Международная железнодорожная логистика: правовой риск-менеджмент
(Адамов Н. А., Протасова С. А.) ("Законодательство и экономика", 2014, N 5) Текст документаМЕЖДУНАРОДНАЯ ЖЕЛЕЗНОДОРОЖНАЯ ЛОГИСТИКА: ПРАВОВОЙ РИСК-МЕНЕДЖМЕНТ
Н. А. АДАМОВ, С. А. ПРОТАСОВА
Адамов Насрулла Абдурахманович, генеральный директор Института исследования товародвижения и конъюнктуры оптового рынка (ОАО "ИТКОР"), доктор экономических наук, профессор.
Протасова Светлана Александровна, слушатель программы "Executive MBA - Внешнеэкономическая деятельность: управление правовыми рисками" Института коммуникационного менеджмента НИУ "Высшая школа экономики".
В статье Н. А. Адамова и С. А. Протасовой проанализированы риски, характерные для современной международной железнодорожной логистики, и сформулированы рекомендации по управлению ими. Обоснована актуальность вопросов, связанных с совершенствованием правового регулирования системы международных транспортных перевозок на железнодорожном транспорте.
Ключевые слова: правовые риски международной логистики, международная логистика, правовое регулирование перевозок, железнодорожная логистика, международные перевозки, правовые риски международных перевозок.
Как известно, перевозка грузов в международном железнодорожном сообщении осуществляется на основании нескольких основных международных актов. Рассмотрим правовые риски и некоторые особенности перевозок грузов в международном железнодорожном сообщении с учетом требований действующих нормативных правовых актов.
Риски, вызванные отсутствием правовой гармонизации
В настоящее время интенсивно развивается межгосударственная кооперация в транспортной сфере. Между тем гармонизация правового регулирования данного сегмента и сближение правовых систем разных государств играет существенную роль. Таким образом, гармонизация правового регулирования международной транспортной инфраструктуры обеспечит использование сопоставимых технологий осуществления перевозок, а также установление правовой базы, однозначно трактуемой всеми заинтересованными сторонами. В то же время гармонизация правового регулирования международных перевозок будет способствовать сближению законодательства государств, нередко относящихся к разным правовым системам, а также устранению имеющихся коллизий, нестыковок и несоответствий. Это касается и национального правового регулирования различных государств, которые являются участниками международной кооперации. Правовая гармонизация железнодорожного законодательства привлекает к себе все большее внимание со стороны международных организаций, и от успеха правовой гармонизации зависит то, каким образом в ближайшем будущем будут развиваться международные железнодорожные перевозки грузов между Китаем, Республикой Корея, Индией и другими государствами Азии, с одной стороны, и европейскими странами - с другой. Основная задача международных организаций для целей гармонизации международного законодательства в области перевозок грузов - обеспечить унификацию железнодорожного права. Говоря о необходимости унификации правовых процедур международных железнодорожных перевозок грузов, можно отметить, что единственным на сегодня успешно реализованным международным проектом в данной области является внедрение унифицированной накладной ЦИМ/СМГС, разработанной совместно международными организациями в области железнодорожного транспорта ЦИТ <1> и ОСЖД <2>, которая обеспечивает беспрепятственные перевозки по железным дорогам, применяющим западное и восточное транспортное право. В ноябре 2012 г. накладная ЦИМ/СМГС была впервые успешно апробирована на трансконтинентальном маршруте Китай - Европа. Под эгидой ОСЖД из г. Чунцинь (Китай) в г. Дуйсбург (Германия) проследовал контейнерный поезд транзитом по территории Казахстана, России, Беларуси и Польши. По сути, в Российской Федерации и на всем пространстве Таможенного союза сейчас созданы все необходимые организационные предпосылки для успешной гармонизации законодательства. В максимальной степени изучены наилучшие зарубежные практики в области железнодорожных перевозок грузов. -------------------------------- <1> ЦИТ - Международный комитет железнодорожного транспорта является ассоциацией, объединяющей 200 железнодорожных предприятий и транспортных компаний, осуществляющих международные пассажирские и грузовые перевозки. 120 организаций являются самостоятельными членами, 80 организаций входят в состав ассоциированных членов ЦИТ. Деятельность ЦИТ, зарегистрированного в г. Берне, осуществляется согласно законодательству Швейцарии (ст. 60 и сл. Гражданского кодекса Швейцарии). - Ред. <2> ОСЖД - Организация сотрудничества железных дорог, создана в 1996 г. В настоящее время членами ОСЖД являются транспортные министерства и центральные государственные органы, ведающие железнодорожным транспортом 27 стран, среди которых Россия и страны бывшего Советского Союза, страны Восточной Европы, Китай, КНДР и ряд других. - Ред.
Можно выделить следующие правовые риски, возникающие в условиях отсутствия гармонизации транспортного права: - отсутствует правовая возможность, позволяющая осуществить международную перевозку в границах одного государства несколькими перевозчиками или одному перевозчику по инфраструктурам нескольких государств, т. е. обеспечить трансграничность перевозок, что влечет уменьшение количества прямых и транзитных перевозок; - чрезмерно усложнены процедуры пересечения госграниц, сложен и не ясен порядок внедрения инноваций и интеллектуальных транспортных систем. Один из способов для минимизации правовых рисков при создании единого железнодорожного права - принятие совместной декларации о развитии евроазиатских железнодорожных перевозок грузов. Создание единого железнодорожного транспортного права - осознанный шаг, продиктованный опытом государств и компаний, заинтересованных в наращивании объемов внешнеторгового оборота и реализации транзитного потенциала. В целях снижения возможных правовых рисков необходимо стремиться к упрощению процедур пересечения границ, внедрению инноваций и интеллектуальных транспортных систем и других важнейших аспектов функционирования железнодорожного транспорта. В связи с проводимой реформой железнодорожного транспорта на территории Российской Федерации перевозки грузов могут осуществлять сразу несколько перевозчиков. Аналогичные изменения произошли и с организациями железнодорожного транспорта в некоторых других сопредельных государствах. Поскольку все международные соглашения подписывались Российской Федерацией до реформы, в настоящее время существуют пробелы в законодательстве в этой части. Являясь ключевым участником СМГС <3> и начав реформу железнодорожного транспорта, Российская Федерация изменила национальное законодательство, многие нормы которого не согласуются с нормами СМГС. В результате для новых участников перевозочного процесса имеются препятствия в осуществлении международных железнодорожных перевозок грузов. -------------------------------- <3> Соглашение о международном железнодорожном грузовом сообщении - международное соглашение о прямом грузовом сообщении между станциями, которые открыты для грузовых операций во внутреннем железнодорожном сообщении стран, железные дороги которых участвуют в этом соглашении. Соглашение было введено в действие в 1951 г. Участниками СМГС являются: Азербайджан, Албания, Беларусь, Болгария, Венгрия, Социалистическая Республика Вьетнам, Грузия, Исламская Республика Иран, Казахстан, Китайская Народная Республика, Корейская Народно-Демократическая Республика, Кыргызстан, Латвия, Литва, Республика Молдова, Монголия, Польша, Российская Федерация, Таджикистан, Туркменистан, Узбекистан, Украина, Эстония. - Ред.
В соответствии с пунктом 2 вводных положений СМГС данное международное соглашение, регулирующее грузовые перевозки в прямом международном железнодорожном сообщении, действительно для железных дорог - участниц СМГС и регулирует, в частности, правовые взаимоотношения. Под "железной дорогой" понимается вся система железных дорог одного из государств (ст. 3 СМГС). Требования Федерального закона "О железнодорожном транспорте в Российской Федерации" и Устава железнодорожного транспорта Российской Федерации, касающиеся терминов "перевозчик" и "владелец инфраструктуры железнодорожного транспорта общего пользования", невозможно применить к положениям международных соглашений. В частности, статьей 7 СМГС предусмотрено, что договором перевозки грузов в международном железнодорожном сообщении служит накладная СМГС, и данный документ должен быть заполнен строго в соответствии с Пояснениями к накладной СМГС. При этом все основные сведения в соответствующие графы должны быть внесены отправителем либо железной дорогой. Отметки о перевозчике груза, владельце инфраструктуры не предусмотрены, так же как и сама возможность осуществления транспортировки в прямом международном сообщении, если в этой сделке участвует перевозчик, не являющийся железной дорогой (собственником инфраструктуры). В целях минимизации правовых рисков назрела необходимость значительного пересмотра многих международных нормативных правовых актов в области перевозок грузов, особенно текста СМГС. Соответствующая работа уже начата. Созданы группы экспертов по единому железнодорожному праву в рамках международной организации ОСЖД. В новый текст СМГС необходимо включить новых правовых субъектов - перевозчиков, управляющих инфраструктурой, владельцев вагонов. Разрабатываемые в настоящее время изменения и дополнения позволят осуществить международную перевозку в границах одного государства несколькими перевозчиками или одному перевозчику по инфраструктурам нескольких государств, т. е. обеспечить трансграничность перевозок. Однако работа по изменению положений СМГС достаточно сложная в связи с наличием большого количества участников в соглашении, и потребует значительного времени для получения необходимого результата по внесению изменений.
Риски, возникающие при перевозках железнодорожным транспортом грузов между государствами - участниками ЕЭП
Одной из основных стратегических задач холдинга ОАО "РЖД" является оптимальное применение транзитного ресурса российской системы железных дорог, а также дальнейшее развитие кооперации с евроазиатской транспортно-логистической системой. Не в последнюю очередь это имеет отношение к привлечению транзитных перевозок на транзит между континентами "Восток - Запад" и созданию целостной международной железнодорожной логистической системы "Север - Юг". Таможенный союз между Россией, Белоруссией и Казахстаном в значительной степени способствует повышению конкурентоспособности транзитных перевозок. В рамках Союза используется один таможенный тариф, а также иные меры регулирования торговой деятельности с третьими государствами. Сокращение числа таможенных операций ведет к снижению логистических расходов и сокращению сроков доставки грузов через несколько государств Таможенного союза на один-два дня. В связи с созданием Таможенного союза между Российской Федерацией, Республикой Казахстан и Республикой Беларусь, переносом таможенного контроля на внешнюю границу Таможенного союза открываются новые возможности по ускорению таможенного оформления и продвижению транзитных грузопотоков. В настоящее время подавляющее большинство грузов из Китая идет в Европу через морские порты на восточном побережье, и промышленность сконцентрирована в основном на востоке. Экспортная инфраструктура восточных районов существенно перегружена, остро стоит проблема массовой миграции населения из центральных и западных районов Китая на восток. Чтобы избежать этого, правительство предпринимает активные шаги, стимулирующие развитие производства вглубь страны, в центральные и западные районы. Эта тенденция существенно увеличивает потенциал транзитных железнодорожных перевозок через страны ЕЭП. В декабре 2009 г. на неформальном саммите в Алматы президенты Республики Казахстан, Республики Беларусь и Российской Федерации утвердили План действий по формированию ЕЭП трех стран. Правовой базой создания и функционирования ЕЭП стали международные соглашения и решения управляющих органов ЕЭП, которые заключаются и принимаются исходя из интересов и законодательной базы государств-участников, а также в соответствии с общепризнанными требованиями и принципами межгосударственных правовых отношений. Принятие этих документов и выполнение правительствами сторон обязательств по соглашениям обеспечит с 1 января 2016 г. полноценное функционирование ЕЭП. ЕЭП формируется постепенно, в том числе путем гармонизации и унификации законодательства в сфере железнодорожного транспорта, исходя из общепринятых норм и основ межгосударственных правовых отношений, а также положительного опыта и формирования законодательных основ кооперации государств Евросоюза. С целью минимизации возможных правовых рисков уже заключено трехстороннее Соглашение о регулировании доступа к услугам железнодорожного транспорта, включая основы тарифной политики, в соответствии с которым с 1 января 2015 г. правительства Казахстана, России и Белоруссии обязались обеспечить перевозчикам из стран ЕЭП доступ к своей железнодорожной инфраструктуре на основе соблюдения принципа равенства требований как к своим, так и иностранным перевозчикам. Несмотря на все плюсы создания ЕЭП, необходимо отметить и следующие возможные риски при осуществлении перевозок грузов в международном железнодорожном сообщении в рамках ЕЭП. В рамках ЕЭП иностранные железнодорожные перевозчики получат доступ на инфраструктуру иностранных железных дорог (т. е. по нашим железнодорожным путям будут осуществлять перевозку грузов перевозчики Украины и Казахстана). Существует много вопросов и, соответственно, правовых рисков в вопросах переоформления такой перевозки, так как не ясно, как это переоформление осуществлять. Возникают правовые риски и при осуществлении доступа иностранных перевозчиков к нашей инфраструктуре, поскольку не определен порядок этого доступа. В настоящее время действуют соглашения, которые не предусматривают такие правоотношения. В целях исключения правовых рисков при оформлении указанных перевозок грузов необходимо предоставить правовую "возможность", а именно принять соответствующий совместный нормативный правовой акт, который будет регулировать порядок доступа перевозчиков к инфраструктуре. В настоящее время уже подготовлены проекты правил, определяющих порядок взаимоотношений между перевозчиками - операторами (владельцами) инфраструктуры по вопросам предоставления доступа к различным услугам инфраструктуры на разных ее участках в рамках ЕЭП и условия оказания перевозчику услуг инфраструктуры. Однако фактический доступ перевозчиков из Казахстана и Белоруссии к услугам инфраструктуры ОАО "РЖД" с 1 января 2015 г. будет зависеть от экономической заинтересованности этих перевозчиков в таком доступе на ограниченные, примыкающие к государственной границе участки инфраструктуры. Географически ограниченный доступ на участки инфраструктуры не позволяет осуществлять полный транзит груза через российскую территорию без передачи его российскому перевозчику для дальнейшего транзита, а также в большинстве случаев не дает доступа к конечным получателям груза в Российской Федерации. В связи с тем что ОАО "РЖД" несет ответственность за безопасность железнодорожных перевозок грузов на своей инфраструктуре, в целях обеспечения такой безопасности и исключения возможных правовых рисков в проекты правил включены требования о наличии у иностранных перевозчиков лицензии на осуществление перевозочной деятельности и сертификатов безопасности, полученных в соответствии с законодательством оператора инфраструктуры, а также наличие у работников перевозчика документов, подтверждающих их квалификацию в соответствии с требованиями законодательства оператора инфраструктуры. Процедура получения лицензий и сертификатов, признание дипломов и удостоверений работников иностранного перевозчика в Российской Федерации может стать препятствием для реального прихода казахстанских и белорусских перевозчиков на инфраструктуру ОАО "РЖД". Более того, в настоящее время получение лицензии на осуществление перевозочной деятельности железнодорожным транспортом в Российской Федерации (перевозка опасных грузов) для иностранного перевозчика невозможно, поскольку в пакет документов, предоставляемых для получения лицензии, входит выписка из реестра, подтверждающего статус перевозчика как российского юридического лица. Потребуется либо изменение законодательства Российской Федерации, регулирующего процедуры лицензирования, либо установление механизма взаимного признания лицензий. Длина участков инфраструктуры, на которые предполагается осуществлять допуск иностранных перевозчиков, определяется оператором инфраструктуры, но ограничена максимальным расстоянием от стыка двух сопредельных инфраструктур соседних государств до пункта оборота локомотива. Таким образом, с точки зрения технологии захода иностранного перевозчика на данные участки инфраструктуры для ОАО "РЖД" едва ли что-то кардинально меняется. Изменяется лишь юридический статус такого захода. В настоящее время он носит технологический характер. При этом иностранный перевозчик на данном участке инфраструктуры не имеет юридического статуса перевозчика. Юридически перевозчиком на данном участке является российский перевозчик (ОАО "РЖД"), который получает от отправителя плату за перевозку, а сам оплачивает иностранному перевозчику пользование локомотивами и локомотивными бригадами. С момента обретения иностранным перевозчиком юридического статуса перевозчика на участке инфраструктуры соседнего государства до пункта оборота локомотива такой перевозчик уже не будет получать от российского перевозчика плату за пользование локомотивами и локомотивными бригадами, но, получая плату за перевозку от отправителя, будет оплачивать ОАО "РЖД" услуги инфраструктуры на данном участке. В настоящее время технология передачи груза между двумя перевозчиками при международной перевозке предполагает, что такие операции осуществляются на станциях приема-передачи, в качестве которых, как правило, выступают пограничные станции. Пункты оборота локомотива не всегда находятся на станциях приема-передачи. В этом случае при установлении участка инфраструктуры на максимальном расстоянии до пункта оборота локомотива может возникнуть вопрос о технологии приема-передачи груза. Еще одним из возможных рисков при осуществлении перевозки на территории иностранного государства является то, что перевозчик обязан руководствоваться установленными нормативными правовыми актами - тарифами этого иностранного государства, что может привести к увеличению стоимости перевозки, поскольку при перевозке на коротком участке инфраструктуры величина тарифа выше, чем на более длинном. Также следует учитывать двухсторонние договоренности между Россией и Казахстаном об урегулировании вопросов использования приграничных участков инфраструктуры (Протокол от 21 мая 2009 г. о внесении изменений в Соглашение от 18 октября 1996 г. между Правительствами Российской Федерации и Республики Казахстан об особенностях правового регулирования деятельности предприятий, учреждений и организаций железнодорожного транспорта, вступившее в силу 10 февраля 2011 г.), согласно которым часть российской инфраструктуры находится на территории Казахстана, а часть казахстанской инфраструктуры - на территории России. В этой ситуации определение конкретных участков инфраструктуры для захода иностранных перевозчиков, а также некоторые иные технологические вопросы могут потребовать индивидуального подхода в каждом отдельном случае. Указанное является еще одним правовым риском, для минимизации которого, возможно, потребуется разработка еще одного дополнительного соглашения или порядка.
Риски, возникающие при перевозке грузов на особых условиях железнодорожным транспортом в международном сообщении
Государства - участники СМГС осуществляют перевозку грузов в международном железнодорожном сообщении на основании положений этого Соглашения. В исключительных случаях, когда вследствие особых обстоятельств перевозка грузов не может быть осуществлена на основании положений СМГС или действующих международных правил перевозок грузов, совместно с отправителями и получателями может устанавливаться порядок перевозки данного груза на особых условиях по согласованию между железными дорогами, участвующими в перевозке (п. 10 ст. 5 СМГС, п. 1 Соглашения о перевозке грузов на особых условиях от 5 апреля 1996 г.). При перевозке непродовольственных грузов особые условия зачастую заключаются в том, что грузы перевозятся в подвижном составе, не предназначенном для перевозимого груза (например, при перевозке цемента хоппер-цементовозы заменяются хоппер-зерновозами). При перевозке продовольственных грузов особые условия зачастую заключаются в том, что предлагаемые к перевозке грузы не предусмотрены соответствующими правилами, увеличиваются предельные сроки перевозки грузов или высота погрузки груза, согласовывается замена подвижного состава (например, при перевозке пива пастеризованного в зимний период рефрижераторные вагоны заменяются крытыми). Риски, возникающие при такой перевозке, следующие: отсутствуют какие-либо гарантии безопасности перевозки, сохранности груза и т. п. ОАО "РЖД" осуществляет перевозку грузов на особых условиях в рамках действующего законодательства и вся ответственность в соответствии с СМГС за такую перевозку ложится на грузоотправителя. Однако если с грузом произойдут какие-нибудь происшествия, имеющие тяжелые последствия для жизни и здоровья людей, окружающей среды, инфраструктуры железнодорожного транспорта, компании придется нести ответственность. Речь идет не о гражданско-правовой ответственности (все договоры содержат условие о том, что вся ответственность лежит на грузоотправителе), а о публичной ответственности компании, ее должностных лиц за безопасное функционирование железнодорожного транспорта. Для минимизации правовых рисков для компании необходимо большую часть грузов, перевозящихся на особых условиях, включить в соответствующие нормативные правовые акты, и осуществлять перевозку по правилам, установленным в них. Например, дополнить необходимыми положениями о свойствах груза, новыми видами подвижного состава и новыми условиями перевозок Правила перевозок опасных грузов по железным дорогам, утв. на 15-м заседании Совета по железнодорожному транспорту государств - участников Содружества Независимых Государств 5 апреля 1996 г., или Правилами перевозок опасных грузов (приложение 2 к СМГС), которые регулируют перевозку опасных грузов в международном сообщении, за исключением стран СНГ и государств Балтии. Однако совсем отказываться от особых условий нельзя, так как соответствующие соглашения и правила перевозок не могут урегулировать абсолютно все случаи и способы перевозок. Договор перевозки - публичный, и если явно видно, что тот или иной груз технически может быть перевезен (без ущерба для безопасности) и нормативные правовые акты такую перевозку не предусматривают, особые условия должны быть предоставлены с соблюдением максимальных требований безопасности.
Библиография
Адамов Н. А. Современные парадигмы, методы и цели логистики как научного направления // Российский экономический интернет-журнал. 2014. N 1. Иконникова И. В., Адамов Н. А. Особенности логистизации хозяйственных процессов отечественных бизнес-структур в условиях риска // РИСК: Ресурсы. Информация. Снабжение. Конкуренция. 2012. N 1. Новиков Д. Т., Субботин А. Управленческие инновации в логистике // Финансовая жизнь. 2012. N 4. Одес В. И. Денежные потоки // РИСК: Ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 1999. N 5, 6. Прокофьева Т. А. Развитие логистической инфраструктуры в транспортном комплексе России // Логистика. 2012. N 6. Прокофьева Т. А., Сергеев В. И. Логистические центры в транспортной системе России. М., 2012. Прокофьева Т. А., Адамов Н. А. Стратегия развития логистической инфраструктуры в транспортном комплексе России. М., 2011. Проценко И. О., Абрамова И. Е. Концептуальные основы логистического менеджмента качества в сервисной экономике // РИСК: Ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2013. N 1. Шумаев В. А., Захаров Д. Логистика инновационной деятельности // РИСК: Ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2010. N 3. Якунин В. И. Проблемы международной гармонизации железнодорожного права России. М.: Научный эксперт, 2012. Якутин Ю. В. Сфера транспортных услуг: стратегические и программные аспекты совершенствования // Менеджмент и бизнес-администрирование. 2010. N 3. Якутин Ю. В., Курбатов О. Н. Проблемы управления смешанной экономикой // РИСК: Ресурсы, информация, снабжение, конкуренция. 2008. N 1.
Название документа