Некоторые вопросы о мерах и средствах дипломатической защиты
(Ведель И. А.) ("Российский юридический журнал", 2013, N 6) Текст документаНЕКОТОРЫЕ ВОПРОСЫ О МЕРАХ И СРЕДСТВАХ ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ
И. А. ВЕДЕЛЬ
Ведель Игорь Анатольевич, юрист ООО "Уральская юридическая компания" (Екатеринбург).
Статья посвящена допустимым мерам и средствам дипломатической защиты. Анализируются некоторые терминологические, теоретические и практические аспекты рассматриваемой проблемы, делается попытка определить границы мер и средств осуществления дипломатической защиты.
Ключевые слова: дипломатическая защита, защита прав граждан и организаций за рубежом, меры и средства дипломатической защиты.
Some questions on the measures and means of diplomatic protection I. A. Vedel
The article is devoted to admissible measures and means of diplomatic protection. The author analyzes some terminological, theoretical and practical aspects of the problem, and attempts to define the boundaries of measures and means of diplomatic protection.
Key words: diplomatic protection, protection of the rights of citizens and organizations abroad, measures and means of diplomatic protection.
Принято считать, что государство при осуществлении такой особой формы защиты прав граждан и организаций за рубежом, как дипломатическая защита, действует по своему усмотрению, само выбирает конкретные меры и средства дипломатической защиты, которые считает наиболее эффективными для восстановления нарушенных иностранным государством прав гражданина или организации и возмещения причиненного им вреда. В доктрине международного права это обстоятельство порой определяют как принцип свободного выбора средств дипломатической защиты <1>. -------------------------------- <1> См., например: Ковалев А. А., Тезикова А. В. Актуальные вопросы дипломатической защиты // Московский журн. междунар. права. 2006. N 4. С. 69; Волкова М. С. Дипломатическая защита как элемент международного стандарта в вопросах правового регулирования положения иностранцев // Рос. юрид. журн. (электрон. прил.). 2012. N 2. С. 10.
Очевидно, что такая свобода не должна выходить за рамки международного права, выбранные и применяемые меры и средства дипломатической защиты должны быть законными. Однако такого общего и очевидного постулата недостаточно для всестороннего урегулирования вопроса, в том числе на уровне правовой регламентации. Неясно, в рамках каких конкретно мер, средств или процедур может и должно действовать государство, оказывая дипломатическую защиту своему гражданину или иному лицу. В связи с этим Комиссия международного права ООН (далее - КМП) в Проектах статей о дипломатической защите 2006 г. попыталась определить (правда, обобщенно) границы мер и средств осуществления дипломатической защиты. В ст. 1 Проектов, в частности, говорится, что дипломатическая защита осуществляется посредством дипломатических мер или других средств мирного урегулирования <1>. Как видно из формулировки, КМП разделяет понятия "дипломатические меры" и "другие средства мирного урегулирования". -------------------------------- <1> Доклад Комиссии международного права. 58-я сессия. 1 мая - 9 июня и 3 июля - 11 августа 2006 г. Нью-Йорк, 2006 // Генеральная Ассамблея ООН. Официальные отчеты. 61-я сессия. Доп. N 10 (А/61/10). Тексты Проектов статей с комментариями к ним. С. 15.
Для начала необходимо определить, что понимается под словами "меры" и "средства", как они друг с другом связаны. Согласно Толковому словарю под мерами понимаются средства для осуществления чего-нибудь, мероприятия, а под средствами - приемы, способы действия для достижения чего-нибудь <1>. Таким образом, меры являются разновидностью средств как определенных приемов и способов осуществления конкретных действий по достижению тех или иных целей. Это в полной мере применимо к сфере дипломатической защиты, что подтверждается приведенной формулировкой ст. 1. В данном случае слова "или других средств" указывают на то, что дипломатические меры признаются разновидностью средств мирного урегулирования в рамках дипломатической защиты. -------------------------------- <1> Толковый словарь русского языка / Под ред. С. И. Ожегова, Н. Ю. Шведовой. 4-е изд., доп. М., 2001. С. 350, 760.
Надо отметить, что разграничение понятий "дипломатические меры" и "другие средства мирного урегулирования" не случайно, оно основывается не только на доктрине международного права <1>, но и на международной судебной практике. Так, в решениях Постоянной палаты международного правосудия (позднее - Международного суда ООН) по делу о палестинских концессиях Мавромматиса ("Греция против Великобритании"), по делу Ноттебома ("Лихтенштейн против Гватемалы") и в ряде других <2> проводится различие между дипломатическими мерами и судебным разбирательством. Под дипломатическими мерами понимаются меры, которые охватывают все законные процедуры, используемые одним государством для информирования другого государства о своих мнениях и озабоченности, включая протест, просьбу о проведении расследования и переговоры по урегулированию споров. -------------------------------- <1> См., например: Borchard E. M. The Diplomatic Protection of Citizens Abroad or The Law of International Claims. L., 1915. P. 435 - 456; Geck W. K. "Diplomatic Protection" in Encyclopedia of Public International Law (E. P.I. L.). L., 1992. P. 1061 - 1063. <2> The Mavrommatis Palestine Concessions case (Greece v. United Kingdom). P. C.I. J. Reports, 1924. Series A. N 2; Panevezys Saldutiskis Railway case (Estonia v. Lithuania). P. C.I. J. Reports, 1939. Series A/B. N 76. P. 16; Nottebohm case (Liechtenstein v. Guatemala). Second Phase Judgment. I. C.J. Reports, 1955. P. . P. 24.
КМП в Проектах статей не просто сохранила это различие, она пошла дальше: отнесла судебное разбирательство к другим средствам мирного урегулирования. По мнению Комиссии, "другие средства мирного урегулирования" охватывают все формы правомерного урегулирования споров: от переговоров, посредничества и примирения до арбитражного и судебного урегулирования споров <1>. -------------------------------- <1> Доклад Комиссии международного права. 58-я сессия. Тексты Проектов статей с комментариями к ним. С. 26.
Подобная позиция КМП, на наш взгляд, свидетельствует о том, что создать исчерпывающий перечень мер, которые могут быть квалифицированы в качестве мер дипломатической защиты, сложно. Теория международного права также не дает единого списка всех известных мер и средств дипломатической защиты. Так, американский профессор Ф. С. Данн утверждал, что "термин "дипломатическая защита" в данном случае используется как родовое понятие, охватывающее тему защиты граждан за рубежом в целом, включая случаи, когда для обеспечения исполнения обязательств применяются иные меры, помимо дипломатических" <1>. Некоторые авторы и вовсе предлагают считать одним из эффективных способов осуществления дипломатической защиты создание смешанных международных комиссий и трибуналов по рассмотрению претензий, куда имели бы свободный доступ физические и юридические лица <2>. -------------------------------- <1> Dunn F. S. The Protection of Nationals: A Study in the Application of International Law. The John Hopkins Press. Baltimore, 1932. P. 18 - 20. <2> См., например: Baderman D. J. The Glorius Past and Uncertain Future of International Claims Tribunals // International Courts for the Twenty-First Century. Dordrecht, 1992; Caron D. D. The Nature of the Iran - United States Claims Tribunal and the Evolving Structure of International Dispute Resolution // American Journal of International Law. 1990. Vol. 84. N 1. P. 104 - 156; Попкова О. В. Стадии и средства дипломатической защиты // Журн. междунар. права и междунар. отношений. 2010. N 1. С. 21.
Поэтому вопрос о конкретных мерах и средствах дипломатической защиты остается открытым. Существует лишь общая установка, что она должна осуществляться законными и мирными средствами. Однако включение в состав мер и средств дипломатической защиты абсолютно любых мер, средств и способов осуществления защиты государством своих граждан и организаций за рубежом, смешанных международных трибуналов и комиссий и т. д. не представляется верным и позитивным решением проблемы определения границ допустимых мер и средств дипломатической защиты. Конечно, с точки зрения фактического решения основных задач дипломатической защиты - восстановления нарушенных прав граждан или организаций и возмещения причиненного вреда, а также защиты прав самого государства - меры и средства по осуществлению дипломатической защиты могут быть истолкованы государствами в наиболее широком значении. Ведь основная задача состоит в том, чтобы как можно быстрее и эффективнее добиться желаемого результата, наказать государство, виновное в противоправном деянии, добиться от него компенсации. Однако реализация защиты с помощью всех доступных средств и мер в рамках международного права, по нашему мнению, не может считаться дипломатической защитой не только в силу положений Проектов статей, но и в соответствии с логикой и разумом. Дипломатическая защита - особое международно-правовое явление, по ряду признаков отличающееся от иных явлений, и считать, что она реализуется любыми доступными мерами (а не только дипломатическими) и средствами (не обязательно мирными), в корне неправильно, это ведет лишь к тому, что понятие дипломатической защиты и ее фактическое осуществление будут трактоваться тем или иным государством в собственном смысле, на основе сугубо своих интересов, а значит, не исключены злоупотребления правом на дипломатическую защиту. В связи с изложенным хотелось бы отметить, что, на наш взгляд, несмотря на то, что полный перечень мер и средств дипломатической защиты составить сложно, все же определить рамки таких средств, обозначить хотя бы основные меры и средства дипломатической защиты, с помощью которых она может быть оказана, необходимо, в том числе на уровне КМП, включив соответствующие положения в Проекты статей о дипломатической защите. Предлагаем к дипломатическим мерам относить, в частности: непосредственно действия дипломатических и консульских учреждений, связанные с осуществлением защиты (например, консультирование своих граждан (иных лиц), запросы по поводу нарушения прав и законных интересов пострадавших лиц, протесты и представления, просьба о проведении расследования инцидента и т. д.), ведение переговоров по урегулированию спора, добрые услуги, посредничество и пр. Другие средства мирного урегулирования включают иные средства, о которых отчасти уже было сказано. Например, к этим средствам можно отнести судебное или арбитражное разбирательство, а также отдельные меры воздействия на иностранное государство-нарушителя путем использования реторсий, репрессалий и т. п. В рамках рассматриваемой темы нельзя оставить без внимания вопрос о том, выступают ли санкции допустимым средством осуществления дипломатической защиты или же их применение выходит за рамки данного института. На наш взгляд, на этот вопрос дал вполне обоснованный и исчерпывающий ответ И. И. Лукашук: "...Санкции, включая силовые, вправе предпринимать лишь Совет Безопасности ООН. Ответные действия отдельного государства или группы государств являются контрмерами. Их правовой режим отличен от режима санкций, в частности, тем, что контрмеры не могут представлять собой угрозу силой или ее применение, за исключением случая самообороны. Помимо всего прочего санкции - это меры наказания. Говорить о применении санкций в отношениях равно суверенных государств столь же обоснованно, как и о применении санкций во взаимоотношениях индивидов. Этот момент нашел отражение в Проекте статей Комиссии международного права об ответственности государств. В нем говорится не о санкциях, а о контрмерах. Их цель не наказание, а ликвидация последствий правонарушения" <1>. Таким образом, применение каких бы то ни было санкций (экономических, политических и т. д.) в отношении государства-нарушителя нельзя считать одним из средств дипломатической защиты, поскольку они не признаются средствами мирного урегулирования спора, напротив, часто сопровождаются применением силы или угрозой ее применения, преследуют цель наказать то или иное государство, часто при этом не решается вопрос о восстановлении нарушенных прав и законных интересов граждан и организаций иностранного государства. -------------------------------- <1> Лукашук И. И. Дипломатическая защита // Право и политика. 2001. N 8. С. 21.
Использование государством в одностороннем порядке вооруженной силы в случае, в частности, повышенной опасности для жизни граждан за рубежом и неэффективности внутренних средств правовой защиты, а также мирных средств дипломатической защиты при буквальном восприятии норм современного международного права запрещено как противоречащее принципу неприменения силы и угрозы силой, закрепленному в Уставе Организации Объединенных Наций. Согласно п. 4 ст. 2 Устава ООН все государства-члены обязаны воздерживаться в их международных отношениях от угрозы силой или ее применения как против территориальной неприкосновенности или политической независимости любого государства, так и каким-либо другим образом, несовместимым с целями ООН <1>. Об этом упоминала и КМП, говоря, что применение силы, запрещенное п. 4 ст. 2 Устава ООН, не является допустимым методом осуществления права на дипломатическую защиту <2>. В соответствии с Уставом ООН (ст. 51) одностороннее применение вооруженной силы допускается лишь при осуществлении неотъемлемого права государств на индивидуальную или коллективную самооборону в случае вооруженного нападения на государство другого государства. -------------------------------- <1> Устав Организации Объединенных Наций: принят в Сан-Франциско 26 июня 1945 г., вступил в силу 24 октября 1945 г. // Сборник действующих договоров, соглашений и конвенций, заключенных СССР с иностранными государствами. Вып. XII. М., 1956. С. 14 - 47. <2> Доклад Комиссии международного права. 58-я сессия. Тексты Проектов статей с комментариями к ним. С. 26.
Как отмечает О. В. Попкова, "в XIX в. применение вооруженной силы для целей защиты граждан за рубежом рассматривалось в качестве международного явления, возможного в исключительных случаях. После принятия Устава ООН ситуация изменилась. Буквальное толкование статьи 51 Устава не допускает того, чтобы вооруженное нападение, необходимое для реализации права на самооборону, могло происходить против физического лица за рубежом вне пределов юрисдикции государства гражданства, а не против самого государства" <1>. Именно это обстоятельство и позволяет отдельным государствам использовать право на самооборону превентивно в целях защиты прав своих граждан за границей, применяя вооруженные силы против другого государства. -------------------------------- <1> Попкова О. В. Указ. соч. С. 19.
Несмотря на то что государства на практике активно используют вооруженные силы для защиты прав своих граждан, находящихся на иностранной территории, все же представляется, что применение вооруженной силы или какое-либо иное военное вмешательство на территории иностранного государства не может рассматриваться в качестве одного из средств защиты прав индивида или организации в контексте дипломатической защиты. Реализация права государства на самооборону не относится к институту дипломатической защиты, это отличное от нее правовое явление, не связанное с применением дипломатических мер и средств мирного урегулирования споров между государствами по поводу нарушения и защиты прав граждан и организаций. Кроме того, сегодня в доктрине международного права и иных отраслях науки, а также в практической межгосударственной деятельности отмечается огромное количество возражений против использования вооруженных сил с целью обеспечить защиту граждан за рубежом. Не допускается это и современным международным правом, в том числе Уставом ООН, положения которого необходимо толковать в соответствии с логикой всего международного права, а не пытаться использовать отдельные положения Устава угодным государству образом. Также стоит сказать, что КМП не случайно при определении дипломатической защиты в ст. 1 Проектов статей сделала акцент именно на мирных средствах урегулирования спора, исключая тем самым возможность применения вооруженных сил в целях защиты прав граждан за рубежом. Таким образом, дипломатическая защита реализуется исключительно мирными средствами, которые должны осуществляться в пределах, допускаемых международным правом, с учетом законодательства страны пребывания и государства гражданства. Это вытекает из самой природы данной формы защиты прав индивидов и организаций за рубежом, а также общих принципов международного права. Составить полный перечень мер и средств дипломатической защиты невозможно, но необходимо стремиться к определению хотя бы общих границ их применения, чтобы избежать злоупотребления правом государства на оказание помощи своим гражданам (иным лицам) и организациям посредством дипломатической защиты. Действуя только в обозначенных пределах, государство может достичь поставленных целей: защитить права и законные интересы своего гражданина или организации, а также в определенном смысле и собственные права. В противном же случае государство рискует само нарушить нормы международного права и тем самым лишить себя возможности эффективно и своевременно защищать своих граждан.
References
Baderman D. J. The Glorius Past and Uncertain Future of International Claims Tribunals // International Courts for the Twenty-First Century. Dordrecht, 1992. Borchard E. M. The Diplomatic Protection of Citizens Abroad or The Law of International Claims. L., 1915. Caron D. D. The Nature of the Iran - United States Claims Tribunal and the Evolving Structure of International Dispute Resolution // American Journal of International Law. 1990. Vol. 84. N 1. Doklad Komissii mezhdunarodnogo prava. 58-ya sessiya. 1 maya - 9 iyunya i 3 iyulya - 10 avgusta 2006 g. N'yu-Jork, 2006 // General'naya Assambleya OON. Oficial'nye otchety. 61-ya sessiya. Dop. N 10 (A/61/10). Teksty Proektov statej s kommentariyami k nim. Dunn F. S. The Protection of Nationals: A Study in the Application of International Law. The John Hopkins Press. Baltimore, 1932. Geck W. K. "Diplomatic Protection" in Encyclopedia of Public International Law (E. P.I. L.). L., 1992. Kovalev A. A., Tezikova A. V. Aktual'nye voprosy diplomaticheskoj zashhity // Moskovskij zhurn. mezhdunar. prava. 2006. N 4. Lukashuk I. I. Diplomaticheskaya zashhita // Pravo i politika. 2001. N 8. Nottebohm case (Liechtenstein v. Guatemala). Second Phase Judgment. I. C.J. Reports, 1955. P. . Panevezys Saldutiskis Railway case (Estonia v. Lithuania). P. C.I. J. Reports, 1939. Series A/B. N 76. Popkova O. V. Stadii i sredstva diplomaticheskoj zashhity // Zhurn. mezhdunar. prava i mezhdunar. otnoshenij. 2010. N 1. The Mavrommatis Palestine Concessions case (Greece v. United Kingdom). P. C.I. J. Reports, 1924. Series A. N 2. Tolkovyj slovar' russkogo yazyka / Pod red. S. I. Ozhegova, N. Yu. Shvedovoj. 4-e izd., dop. M., 2001. Ustav Organizacii Ob"edinennyx Nacij, 26 iyunya 1945 g. // Sbornik dejstvuyushhix dogovorov, soglashenij i konvencij, zaklyuchennyx SSSR s inostrannymi gosudarstvami. Vyp. XII. M., 1956. Volkova M. S. Diplomaticheskaya zashhita kak ehlement mezhdunarodnogo standarta v voprosax pravovogo regulirovaniya polozheniya inostrancev // Ros. yurid. zhurn. (ehlektron. pril.). 2012. N 2.
Название документа