Юридические требования для модернизации в сфере энергетического законодательства

(Гутброд М.)

("Энергетическое право", 2011, N 2)

Текст документа

ЮРИДИЧЕСКИЕ ТРЕБОВАНИЯ ДЛЯ МОДЕРНИЗАЦИИ В СФЕРЕ

ЭНЕРГЕТИЧЕСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА

М. ГУТБРОД

Гутброд Макс, партнер юридической фирмы "Бейкер и Маккензи" "Legal requirements for modernisation in energy related legislation".

Правовые механизмы стимулирования энергосбережения

и противодействия изменениям климата

(стенограмма выступления на презентации книги

"Энергетическое право России и Германии:

сравнительно-правовое исследование"

в Московском государственном университете

им. М. В. Ломоносова)

Добрый день, уважаемые коллеги! Спасибо большое за предложение выступить на столь почетном мероприятии.

Я, как практикующий юрист, в столь уважаемой аудитории, полной ученых и профессоров, хотел бы поделиться некоторыми общими мыслями и позволить себе некоторые замечания о практических последствиях применения теории в области энергоэффективности.

Принято читать и обсуждать Макса Вебера и прочие исследования на предмет исторических предпосылок к тому, чтобы российская экономика и экономика иных государств были теми или иными, обладали конкретными признаками и свойствами и, в частности, создавали предпосылки для развития энергетической эффективности как одной из основ своего успешного развития. Но можно задать и обратный вопрос: какие предпосылки необходимы для того, чтобы экономика развивалась энергоэффективно, чтобы энергоэффективность была практической? Конечно, презентуемая сегодня книга "Энергетическое право России и Германии: сравнительно-правовое исследование", как колоссальный труд, дает нам понять многочисленные примеры того, что было сделано в прошлом, но одновременно с этим она говорит о том, что необходимо смотреть и вперед.

Поэтому первую часть моего доклада мне хотелось бы посвятить теме, которую мы с моим уважаемым коллегой Сергеем Ситниковым осветили в книге, а именно Киотскому протоколу. А также подытожить, что получилось, а что не получилось в развитии данного международного инструмента правового регулирования на практике, и с перспективой на будущее дальше поговорить о энергоэффективности в транспорте, относительно потребления энергии и новых проектов как возможной альтернативе.

1. Киотский протокол в России

Как мы все знаем, основная цель Киотского протокола - снижение выбросов парниковых газов в атмосферу, для реализации чего используется некий рыночный инструментарий, приближенный к рынку капитала.

Первое интересное явление в этой связи - это действительно способ сопоставления механизмов рынка капитала с теми механизмами, которые направлены на защиту окружающей среды. И мы с вами понимаем, что и в европейском пространстве есть какие-то недостатки, связанные с рынком капитала (а потому имеющие непосредственное отношение в связи с внедрением Киотского протокола к близким им механизмам защиты окружающей среды): есть, например, вопросы ликвидности рынков, есть вопросы регистрации прав. Проблематика регистрации прав, как ни удивительно, очень схожа с той, которая существует в российских реалиях: дематериализованы права на ценные бумаги в России и на так называемые ЕСВ (единицы сокращения выбросов) в Европейской системе торговли. Российский регулятор вот уже 20 лет утверждает, что скоро решится проблема депозитарной деятельности в России, и Европейская комиссия объявила, что через внедрение единого европейского реестра до конца года будет предотвращать появление каких-то участников на рынке, которых там быть не должно, необоснованную потерю прав учета и т. д.

Так или иначе, можно и нужно сказать, что рынок капитала за рубежом работает в тесной связи с системой торговли выбросами в рамках Киотского протокола. И такая связь, возможно, не так идеально, но успешно работает. В России в те времена, в которые мы с должностными лицами обсуждали вопрос запуска такой системы торговли квот и т. д., пришли к выводу, что на тот момент страна была не готова к таким сложным механизмам, как Киотский протокол. Поэтому тот подход, который был предпринят в России сегодня, - внедрять Киотский протокол наиболее простым способом (без создания дополнительного инструментария) - за счет реализации соответствующих проектов и передачи ЕСВ иностранным государствам (имеющим гораздо более полное и системное понимание их сути и правовой природы, а также необходимые инструменты для обращения с ними).

Второй интересный урок от внедрения Киотского протокола в России (и он был частично освещен профессором Зеккером в ином контексте) - это связь таких программ со способностью государства к качественному внедрению мер плановой экономики. Почему? Потому, что Киотский механизм внедряется, по идее, так как он внедрялся в Европе: разделяются квоты между участниками экономики в целом. Цементная промышленность, сталелитейная промышленность, нефтяная промышленность, авиация и т. д. получают квоты по решению государства. Поэтому организационное бремя огромно, политическая сила для внедрения большая, и, скорее всего, для успешного внедрения имеет критическое значение разумность политики регулирования конкуренции. В итоге все это, как представляется, удачно сработало во многих странах Запада, сработало так же хорошо и в Европе, что не возникло ни малейших сомнений в том, что стоит продолжать развивать эту систему.

В России сначала обсуждалась возможность осуществления такого же внедрения, но государство отказалось от этого. Примечателен тот факт, что государство, которое тянуло время для ратификации Киотского протокола до 2005 г., в котором оно по общим утверждениям было сильнее, чем раньше, не взяло на себя ответственности по созданию единого национального плана по снижению выбросов, которое бы потребовало возложения обязательства по снижению выбросов на любое и каждое предприятие, тем самым отказавшись от прозрачности, которая с этим бременем связана.

Последнее, печальное дополнение, которое нужно сделать в этой связи: все, кто занимается рынком, формирующимся вокруг Киотского протокола, знают, что сейчас он в России фактически не работает, и не последнюю роль в этом играет недостаточно точное понимание роли Сбербанка (являющегося по решению Правительства России одним из ключевых игроков) в этом процессе.

Следовательно, сейчас есть два варианта развития событий, связанных с реализацией Киотского протокола в России: сохранение status quo, или, по сути, топтание на месте, что связано с большими финансовыми потерями и потерей всех возможностей, связанных с участием в рынке Киотского протокола (а это для России вопрос порядка 1 - 5 млрд. евро), или тем не менее продолжение движения по существующему пути с использованием заложенный фундамента и существующих механизмов. Единственное, что нужно сделать, - это подстроить существующие российские механизмы Киотского протокола под существующие в совокупности механизмы рынка. А пока Европа, по-видимому, уже сделала свою оценку: если вначале европейские страны были готовы сотрудничать с Россией, считая ее надежным партнером, то на сегодняшний день стало ясно, что можно работать с Китаем, Бразилией, даже с Индией, но вот с Россией - проблематично.

Основной итог: защита окружающей среды, ее организация, обновление тех индустриальных мощностей, которые есть в России, - отнюдь не является чем-то невозможным для осуществления или связанным с необходимостью привлечения огромных финансовых ресурсов. Вопрос, который надо решить, - сугубо юридический! Необходимо всего лишь внедрить те правила, которые работают в других странах, имея при этом в виду существующие реалии. Изучение практического опыта других стран, способов внедрения подобных правил, сравнение их и попытка найти лучшие правила из существующих показывают в этом и в других отношениях, что, как ни странно, основные проблемы кроются в мелочах, на первый взгляд, в незначительных деталях (как, например, права и обязанности Сбербанка, связанные с выпуском ЕСВ), которые и надо решать в первую очередь. То есть, повторюсь, эффективность или неэффективность внедрения мер, ускоряющих переход к энергоэффективной экономике, - это в большой степени вопрос юридического свойства.

2. Транспорт

Такой же анализ можно осуществить относительно других отраслей. Простой риторический вопрос: что делает москвич? Самый типичный, наверное, по статистике ответ будет простой: стоит в пробках. В политических заявлениях утверждают, что для того, чтобы не стоять в пробках, нужно построить больше дорог. А дополнительное заявление, что нужно расширить железнодорожное сообщение, затрагивает лишь часть возможностей. Потому что нужно не больше возможностей передвигаться одним способом, больше строить того, что уже существует, но организовать больше вариантов, альтернатив. Сегодня я общался с одним высокопоставленным чиновником, и он мне рассказал, что в отпуске в Германии он собирается ездить на велосипеде вместе со своим сыном. Почему высокопоставленный чиновник не использует велосипед в России, где он давно и успешно работает? Ответ: потому что количество и качество велосипедных дорог, а также инфраструктура в целом в Германии несравнимо лучше. Почему это так?

Я считаю (и я жил и ездил на велосипедах в Германии, когда начинали обсуждать и строить велосипедные дороги), что качество подобной транспортной инфраструктуры зависит от качества муниципального управления, потому что на муниципальном уровне, имея возможность для постоянного, системного и систематичного наблюдения, можно сделать уместные выводы: проблема и шанс не только в пробках, но в невозможности для многих жителей использования времени по-другому. Шанс реализуется, учитывая возможные векторы развития транспортной системы в целом, имея в виду способы передвижения, например велосипедные дороги, места, в которых можно изменить способ транспортировки, доступность метро, парковки.

Итак, мне кажется, многие проблемы транспорта можно решить через увеличение альтернативных способов передвижения. Возле метро нет парковок, чтобы люди могли оставить свои машины и поехать на метро, передвигаясь по центру общественным транспортом и пешком, а на машине - лишь в отдельных районах. Юридическая проблема, связанная с этим, заключается в следующем: как изменить градостроительные правила и правила выдачи разрешений на строительство и их внедрение так, чтобы достичь того, чтобы то, что частично в советские времена и, естественно, на Западе называлось "комплексным подходом", "обеспечением дорог", "соразмерной парковкой", "вниманием к новым явлениям" (как электронные велосипеды), внедрялось на практике.

3. Энергия

Мне кажется, что одна из предпосылок для разумного потребления энергии заключается в организации предложения новых решений и создании инструментов экономической ответственности за потребление этих ресурсов, в т. ч. в государственных учреждениях, которых в России немало. Такой же подход может и должен быть принят и в ЖКХ. В рамках предыдущего доклада мы рассматривали вопрос о том, что требуется для модернизации ЖКХ. Итог был сформулирован с ориентиром на наиболее эффективное обеспечение привлечения инвестиций, необходимых для сбережения энергии на муниципальном уровне. Однако это не отвечает на вопрос, как будет действовать частное лицо, проживающее в принадлежащем муниципалитету доме. Будет ли он закрывать окна, чтобы сберечь тепло, или потреблять меньше электроэнергии.

Можно представить себе участников рынка и связать это с рыночным механизмом, существующим на сегодняшний день. Судя по заявлениям в прессе, государство видит основной своей задачей предоставление доступного муниципального жилья. Но в то же самое время рыночный эффект социально доступного жилья заключается в том, что именно в центре городов строится дополнительное жилье, которое по рыночным ценам большинство населения не может себе позволить из-за высоких цен на него. Поскольку за счет субсидий продается часть жилья, уменьшается общее количество предложений, и, соответственно, цена на жилье должна также расти. Поскольку жить в таких центрах из-за высокой стоимости жилья в совокупности дорого, кроме того, увеличится необходимость социальной поддержки малообеспеченного населения.

Как проявление отлаженной работы рыночного механизма, одним из самых эффективных инструментов сбережения энергии в Германии и других странах является детальное правовое регулирование договоров аренды. Потому что правовое регулирование данного института ведет, во-первых, к тому, что взимание нерыночной арендной платы запрещено. Значит, если кто-то хочет вложить в квартиру с намерением взять ее в аренду и таким образом получить некий источник финансирования на продолжительный период времени, он должен подчиняться этим ограничениям, и его доход будет также ограничен общепринятыми правилами рынка, а он, таким образом, будет очень осторожно оценивать возможность переложения расходов по потреблению коммунальных ресурсов (тепла, энергии и пр.) на арендатора. На законном основании происходит отделение арендной платы от расходов на обслуживание. Должником в первую очередь, становится собственник объекта недвижимости, который может переложить на арендатора бремя всех расходов на электричество, газовое обеспечение и т. д., только если ему это позволяет законодательство. Если он неправильно рассчитывает и завышает расходы, то переложить и взыскать их он уже не вправе. И тем самым существующий инструментарий для увеличения энергосбережения в рамках ЖКХ внедряется путем изменения возможностей переложения расходов между собственником и арендатором объекта недвижимости, тем самым позволяя увеличить привлечение инвестиций в отрасль.

Что необходимо для того, чтобы внедрить такую систему в России? Первым шагом было бы обновление рынка аренды жилья, что можно сделать при помощи жилищных ассоциаций и объединений. Также необходимо внедрить иные правила аренды квартир и, конечно, необходимо переложить бремя содержания жилья на самого жильца. Это, помимо прочего, повысило бы мобильность населения, что позволило бы снизить транспортную нагрузку в городах, поскольку жители могли бы легче перебраться в районы, расположенные неподалеку от их места работы, а также это позволило бы инвестору проще находить квалифицированный персонал. Для этого нужно изменить тарифное регулирование и т. д. Очевидно, что все это - юридические вопросы!

4. Планирование новых проектов на примере проектов

в сфере переработки отходов

Позволю себе из всех еще не упомянутых возможностей упомянуть еще лишь одну общего свойства: это вопрос реализации новых проектов, новых явлений и предоставления новых типов электроэнергии на уровне рынка. Когда нами исследовался вопрос энергоэффективности, это происходило путем сравнения российского и западного опыта, и примером, который мы использовали для сравнения, была (ввиду актуальности темы) переработка отходов. Проект был сделан в типичном английском городке, и масштаб инвестиций был порядка 50 - 60 млн. евро. Проект был реализован успешно: отходы были переработаны муниципалитетом в биомассу, электроэнергию и газ. Эта услуга предоставлялась компанией, обладающей соответствующими навыками и оборудованием. Мы задались вопросом: насколько вероятна возможность реализации такого проекта в России?

Первый вопрос был в том, будет ли готов какой-либо муниципалитет к заключению такого договора? Ответ был: это проблематично. Так как для муниципалитета решение вопроса о том, какие это потребует лицензии, каковы механизмы расторжения подобного рода договоров, которые необходимы для поставок отходов, какова будет организация закупок и т. д., создаст грандиозные проблемы и задержки по времени. Второй вопрос: как продавать газ и электроэнергию на рынке? Ответ: теоретически это, конечно, возможно, но практически антимонопольное и тарифное законодательство не работает на таком уровне и не предусматривает возможности реализации подобных проектов в расчете на их окупаемость за счет доходов от продажи получаемых энергии и тепла, что фактически делает невозможной сколь-нибудь долгосрочную работу. Таким образом, реализация подобных проектов является проблематичной и требует тщательного проектного структурирования, с довольно большой юридической подачи!

***

Недавно мне доводилось встречаться с человеком, досконально разбирающимся в российском книжном рынке. И в числе прочих обсуждений речь зашла о замечательном труде, подготовленном под руководством г-на Лахно, и тот человек сказал: этой книге не суждено выйти в свет. Но, как мы знаем, получилось все с точностью до наоборот. Следуя примеру Петра Гордеевича Лахно, сумевшего объять необъятное, объединить в один коллектив таких авторов, объединить такие объемные международные труды, в то время как такой грамотной систематики в России не так много, мы будем стремиться к обновлению именно таких структур, которые позволят модернизировать российскую экономику, особенно в направлении энергетической эффективности.

Название документа