25 лет Единому европейскому акту: причины принятия, основные положения и значение для европейской интеграции

(Кембаев Ж. М.) ("Международное публичное и частное право", 2011, N 5) Текст документа

25 ЛЕТ ЕДИНОМУ ЕВРОПЕЙСКОМУ АКТУ: ПРИЧИНЫ ПРИНЯТИЯ, ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ И ЗНАЧЕНИЕ ДЛЯ ЕВРОПЕЙСКОЙ ИНТЕГРАЦИИ <*>

Ж. М. КЕМБАЕВ

Кембаев Женис Мухтарович, профессор КИМЭП, доктор права (Германия), кандидат юридических наук.

Данная статья приурочена к 25-летию принятия Единого европейского акта, одного из наиболее важных правовых документов в истории европейской интеграции. Автор излагает предысторию принятия ЕЕА, проводит анализ причин его принятия, раскрывает его значение и приходит к выводу, что данный Акт существенно способствовал дальнейшей эволюции европейской интеграции.

Ключевые слова: Единый европейский акт, Европейский союз, право Европейского союза, Европейские сообщества, Маргарет Тэтчер.

This article is timed to the 25th anniversary of The Single European act which is one of the most important legal documents in the history of the European Integration. The author gives an account of the prehistory of the SEA, analyzes the reasons of its adoption, discloses its significance and comes to the conclusion that this act significantly contributed to the subsequent evolution of the European integration.

Key words: Single European act, European Union, Law of the European Union, European Communities, Margaret Thatcher.

17 февраля 1986 г. в Люксембурге, а затем 28 февраля 1986 г. в Гааге был подписан документ под названием "Единый европейский акт" (ЕЕА) <1>, который по праву является одним из важнейших документов в истории развития европейской интеграции и формирования одного из геополитических центров современных международных отношений - Европейского союза, уникального интеграционного образования, воплощающего в себе многие черты и характеристики, свойственные как конфедерациям, так и федерациям. -------------------------------- <1> 17 февраля 1986 г. ЕЕА был подписан Великобританией, Бельгией, Ирландией, Испанией, Люксембургом, Нидерландами, Португалией, Францией и ФРГ, а 28 февраля 1986 г. - Данией, Грецией и Италией - странами, решившими дождаться результатов консультативного референдума в Дании (состоявшегося 27 февраля 1986 г. и выявившего большинство в 56% в пользу ЕЕА). Текст ЕЕА см.: Единый европейский акт. Договор о Европейском союзе / Ред. Ю. А. Борко. М., 1994. Единый европейский акт. URL: http:// bestpravo. uu/ fed1991/ data02/ tex13982.php (дата обращения: 28 февраля 2011).

Предыстория. Отправной точкой возникновения Европейского союза принято считать декларацию французского Министра иностранных дел Р. Шумана от 9 мая 1950 г., в которой он призвал правительства западноевропейских государств к построению Европейской федерации <2>. План Шумана был одобрен шестеркой государств - инициаторов интеграционных процессов (Францией, Германией, Италией и странами Бенилюкса) и привел к подписанию в 1951 г. Парижского договора об учреждении Европейского объединения угля и стали, а в 1957 г. Римских договоров об учреждении Европейского сообщества по атомной энергии и Европейского экономического сообщества (ЕЭС). -------------------------------- <2> Р. Шуман, будучи сам убежденным федералистом, во многом озвучил идеи другого известного французского политического и общественного деятеля Жана Монне. См.: Монне Ж. Реальность и политика. Мемуары. М., 2001; о взглядах Р. Шумана см.: Шуман Р. За Европу. М., 2002.

Таким образом, с самого начала процесс европейской интеграции рассматривался как нечто гораздо большее, нежели обычное международно-правовое сотрудничество. Прямым подтверждением такого подхода стало заключение Суда Европейских сообществ (ЕС) от 15.03.1964, в котором утверждалось, что право ЕС образует особую самостоятельную систему, важнейшим признаком которой является ее верховенство над правом государств-членов и прямое действие ее положений на государства-члены и их граждан <3>. -------------------------------- <3> Дело 6/64 "Costa v ENEL" (1964) // ECR 585. О праве Европейского союза. См., например: Право Европейского союза / Ред. С. Ю. Кашкин. 3-е изд. М., 2010; Европейское право. Право Европейского союза и правовое обеспечение защиты прав человека / Ред. Л. М. Энтин. 3-е изд. М., 2011.

В то же время отношение политических и общественных кругов в европейских странах к дальнейшему развитию наднациональных сообществ и, таким образом, к процессу федерализации Европы было далеко неоднозначным. В сознании широких слоев населения интеграционные процессы часто ассоциировались с утратой национального суверенитета и независимости. Как следствие, уже в конце 1950-х гг. наднациональным представлениям европейских федералистов была противопоставлена концепция "Европы Отечеств" французского Президента Шарля де Голля, которая основывалась строго на классических международно-правовых принципах и приоритете национального суверенитета государств <4>. Не случайно именно во время правления де Голля вошел в практику т. н. Люксембургский компромисс 1966 г., который требовал полного единогласия государств - членов ЕС при принятии важных решений. -------------------------------- <4> О взглядах де Голля см., например: Ибрашев Ж. У. Политическая концепция Ш. де Голля. Алма-Ата, 1971; Колосков И. А. Внешняя политика Пятой республики: эволюция основных направлений и тенденций 1958 - 1972. М., 1976.

Все же в 1968 г. в рамках Европейских сообществ (которые к тому времени, по сути, были превращены в единую структуру) начал эффективно функционировать таможенный союз, а начиная с 1970-х гг. стала проводиться активная работа по углублению взаимодействия европейских государств в валютно-финансовой сфере (результатом чего, несмотря на ряд экономических кризисов, стало создание Европейской валютной системы в 1978 г.). Кроме того, была обеспечена финансовая независимость ЕС посредством наделения их самостоятельным бюджетом с собственными поступлениями (вытекающими прежде всего из общего таможенного тарифа). В 1974 г. был создан Европейский совет, состоящий из глав государств и правительств государств - членов ЕС, задачами которого стали определение основных стратегических направлений развития европейского интеграционного объединения и осуществление европейского политического сотрудничества (ЕПС) с целью координации внешней политики государств-членов. Вскоре после своего создания Европейский совет возглавил еще более важную институциональную реформу - введение прямых выборов депутатов Европейского парламента (в результате проведения которых в 1979 г. на европейском уровне появился орган, получивший непосредственную демократическую легитимацию и в перспективе могущий взять на себя самые широкие полномочия). В то же время по мере роста экономического могущества интеграционного объединения оно становилось все более привлекательным и для других европейских государств. В 1973 г. членами ЕС стали Великобритания, Ирландия и Дания, в 1981 г. - Греция, а в 1986 г. - Испания и Португалия. Принятие новых членов, прежде всего Великобритании, существенно повлияло на дальнейшее развитие ЕС. С одной стороны, европейский альянс значительно увеличил свой вес на международной арене, но с другой - те силы, которые, как и голлисты, видели будущее Европы только в межгосударственном сотрудничестве в рамках конфедерации и категорически отклоняли построение федеративного образования, получили весьма солидное подкрепление. Причины принятия ЕЕА. Таким образом, за почти 30 лет существования ЕС число его государств-членов к 1986 г. выросло в два раза, а сама "Европа двенадцати" с населением в 320 млн. превратилась в один из крупнейших экономических блоков в мире. В то же время бурное развитие ЕС в 1960 - 1970-х гг. не только не исчерпало, но и резко усилило потребность в реформах. Во-первых, к середине 1980-х гг. Европейские сообщества большей частью выполнили программу, которая была закреплена в учредительных договорах ЕС. Эффективно функционирующий таможенный союз (свобода передвижения товаров в единой таможенной территории, ограниченной единой таможенной границей по отношению к третьим странам) требовал перехода к новому этапу интеграции - общему рынку, где внутри таможенного союза свободно могли бы передвигаться не только товары, но и люди, услуги и капитал. При этом необходимо отметить, что требования углубить уровень интеграции наиболее громко раздавались снизу - от европейских промышленных кругов, нуждавшихся в повышении эффективности производства и сокращении издержек в целях успешного противостояния своим конкурентам из США и Японии. Во-вторых, к этому времени остро встал вопрос не только относительно удержания и углубления достигнутого состояния интеграции, но и прежде всего расширения сферы действия учредительных договоров в духе т. н. эффекта переливания (spill-over effect), достигнутого уровня интеграции в экономических вопросах на многие другие новые области сотрудничества, которые тесно связаны с экономикой: защиту окружающей среды, науку и технологию, образование и т. д. Внутренними средствами учредительных договоров эта проблема в долгосрочном аспекте решена быть не могла. Таким образом, единый интегрированный экономический базис, созданный к тому времени на основе ЕС, требовал своего дальнейшего роста как вглубь, так и вширь. В-третьих, Европейские сообщества с момента своего создания стали играть все более возрастающую роль в международных отношениях. По мере создания единой экономической основы и проведения единой торговой политики в рамках таможенного союза все более необходимой становилась потребность координировать и внешнеполитические действия государств - членов ЕС. В то же время созданный в 1970-х гг. механизм ЕПС все еще не получил своего юридического закрепления и регламентации. В-четвертых, требовалось внести существенные изменения в процесс принятия решений в рамках ЕС в связи со значительным расширением количества государств-членов. Люксембургский компромисс 1966 г. сильно тормозил дальнейшую интеграцию. Остро встал вопрос о переходе к принятию решений на основе квалифицированного большинства голосов. Нередко стали высказываться концепции "многоуровневой интеграции", чтобы дать возможность более развитым государствам выполнять роль локомотива интеграции. В-пятых, для достижения обозначенных выше задач требовалось внести существенные изменения в институциональную систему Европейских сообществ. В данной сфере особую критику вызывало крайне неудовлетворительное положение избираемого с 1979 г. прямым голосованием, но по-прежнему ограниченного в компетенции Европарламента, роль которого, по сути, ограничивалась совещательно-консультационными функциями. Ввиду обозначенных выше причин и того обстоятельства, что на протяжении 30 лет после подписания Римских договоров государства - члены ЕС фиксировали изменения, происходившие в праве ЕС, лишь в актах вторичного права, по крайней мере уже с конца 1970-х годов, четко обозначилась необходимость кардинальных реформ Сообществ. В этой связи сторонники федеративной Европы начали требовать принятия принципиального нового договора государствами - членами ЕС. Уже в 1981 г. был разработан план Геншера - Коломбо (названный по фамилиям его инициаторов, министров иностранных дел ФРГ и Италии), который предусматривал отход от принципа консенсуса, заложенного Люксембургским компромиссом, и принятие решений большинством голосов. Однако прежде всего следует отметить Штутгартскую торжественную декларацию о Европейском союзе, принятую первым составом всенародно избранного Европарламента 19 июня 1983 г. Уже само название Декларации свидетельствовало о ее федералистских намерениях. Ведомые такими убежденными федералистами, как Альтиеро Спинелли, европейские парламентарии выступили за существенное усиление роли наднациональных институтов ЕС (прежде всего Европарламента и Комиссии), за принятие решений большинством голосов в Совете и повышение эффективности ЕПС. На основе Штутгартской декларации 14 февраля 1984 г. Европейский парламент принял еще более амбициозный проект Договора о Европейском союзе, предусматривавший, в частности, создание федеративного Союза и введение союзного гражданства <5>. -------------------------------- <5> См.: Draft Treaty establishing the European Union // http:// www. spinellisfootsteps. info/ treaty/ landscape. pdf (дата обращения: 28 февраля 2011).

Однако против идеи Европейского союза решительно выступили поборники национального суверенитета европейских государств. Одной из наиболее ярких личностей, категорически не допускавших идею федерализации Европы и считавших, что нет никакой необходимости в принятии каких-либо новых основополагающих актов, была британский премьер-министр Маргарет Тэтчер. В одном из своих интервью в 1984 г. (непосредственно после принятия проекта Договора о Европейском союзе) она заявила, что не верит "в т. н. Соединенные Штаты Европы", а верит "в Европу отдельных государств со своим характером и идентичностью". "Идут разговоры о Европе двух скоростей... Хорошо... Сделайте одну или две поправки в Римский договор. Нелепо создавать из-за этого новое соглашение", - говорила железная леди <6>. -------------------------------- <6> Цит. по: Wall S. A Stranger in Europe. New York, 2008. P. 46.

Контрответом "федералистских сил" стала разработанная Европейской комиссией (ведомой с января 1985 г. Жаком Делором, одним из наиболее активных и плодотворных сторонников идеи единой Европы) "Белая книга" (White Paper) под названием "Завершение построения внутреннего рынка", которая сформулировала к 1992 г. целый ряд конкретных мер и предложений, направленных на окончательное формирование "Общего рынка" (называемого также единым внутренним рынком ЕС <7>). В данном документе, представленном на рассмотрение Европейскому совету 14 июня 1985 г., в частности, говорилось: "Европа стоит на перекрестке. Либо мы твердо и решительно пойдем вперед... либо Европа никогда не сможет развиться в нечто большее, нежели чем зона свободной торговли" <8>. -------------------------------- <7> О взглядах Ж. Делора см., напр.: Delors J. Das neue Europa. Muenchen, 1993; Грант Ч. Делор. М., 2002. <8> Completing the Internal Market. White paper from the Commission to the European Council // Commission of the European Communities. Luxembourg, 1985. P. 55.

Несмотря на противодействие Тэтчер, в ходе состоявшегося 28 - 29 июня 1985 г. очередного саммита Европейского совета было решено созвать межправительственную конференцию, результатом работы которой стала выработка проекта нового учредительного акта, получившего название Единого европейского акта. Основное содержание ЕЕА. Представляя собой сравнительно небольшое по объему соглашение, состоящее из преамбулы и 36 статей, ЕЕА все же является важнейшим документом в истории развития европейской интеграции. Хотя Акт еще не стал Договором о Европейском союзе, преамбула ЕЕА гласила о решимости сторон преобразовать всю совокупность своих отношений в Европейский союз, который должен был действовать на основе принципа субсидиарности (т. е. Союз должен быть наделен только теми полномочиями, которые он способен осуществлять более эффективно, чем отдельные государства-члены) и который планировалось построить на основе как существующих трех Европейских сообществ, так и ЕПС. Следовательно, нововведения, которые вносились ЕЕА, имели две основные направленности: во-первых, вносились изменения в договоры об учреждении Европейских сообществ и, во-вторых, вводились новые положения, относящиеся к ЕПС. Относительно договоров об учреждении Европейских сообществ самое главное новшество в ЕЕА представляло собой обязательство государств - участников Сообществ завершить формирование единого внутреннего рынка, т. е. "пространства без внутренних границ, в котором обеспечивается свободное движение товаров, лиц, услуг и капиталов", к 31 декабря 1992 г. (ст. 13 ЕЕА). При этом ликвидация всех возможных препятствий и барьеров на пути свободного движения капиталов, товаров, услуг и рабочей силы рассматривалась в качестве необходимого фундамента для перехода к экономическому и валютному союзу. Была заметно расширена юрисдикция Европейских сообществ, в частности, она распространилась на сферу социальной политики, охраны труда, здоровья, развития и поддержание диалога между социальными партнерами. ЕЕА закреплял также распространение сферы ведения Сообществ на региональную политику, вопросы научных исследований и технологического развития, а равно защиту окружающей среды. Большие изменения были внесены и в институциональную систему ЕС. Прежде всего ЕЕА легитимизировал новый институт сообществ - Европейский совет, занявший самое высокое положение в системе управления Сообществами. Еще одним новым институтом стал Суд первой инстанции. Его появление объясняется прежде всего перегруженностью главного и до тех пор единственного судебного учреждения в системе сообществ - Суда ЕС. ЕЕА также внес значительные изменения в процедуру принятия решений, существенно расширив применение принципа квалифицированного большинства при принятии решений в Совете. Другим важным шагом стало закрепление т. н. процедуры сотрудничества, что значительно расширило участие Европарламента в процедуре принятия правовых актов Сообщества и повысило роль этого органа в системе институтов ЕС. Особенно следует отметить, что в Акте впервые нашел свое юридическое закрепление механизм ЕПС. Таким образом, государства - члены ЕС сделали первый официальный шаг на пути к политической интеграции <9>. Провозгласив свое стремление "сообща формулировать и осуществлять европейскую внешнюю политику", государства - члены ЕС обязывались: а) информировать и консультировать друг друга по любому вопросу внешней политики, представляющему общий интерес; б) избегать любых действий, которые могли бы нанести ущерб их эффективным действиям в качестве единой силы в международных отношениях или в рамках международных организаций; в) в полной мере учитывать позиции остальных партнеров и важность общеевропейских решений при выработке национальных позиций и осуществлении национальных действий; г) воздерживаться, насколько это возможно, от шагов, препятствующих достижению консенсуса и принятию совместных мер на его основе (ст. 30 ЕЕА). -------------------------------- <9> О политической интеграции в Европе см.: Барановский В. Г. Западная Европа: военно-политическая интеграция. М., 1988; Кембаев Ж. М. Общая внешняя политика и политика безопасности Европейского союза: правовые основы становления и перспективы развития // Журнал российского права. 2007. N 6. С. 88 - 96.

Тем не менее положения ЕЕА вряд ли могли полностью удовлетворить сторонников федерализма в Европе. Не зря результаты работы межправительственной конференции были оценены Тэтчер не иначе как "вполне приличные" <10>. Хотя Акт устанавливал принцип принятия решений большинством голосов относительно многих вопросов, касающихся свободы движения товаров и услуг, принцип единогласия сохранялся в отношении налогообложения, свободного передвижения лиц, а также прав и интересов работников. Кроме того, любая страна ЕС могла предпринять любые односторонние действия, ссылаясь на защиту общественных интересов. Далее, несмотря на то что Совет теперь должен был проводить консультации с Европарламентом (который таким образом получил право принимать участие в принятии решений), решающее слово все равно оставалось за Советом. Наконец, ЕЕА лишь формализовал уже существующую практику консультаций по вопросам внешней политики, полностью основанную на суверенном консенсусе и вполне устраивающую Великобританию. "Таким образом... Люксембургский компромисс, посредством которого любое государство-член может сослаться на свои важные национальные интересы в целях предотвращения принятия решения, остается неизменным", - отмечала Тэтчер <11>. -------------------------------- <10> Thatcher M. Press Conference after Luxembourg European Council (4 December 1985). URL: http:// www. margaretthatcher. org/ document/ 106187 (дата обращения: 19.01.2011). <11> Thatcher M. House of Commons Statement (Luxembourg European Council) (5 December 1985). URL: http:// www. margaretthatcher. org/ document/ 106192 (дата обращения: 19.01.2011).

Значение ЕЕА. Если попытаться дать общую оценку ЕЕА, то данный документ (так же как и многие другие основополагающие акты европейской интеграции), несомненно, является результатом компромисса между приверженцами федеративной Европы и сторонниками приоритета национального суверенитета европейских государств. В результате европейское интеграционное объединение соединяет и сочетает в себе элементы как государственно-правовой, так и международно-правовой организации, как федерации, так и конфедерации. В то же время развитие европейской интеграции до сегодняшнего времени характеризовалось медленным, но поступательным движением в сторону развития федеративного образования. Весьма показательным в этой связи является принятие ЕЕА, который положил конец затяжному периоду т. н. евросклероза (относительной стагнации интеграционных процессов в 1970-х и в первой половине 1980-х гг.). Не внося каких-либо коренных преобразований, данный Акт все же значительно содействовал завершению формирования общего рынка, а также реорганизации деятельности и консолидации Европейских сообществ путем усиления наднациональных принципов его деятельности. Тем самым ЕЕА заложил правовые основы для дальнейшего развития интеграционных процессов (как в сторону построения экономического и валютного союза, так и в сторону формирования политического альянса) и создал необходимые предпосылки для образования Европейского союза в 1992 г.

Название документа