разрешения административно-правовых споров // Юриспруденция. 2008. N 3. С. 22. 7. Административно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; законодательство об исполнении административных решений / Пер. с нем. М., 2007. С. 43. 8. Женетль С. З. Виды юрисдикционного контроля в европейских странах // Российский судья. 2007. N 12. С. 5. 9. Буянский С. Г. Прокуратура в условиях административно-правовой реформы. М., 2006. С. 51. 10. Выступление Председателя Верховного Суда Российской Федерации В. М. Лебедева // Российский судья. 2009. N 1.

Название документа