Внешние энергетические отношения ЕС: новая инициатива Европейской комиссии и решение Суда ЕС по делу "Комиссия против Словакии"

(Гудков И. В.) ("Энергетическое право", 2011, N 2) Текст документа

ВНЕШНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ ЕС: НОВАЯ ИНИЦИАТИВА ЕВРОПЕЙСКОЙ КОМИССИИ И РЕШЕНИЕ СУДА ЕС ПО ДЕЛУ "КОМИССИЯ ПРОТИВ СЛОВАКИИ"

И. В. ГУДКОВ

Гудков И. В., старший преподаватель кафедры правового регулирования ТЭК МИЭП МГИМО (У) МИД России, кандидат юридических наук <1>. -------------------------------- <1> Настоящая статья отражает личную точку зрения автора и не представляет официальную позицию какого-либо учреждения или организации.

Ранняя осень 2011 г. выдалась урожайной на резонансные, широко дискутируемые и неоднозначно оцениваемые события в сфере европейской энергетики. Основным "ньюсмейкером" стала Европейская комиссия (далее - Комиссия), которая после летнего отдыха словно с удвоенной силой принялась за работу на энергетическом направлении: привлекла большинство государств - членов ЕС к ответственности за несвоевременную имплементацию Третьего энергетического пакета, провела серию масштабных антимонопольных проверок энергетических компаний, инициировала работу по проекту межправительственного соглашения о строительстве Транскаспийского газопровода, пообещала предоставить Украине деньги на модернизацию газотранспортной системы и закрепить за ней роль крупнейшего транзитера российского газа. Настоящая статья посвящена исследованию двух недавних событий, которые, как представляется, призваны оказать особенно важное, системное воздействие на дальнейший вектор развития энергетической политики ЕС: новой инициативе Комиссии по внешним энергетическим отношениям и решению Суда ЕС по делу "Комиссия против Словакии".

1. Сообщение о внешней энергетической политике ЕС

7 сентября 2011 г. Европейская комиссия опубликовала сообщение о надежности энергетических поставок и международном сотрудничестве (далее - Сообщение) <2>. -------------------------------- <2> Communication from the Commission to the European Parliament, the Council, the European Economic and Social Committee and the Committee of the Regions on Security of Energy Supply and International Cooperation - "The EU Energy Policy: Engaging with Partners beyond Our Borders". Brussels, 07.09.2011. COM (2011) 539 final.

Данный юридически необязательный документ отражает точку зрения Комиссии на то, как следует выстраивать внешние энергетические отношения с третьими (не входящими в ЕС) странами, включая Россию. Сообщение определяет следующие основные приоритеты во внешней энергетической политике ЕС. 1. Строительство внешнего измерения внутреннего энергетического рынка. 2. Усиление партнерств, направленных на безопасную, устойчивую и конкурентную энергетику. 3. Улучшение доступа к возобновляемой энергетике для развивающихся стран. 4. Продвижение европейской энергетической политики за границами ЕС. По каждому из этих направлений в сообщении предложен соответствующий план действий (насчитывающий в совокупности 43 действия). Наиболее громкие из предложенных в Сообщении инициатив: повышение прозрачности энергетических отношений государств - членов ЕС с третьими странами и наделение ЕС правом самостоятельно заключать международные энергетические соглашения. Реализация именно этих инициатив, по мнению Комиссии, позволит Европе стать более сплоченной, научит ее говорить "единым голосом" на международной энергетической арене и лишит внешних поставщиков энергии возможности действовать по принципу "разделяй и властвуй" в ущерб общеевропейским интересам.

1.1. Повышение прозрачности энергетических отношений государств - членов ЕС с третьими странами

К сообщению прилагается проект решения о механизме обмена информацией, касающейся межправительственных энергетических соглашений государств - членов ЕС с третьими странами (далее - двусторонние соглашения) <3>. -------------------------------- <3> Proposal for a Decision of the European Parliament and of the Council setting up an information exchange mechanism with regard to intergovernmental agreements between Member States and third countries in the field of energy. Brussels, 07.09.2011. COM (2011) 540 final. 2011/0238 (COD).

Форма решения (а не директивы или регламента) выбрана для того, чтобы, с одной стороны, наделить указанный акт прямым действием (в отличие от директивы) и, с другой стороны, сделать его обязательным только для государств - членов ЕС (но не для частных лиц, как в случае с регламентом). Механизм предполагается запустить в действие с 1 января 2012 г. Он позволит Комиссии получить доступ к значительному количеству двусторонних соглашений, которые ранее были для нее закрыты. По приблизительной оценке, на сегодняшний день в ЕС больше всего двусторонних соглашений действует в газовой отрасли (около 90), на втором месте - нефтяной сектор (около 30), а в сфере электроэнергетики количество двусторонних соглашений сведено к минимуму. Следует сделать оговорку: практика раскрытия двусторонних соглашений не нова. С 2010 г. она применяется в газовой отрасли на основании Регламента о надежности газовых поставок <4>. Однако новая инициатива Комиссии не ограничивается намерением распространить опробованную в газовой отрасли практику раскрытия информации на другие сегменты ТЭК. -------------------------------- <4> Article 13 (6) of Regulation (EU) N 994/2010 of the European Parliament and of the Council of 20 October 2010 concerning measures to safeguard security of gas supply and repealing Council Directive 2004/67/EC.

Предложенный Комиссией механизм обмена информацией содержит существенные инновации и дополнения, некоторые из которых по своему содержанию выходят за рамки отношений информационного обмена и вторгаются в гораздо более важную и чувствительную сферу распределения компетенций между ЕС и государствами-членами. Основные элементы механизма рассмотрены ниже. 1. Установлены качественные характеристики двусторонних соглашений, подлежащих раскрытию. Раскрытию подлежат те двусторонние соглашения, которые могут иметь воздействие на (1) внутренний энергетический рынок ЕС или (2) надежность энергетических поставок в ЕС. В любом случае должны быть раскрыты все двусторонние соглашения, которые касаются сетевых поставок газа, нефти или электроэнергии, а также те, которые оказывают воздействие на объем энергии, импортируемой в ЕС из третьих стран. Таким образом, под требование обязательного раскрытия подпадает весьма широкий круг двусторонних соглашений. При этом наряду с двусторонними соглашениями должны раскрываться все приложения к ним. 2. Раскрытию подлежат как существующие (уже заключенные), так и новые (планируемые к заключению) двусторонние соглашения. Государство - член ЕС перед тем, как вступить в переговоры с третьей страной по изменению действующего или заключению нового двустороннего соглашения, должно проинформировать об этом Комиссию и на регулярной основе предоставлять ей все материалы по ходу переговоров. 3. Хотя по общему правилу требование раскрытия не распространяется на коммерческие контракты между частными субъектами, из этого правила сделано исключение: должны раскрываться те коммерческие контракты, которые прямо поименованы в двусторонних соглашениях. Поскольку часто коммерческие контракты о поставке и транспортировке энергии заключаются под "зонтиком" двусторонних соглашений, значительное количество коммерческих контрактов, содержащих чувствительную информацию, должно будет раскрываться. 4. Раскрытие информации осуществляется в адрес не только Комиссии, но и всех государств - членов ЕС. Комиссия будет действовать в качестве единого пункта сбора информации и ее последующего распределения в электронной форме среди 27 государств - членов ЕС. Как следствие, и Комиссия, и государства-члены будут иметь представление об объемах и источниках поставки энергии в ЕС. При этом государства - члены ЕС, предоставившие информацию, вправе потребовать от Комиссии не передавать конфиденциальные фрагменты этой информации другим государствам - членам ЕС. 5. Государства - члены ЕС наделяются правом требовать от Комиссии помощи в проведении переговоров по двусторонним соглашениям. По их инициативе Комиссия может получить статус наблюдателя за переговорным процессом. Прецеденты, когда Комиссия садилась за стол переговоров на стороне государств-членов, уже имели место в контексте российско-польских межправительственных переговоров по газовой тематике в 2010 г. и многосторонних переговоров по Межправительственному соглашению о газопроводе "Набукко", которое было заключено в июле 2009 г. Участие Комиссии призвано, во-первых, усилить переговорную позицию государств-членов, во-вторых, предотвратить включение в двусторонние соглашения положений, противоречащих европейскому праву. 6. Комиссия, как по просьбе государства - члена ЕС, так и (что особенно важно) по своей собственной инициативе, может проводить предварительную проверку проекта двустороннего соглашения на соответствие законодательству ЕС. Проверка является предварительной в том смысле, что проводится до подписания соглашения. Если в течение четырех месяцев с даты предоставления проекта соглашения Комиссия не выразила мнение по нему, считается, что Комиссия не высказала возражений. Однако проект решения не определяет, что происходит, если Комиссия высказывает возражения или выражает негативное мнение. Пояснительная записка к проекту решения содержит противоречивую информацию: указывает, с одной стороны, на то, что право Комиссии проводить оценку не эквивалентно полноценному предварительному контролю <5>, с другой стороны, на то, что государства-члены не должны подписывать соглашения, не соответствующие законодательству ЕС <6>. Трактовка, подразумевающая запрет заключения "забракованных" Комиссией соглашений, фактически означала бы признание за данным институтом права вето в сфере двустороннего энергетического сотрудничества, что радикально изменило бы действующее распределение компетенций между ЕС и государствами-членами. -------------------------------- <5> Explanatory memorandum to the Proposal. P. 5. <6> Explanatory memorandum to the Proposal. P. 2.

7. Комиссия будет в координации с государствами-членами разрабатывать стандартные условия для включения в будущие двусторонние соглашения, с тем "чтобы обеспечить их полное соответствие законодательству ЕС". Правовая природа стандартных условий не вполне понятна. Хотя в пояснительной записке говорится о них как об элементах "мягкого права" <7>, сам проект решения четко не указывает на то, что государства-члены будут вправе (но не обязаны) включать разработанные Комиссией стандартные условия в свои двусторонние соглашения. -------------------------------- <7> Explanatory memorandum to the Proposal. P. 3.

1.2. Наделение ЕС правом самостоятельно заключать с третьими странами соглашения по вопросам энергетики

Комиссия выступает за то, чтобы наделить ЕС правом самостоятельно согласовывать и заключать соглашения в сфере энергетики с зарубежными партнерами. Это очень важное нововведение, потому что в прошлом, если ЕС и выступал в качестве договаривающейся стороны в международных энергетических соглашениях, то только совместно с государствами-членами (Договор к Энергетической хартии 1994 года). Теперь же речь идет о том, чтобы отойти от смешанного характера международных энергетических соглашений и придать им в большей степени общеевропейский характер. Показательно, что указанная инициатива уже получила реальное наполнение. 12 сентября 2011 г. Совет ЕС выдал Комиссии мандат на проведение от имени ЕС переговоров по соглашению с Азербайджаном и Туркменистаном о проекте строительства Транскаспийского газопровода <8>. -------------------------------- <8> Press Release EU starts negotiations on Caspian pipeline to bring gas to Europe. IP/11/1023. Brussels, 12.09.2011.

Аналогичный подход, по мнению Комиссии, в будущем может быть использован также в отношении проектов, касающихся импорта возобновляемых источников энергии из стран Южного Средиземноморья.

1.3. Другие нововведения

К числу интересных инициатив Комиссии, отраженных в сообщении, следует также отнести следующие: - призыв приложить усилия к восстановлению украинской газотранспортной системы, по которой в ЕС поступает около 20% поставок газа. Комиссия выступает за учреждение трехстороннего взаимодействия (Россия - Украина - ЕС) на политическом и административном уровнях для обеспечения стабильного транзита газа через Украину; - намерение использовать дифференцированный подход к выстраиванию партнерских отношений с соседними странами, отражающий их желание (или нежелание) приводить свое законодательство в соответствие с нормами ЕС. Исходя из этого критерия выделяются партнерства, основанные на отношениях интеграции, отношениях "поставщик - потребитель" и отношениях "потребитель - потребитель"; - предложение учредить Стратегическую группу международного энергетического сотрудничества (Strategic Group for International Energy Cooperation), состоящую из представителей государств-членов ЕС и Комиссии, в задачи которой будет входить координация внешних энергетических стратегий государств - членов ЕС.

1.4. Перспективы инициатив Комиссии

Свои новые инициативы в сфере энергетики Комиссия представляет общественности скромно: как механизм выполнения поручения Европейского совета об улучшении информационного обмена по двусторонним соглашениям. Очевидно, однако, что эта скромность - ложная, поскольку предложенные нововведения выходят далеко за рамки указанного поручения и по существу камуфлируют намерение совершить радикальную реформу системы внешних энергетических отношений, усилив в них роль ЕС и ослабив позиции государств-членов. Поскольку это намерение не имеет твердой основы в первичном праве ЕС, Комиссия действует крайне осторожно, предлагая концепции и механизмы, юридическая природа которых не определена, а содержание размыто и которые на первый взгляд могут показаться безобидными с точки зрения обеспечения суверенных прав государств-членов в сфере энергетики. К этой категории относятся предложения, касающиеся предварительной оценки Комиссией двусторонних соглашений, разработки их стандартных условий, координации внешних энергетических стратегий. На поверку тем не менее эти предложения способны существенно ограничить государства-члены в проведении самостоятельной международной энергетической политики. Неудивительно поэтому, что ряд государств-членов выступил с критикой инициатив Комиссии <9>. Вполне вероятно, что наиболее ограничительные для государств-членов инициативы не получат от Совета ЕС "зеленый свет" и, как следствие, не превратятся в обязательные правовые предписания. -------------------------------- <9> EC demands right to vet countries' energy imports. The Guardian. 07.09.2011.

В целом же сообщение должно активизировать обсуждение актуального и сложного вопроса о распределении компетенций между ЕС и государствами-членами в сфере внешней энергетической политики. Основная проблема состоит в нахождении деликатного баланса между принципом солидарности и суверенными правами в международных энергетических отношениях. Путь к ее решению лежит через определение алгоритма соотношения различных норм первичного права, регулирующих энергетику, между собой и с нормами горизонтального характера, а также через определение в энергетике сферы действия доктрины подразумеваемой внешней исключительной компетенции ЕС.

2. Решение Суда ЕС по делу "Комиссия против Словакии"

15 сентября 2011 г. Суд ЕС вынес решение по делу "Комиссия против Словакии", представляющее особый интерес для иностранных инвесторов в европейскую энергетическую отрасль <10>. Аргументация данного решения в целом основана на заключении Генерального адвоката Яскинена, которое было представлено ровно на полгода ранее, 15 марта 2011 г. <11>. -------------------------------- <10> Дело C-264/09 "Комиссия против Словацкой Республики", решение от 15.09.2011, пока еще не опубликовано. <11> Opinion of Advocate Genereal Jaaskinen delivered on 15.03.2011 in Case C-264/09 European Commission v. Republic of Slovakia. Подробный обзор данного заключения см.: Гудков И. В. Энергетическая стратегия ЕС: правовые проблемы и практика применения // Нефть. Газ. Право. 2011. N 3.

Ключевой проблемой данного дела стало соотношение энергетического законодательства ЕС с международно-правовыми обязательствами государства - члена ЕС (Словакии) перед третьей страной (Швейцарией).

2.1. Содержание дела

Фабула дела такова: швейцарский инвестор, компания ATEL, заключил в 1997 г. частноправовой контракт с оператором словацкой электроэнергетической системы SEPS, на основании которого профинансировал строительство линии-перемычки между Польшей и Словакией в обмен на преимущественное право доступа к ней в течение шестнадцати лет. Вступив в мае 2004 г. в ЕС, Словакия должна была имплементировать вторую электроэнергетическую директиву ЕС, предусматривающую недискриминационный доступ третьих лиц к электроэнергетическим сетям. По мнению Комиссии, использование компанией ATEL преимущественного права доступа вступает в противоречие с директивой и свидетельствует о том, что Словакия надлежащим образом не имплементировала директиву, т. е. нарушила европейское право. Комиссия потребовала, чтобы Суд ЕС признал это нарушение. Кроме того, косвенным образом Комиссия потребовала признать, что для устранения этого нарушения Словакия должна обеспечить прекращение контракта между ATEL и SEPS. Словакия, в свою очередь, заявила о том, что предусмотренное данным контрактом преимущественное право ATEL является иностранной инвестицией, защищенной как ДЭХ, так и словацко-швейцарским инвестиционным договором 1990 г., и поэтому не может быть отменено. Суд ЕС, проанализировав материалы дела, аргументы сторон и заключение Генерального адвоката, пришел к следующим выводам: - преимущественное право ATEL является иностранной инвестицией в понимании словацко-швейцарского инвестиционного договора, т. к. представляет собой вид актива, имеющего экономическую ценность <12>; -------------------------------- <12> Пункт 35 - 37 решения.

- прекращение преимущественного права повлекло бы лишение ATEL встречного удовлетворения за финансирование строительства линии-перемычки и (вопреки утверждению Комиссии) являлось бы мерой, эквивалентной экспроприации в понимании словацко-швейцарского инвестиционного договора <13>; -------------------------------- <13> Пункт 48 решения.

- хотя словацко-швейцарский инвестиционный договор предусматривает право инвестора на компенсацию при экспроприации, данное право не отменяет установленную этим же договором обязанность принимающего государства не осуществлять экспроприацию <14>; -------------------------------- <14> Пункт 49 решения.

- поскольку преимущественное право ATEL как иностранной инвестиции защищено словацко-швейцарским инвестиционным договором, заключенным до вступления Словакии в ЕС, оно не должно затрагиваться европейским законодательством согласно первому параграфу ст. 351 Договора о функционировании ЕС (бывшая ст. 307) <15>. Иными словами, несмотря на то, что преимущественное право нарушает директиву ЕС, оно признается легитимным. -------------------------------- <15> Пункты 51, 52 решения. Первый параграф ст. 351 Договора о функционировании ЕС предусматривает: "Права и обязанности, возникшие из соглашений, заключенных до 1 января 1958 года или для присоединяющихся стран до даты их присоединения, между одним или несколькими государствами-членами, с одной стороны, и одним или более третьими государствами, с другой стороны, не должны затрагиваться положениями Договоров".

2.2. Последствия решения Суда ЕС

Значение рассмотренного прецедента для энергетического сектора ЕС трудно переоценить. Во-первых, Суд ЕС впервые признал, что нормы европейского энергетического законодательства не должны препятствовать государствам - членам ЕС выполнять принятые ими до вступления в интеграционное образование международные обязательства перед третьими странами. Это важно иметь в виду прежде всего применительно к энергетическим отношениям России с двенадцатью государствами, присоединившимися к ЕС в 2004 и 2007 гг. Со многими из этих стран (главным образом восточноевропейскими) до их вступления в ЕС Россия заключила международные договоры, как о защите инвестиций, так и об энергетическом сотрудничестве. Во-вторых, Суд ЕС проявил максимально дружественный для иностранных инвесторов подход. Он применил широкое толкование термина "иностранная инвестиция" и сделал весьма интересный, даже новаторский вывод о том, что право инвестора на компенсацию при экспроприации само по себе не означает отмену обязанности принимающего государства воздерживаться от экспроприации. Решение говорит в пользу корректировки поведения тех государств - членов ЕС, которые в контексте имплементации энергетического acquis принимают наиболее ограничительные для иностранных инвесторов меры, рассчитывая "отделаться" компенсацией. Речь идет прежде всего о предусмотренных Третьим энергетическим пакетом ЕС структурных мерах, но не только о них <16>. В той степени, в которой иностранными инвестициями признаются права по частноправовым контрактам, регулятивные меры, негативно затрагивающие эти права, также следует считать экспроприационными. Этот вывод представляет практическую значимость для российских инвесторов, которые, подобно швейцарской компании ATEL, финансировали строительство энергетической инфраструктуры в обмен на получение соответствующих долгосрочных прав транспортировки и/или поставки энергии. Исходя из решения Суда ЕС, таким правом должна быть обеспечена юридическая стабильность. -------------------------------- <16> Гудков И. В. Третий энергетический пакет ЕС: основные дискуссионные новеллы // Нефть. Газ. Право. 2010. N 3.

В-третьих, решение впервые за пятнадцатилетнюю историю реформирования энергетического рынка ЕС настолько ярко продемонстрировало, что у двух институтов, Комиссии и Суда ЕС, могут быть принципиально разные взгляды на вопросы применения европейского права в сфере энергетики. Суд, единственный институт, наделенный правом официального толкования норм права ЕС, дал Комиссии четкий сигнал, что ее свобода в применении энергетических директив ограничена нормами более высокого порядка. Решение очертило "красные линии", за которые Комиссия не может заходить при применении энергетического acquis.

Название документа