Актуальные проблемы совершенствования государственной миграционной политики в России
(Анисимов А. А., Тихонова О. Б.) ("Миграционное право", 2011, N 4) Текст документаАКТУАЛЬНЫЕ ПРОБЛЕМЫ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ МИГРАЦИОННОЙ ПОЛИТИКИ В РОССИИ
А. А. АНИСИМОВ, О. Б. ТИХОНОВА
Анисимов А. А., Академия ФСБ России, доцент, кандидат экономических наук.
Тихонова О. Б., Академия ФСБ России, доцент, кандидат экономических наук.
Миграция населения в любой стране является важнейшим процессом, влияющим на ее социально-экономическое развитие. В России вследствие разнообразия природно-климатических, социально-экономических условий, исторического развития расселение населения по территории страны является крайне неравномерным: наименее заселена восточная часть страны, наиболее богатая природными ресурсами. В этих условиях территориальная мобильность населения является основой развития слабозаселенных регионов, важнейшим средством рационализации использования трудовых ресурсов и повышения производительности труда как в отдельных регионах, так и в масштабе всей страны. Как процесс массового реагирования населения на изменяющуюся ситуацию миграция выступает отражением и результатом происходящих в обществе изменений. В миграционных процессах в России можно выделить 2 периода: 1) 1990-е г. XX в. - период преимущественно вынужденных миграций, когда главным потоком была репатриация русских и других народов России из республик бывшего СССР; 2) первое десятилетие XXI в., когда ведущую роль стала играть экономическая мотивация, а самым массовым потоком стала трудовая миграция в страну. Распад СССР, происходящие в стране процессы трансформации экономики оказали определяющее воздействие на развитие миграционной ситуации в России в постсоветский период: кардинально изменились содержание, динамика, объемы, направления и структура внутренних и внешних миграционных потоков. Произошло значительное снижение миграционной подвижности населения России и изменение направлений миграционных потоков на противоположные. Главным направлением вектора внутренних миграций стал "западный дрейф", ведущий к оголению северных и восточных регионов страны. Только в результате внутренней миграции за 1991 - 2009 гг. Дальневосточный федеральный округ потерял 893,5 тыс. человек - 13,8% своего населения, в то время как Центральный округ за этот период получил 1358,5 тыс. человек. Внутренняя миграция в России перестала выполнять свою основную функцию - перераспределение трудовых ресурсов в соответствии с потребностями экономики. Появление "ближнего зарубежья" после распада СССР и усиление миграционных потоков из бывших советских республик в Россию, трансформировавшихся из межреспубликанских в международные, способствовали превращению России в крупнейший мировой реципиент мигрантов, второй после США. Согласно оценкам ООН в России число международных мигрантов в 2010 г. приблизилось к 12,3 млн. человек <1>. -------------------------------- <1> United Nations, Department of Economic and Social Affairs, Population Division International Migration. 2009.
Мигранты приезжают на работу в Россию более чем из 100 стран мира, но главные ее доноры - страны СНГ, которые (кроме Грузии и Туркмении) имеют право безвизового въезда в Россию. В 2008 г. 74% законно нанятых трудовых мигрантов были из стран СНГ. Структура потока из стран СНГ все больше смещается в сторону самых бедных и трудоизбыточных стран Центральной Азии: Кыргызстана, Таджикистана, Узбекистана. В 2008 г. на эти три страны пришлось 69% трудовых мигрантов из СНГ и половина общего объема трудовой миграции, тогда как еще в 2005 г. соответствующие пропорции составляли 34 и 17%. Мигранты из Центральной Азии по численности сильно превзошли к 2010 г. украинских мигрантов, долгое время лидировавших на российском рынке труда среди мигрантов из СНГ, равно как и китайцев, отодвинутых с первой на третью позицию <2>. -------------------------------- <2> Социальное и демографическое развитие России. Каирская программа действий: 15 лет спустя. М.: ЮНФПА ООН, 2010. С. 26.
Анализируя поток иммигрантов в Россию в постсоветский период, следует отметить сначала его рост с 692 тыс. в 1991 г. до 1147 тыс. в 1994 г., а затем снижение до 280 тыс. человек в 2009 г. Однако, несмотря на значительное сокращение иммиграционных потоков, масштабы их в Россию остаются значительными. Для России, переживающей серьезный демографический кризис, значимость иммиграции в этих условиях как одного из факторов стабилизации численности населения возрастает: миграционный прирост за последние 18 лет (1992 - 2009 гг.) позволил сгладить почти на 50% естественную убыль населения России, составившую за данный период 12,9 млн. человек. В 2009 г. впервые за последние 15 лет миграционный прирост полностью компенсировал естественную убыль населения <3>. -------------------------------- <3> Российский статистический ежегодник. 2001 - 2009 гг.: Стат. сб. / Росстат. М., 2009; Социально-экономическое положение России. 2003 - 2009 гг. URL: http://www. gks. ru; Демографический ежегодник России, 2009. URL: http://www. gks. ru.
До 2006 г. процесс депопуляции в России не затрагивал население трудоспособного возраста: на фоне нисходящей тенденции, характерной для общей динамики населения, численность его трудоспособной части заметно росла (с 83,9 млн. в 1990 г. до 90,3 млн. человек в 2006 г.), что объясняется благоприятной комбинацией поколений, вступающих в трудоспособный возраст и выходящих из него. С 2006 г. началась устойчивая естественная убыль трудоспособного населения, составившая за данный год 176 тыс. человек, а за 2009 г. - уже 906 тыс. человек <4>. Обусловленное резким падением рождаемости, начавшимся в начале 1990-х гг., суммарное сокращение естественной убыли трудоспособного населения за 2010 - 2020 гг. по прогнозу Федеральной службы государственной статистики составит около 10 млн. человек <5>, вследствие чего Россия столкнется с дефицитом трудовых ресурсов. Старение населения приведет к изменению соотношения в трудовой структуре населения, в результате численность выходящих за пределы трудоспособного возраста к 2015 г. будет почти в два раза превышать численность вступающих в трудоспособный возраст <6>. В этих условиях возрастает значимость регулирования миграционных потоков. -------------------------------- <4> Российский статистический ежегодник. 2001 - 2009 гг.: Стат. сб. / Росстат. М., 2001 - 2009; Социально-экономическое положение России. 2003 - 2009 гг. URL: http://www. gks. ru; Демографический ежегодник России, 2009 г. URL: http://www. gks. ru. <5> Предположительная численность населения Российской Федерации до 2030 года: стат. бюллетень. М., 2010. <6> Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года // Российская газета. 2007. 14 окт.
Масштабы внутренних миграций в России после распада Советского Союза значительно снизились и продолжают снижаться (с 4,7 млн. в 1989 г. до 3,27 млн. в 1992 г. и до 1,71 млн. человек в 2009 г.). Следует отметить также закономерность, характерную для внутренней миграции России: более 50% мигрантов перемещается в пределах своей области (края, республики). Например, в 2008 г. в пределах своей области перемещалось 55,4% внутренних мигрантов; выезжали за пределы своей области, но не покидали своего федерального округа 20,3% мигрантов и лишь 24,3% мигрантов переезжали в другие федеральные округа. Анализ динамики миграционных обменов между федеральными округами в 1991 - 2008 гг. показал на существенные различия в миграционных процессах, происходящих в последнем десятилетии XX в. и в начале XXI в. Прежде всего, следует отметить различия в темпах снижения миграционной подвижности населения: если в 1991 - 2000 гг. ежегодно объемы внутренних миграций снижались в среднем на 18 тыс. человек, то в 2001 - 2008 гг. - на 6 тыс. человек в год. Кроме того, в XXI в. произошло расширение зоны миграционного оттока: если в 1991 - 2000 гг. положительное сальдо наблюдалось в трех округах - Центральном, Южном и Приволжском, то в 2001 - 2008 гг. только в двух - Центральном и Северо-Западном <7>. -------------------------------- <7> Социальное и демографическое развитие России. Каирская программа действий: 15 лет спустя. М.: ЮНФПА ООН, 2010. С. 28.
В отличие от развитых стран в России запаздывает процесс субурбанизации - перетока населения крупных городов в пригороды и небольшие города с более комфортной для жизни средой. Помимо барьера низких доходов населения есть и другие факторы, тормозящие процесс субурбанизации: экономические ресурсы и более высоко оплачиваемые рабочие места концентрируются в федеральных городах и крупных региональных центрах, а плохое состояние дорожной сети не позволяет жить на значительном удалении от места работы. Города выполняют функцию центров услуг для окружающей сельской местности, и чем гуще сеть городов, тем доступнее для сельского населения городские услуги и рабочие места. Густая сеть городов облегчает их жителям возможности искать работу за пределами своего города. Однако средние расстояния между городами велики не только в Сибири (более 200 км), но и в европейской части страны (около 90 - 100 км). Поэтому государству в нашей стране крайне важно развивать дорожную сеть, способствовать притоку инвестиций в дорожную отрасль. В 1990-е гг., в период стрессовых миграций, страна была разделена на две большие зоны - миграционного оттока и миграционного притока. Отдавали население в миграционном обмене северные регионы, расположенные за пределами основной полосы расселения (за исключением нефтегазодобывающих автономных округов Тюменской области), а также Забайкалье и весь Дальний Восток. Миграционный прирост имели почти все регионы освоенной зоны (европейская часть и юг Западной Сибири) независимо от уровня их развития. Для мигрантов из стран ближнего зарубежья, с российских Севера и Востока выбор региона определялся дешевизной жилья, близостью к границе со страной выхода и др. После завершения периода кризисных миграций география зон оттока расширилась, в 2000-е гг. сальдо миграций стало отрицательным во многих менее развитых и депрессивных регионах Европейской России и юга Западной Сибири. Основные центры притяжения мигрантов - крупнейшие агломерации страны и нефтегазодобывающие регионы Тюменской области с наиболее высокими доходами населения. На Московскую агломерацию в 2006 - 2009 гг. приходилось почти 60% всей чистой миграции в России, на агломерацию Санкт-Петербурга - 18% <8>. -------------------------------- <8> Там же. С. 29.
По мере стабилизации общей обстановки и преодоления экономической депрессии вынужденные миграции уходят в прошлое. Миграционные процессы постепенно нормализуются, и управление ими вновь переходит к экономическим факторам: спросу на труд, разнице в уровне жизни, заработной плате. Таким образом, можно выделить две основные проблемы современных миграционных процессов: 1) произошедшие изменения направлений внутренних миграционных потоков на противоположные (из районов Сибири, Дальнего Востока и Севера - в европейскую часть страны) приводят к сокращению населения, в т. ч. трудоспособного, в регионах страны, наиболее богатых природными ресурсами; 2) в связи со сложившейся в стране неблагоприятной демографической ситуацией, выражающейся в естественной убыли населения, и ожидаемым в ближайшем будущем сокращением численности экономически активного населения внешняя миграция является одним из важнейших факторов демографического и социально-экономического развития российского общества. Одними из путей решения острой проблемы сокращения численности экономически активного населения как в России в целом, так и в ее отдельных регионах, как отмечено в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, являются повышение трудовой мобильности населения, а также привлечение иностранной рабочей силы в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития <9>. Сходная постановка вопроса содержится и в Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденной Указом Президента РФ от 9 октября 2007 г., где в качестве одной из основных задач значится "привлечение мигрантов в соответствии с потребностями демографического и социально-экономического развития страны, с учетом необходимости их социальной адаптации и интеграции" <10>. -------------------------------- <9> Концепция долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года: утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 17.11.2008. <10> Концепция демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года // Российская газета. 2007. 14 окт.
По оценкам, для поддержания экономической активности на существующем уровне (под этим подразумевается доля экономически активного населения в общей численности населения страны) потребуется приток в Россию свыше 2,8 млн. иммигрантов к 2020 г. <11>. -------------------------------- <11> Всемирный банк. Доклад по экономике России. М., 2007. С. 54.
Замещающая миграция как форма пополнения трудовых ресурсов широко используется и развитыми странами <12>. Так, перспективы поддержания численности населения Европы, Японии, Канады почти исключительно связаны с будущей иммиграцией в эти страны. Но вместе с тем очевидна и сложность проблем по селективному отбору и привлечению благонадежной категории иммигрантов, их интеграции, возможным отрицательным последствиям при увеличении доли иммигрантов и их потомков в общей численности населения страны. -------------------------------- <12> Доля иностранных работников составляет 24,6% рабочей силы Австрии, 18,1% - Швейцарии, 11,7% - США, 10% - Австрии, 8,8% - ФРГ, 5,8% - Франции // Migration Policy Issues. IOM. No. 2. 2003. P. 2.
Дефицит рабочей силы на рынке труда, ограничительное и несовершенное законодательство, бюрократизм легализационных процедур для мигрантов, как показывает мировая практика, способствуют увеличению масс нелегальных мигрантов. Существующие оценки численности нелегальных мигрантов для отдельных стран колеблются в широких пределах. В США, по оценкам, проживает 4 - 5 млн. нелегальных мигрантов, или порядка 1,5% всего населения страны, в Италии - 0,5 - 1 млн. человек, или 1 - 2% населения страны, в Греции - 300 тыс., или 3% населения страны. Меньше всего нелегальных мигрантов находится в скандинавских странах, Канаде и Австралии. В России оценки объемов нелегальной ежегодной миграции варьируются в интервале от 1,5 до 5 млн. человек <13>. Учитывая теневую составляющую трудовой миграции, средняя доля иностранной рабочей силы в численности занятых в России может составлять около 10% <14>. Этот показатель примерно соответствует доле иностранных работников в таких странах Европы, как Германия и Австрия. В основном нелегальные мигранты заняты на таких рабочих местах, на которые не претендует местное население: -------------------------------- <13> Российская экономика в 2007 году: тенденции и перспективы. М.: ИЭПП, 2008. <14> Migration Policy Issues. IOM. No. 2. 2003. P. 4; Социальное и демографическое развитие России. Каирская программа действий: 15 лет спустя. М.: ЮНФПА ООН, 2010. С. 30.
- грязные, опасные и утомительные рабочие места (автопарки, дорожное строительство и ремонт, автомойки, гостиничный бизнес, сельское хозяйство и т. д.); - сфера социального обслуживания (уход за престарелыми, детьми, уборка по дому, поддержание хозяйства в доме и т. д.); - низкоквалифицированная рабочая сила в теневой экономике (сантехники, строители, маляры, плотники, сварщики и др.). В нелегальной иммиграции заинтересованы и работодатели, и эмигранты. Работодатель получает от нелегальной миграции целый спектр выгод, таких, как экономия на зарплате, уплате налогов и платежей в социальные фонды. Обследования, проведенные в разных странах, показали, что в подавляющем большинстве случаев возраст нелегальных мигрантов не превышает 40 лет. Они работают в разных отраслях экономики: в сельском хозяйстве, строительстве, коммунальных службах, малом бизнесе, туризме, гостиничном бизнесе, в качестве прислуги. Спрос на труд в этих отраслях подвержен значительным сезонным колебаниям. С этой точки зрения нелегальная миграция оказывается более гибким и эффективным средством для удовлетворения спроса, чем легальная миграция, сдерживаемая бюрократическими процедурами и ограничениями. Широкие возможности для развития нелегальной миграции несет с собой глобализация, поскольку интенсифицируются международные перемещения граждан, развивается туризм. Мировой опыт свидетельствует, что нелегальная миграция оказывает негативное влияние на социальную обстановку, является благоприятной средой для активизации деятельности организованных преступных группировок, представляет реальную угрозу проникновения и легализации на территории страны членов незаконных вооруженных формирований, террористических и экстремистских организаций. Нелегальные мигранты часто причастны к преступлениям, связанным с незаконным оборотом наркотиков, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ и взрывных устройств, участием в незаконных вооруженных формированиях. Кроме того, нелегальная миграция способна сильно нарушать этнический баланс регионов, что может нести в себе угрозу территориальной целостности страны. В селах и малых городах различные диаспоры откровенно пытаются навязывать свои правила жизни, которые чаще всего не просто конфликтуют с традиционным местным укладом, а возвращают людей к полуфеодальным формам кланового устройства общества, характерным для тех стран, откуда прибыли мигранты, и совершенно чуждым национальной ментальности. При этом клановое родство внутри диаспор является главным законом жизни, который гораздо выше всех других законов, включая Уголовный кодекс. С нелегальной иммиграцией связывают и такие негативные явления, как увеличение нетрудовых доходов и коррумпированность чиновников. Поэтому регулирование миграционных потоков, противодействие криминализации миграционных отношений, борьба с нелегальной миграцией имеют большое значение для повышения уровня национальной и в том числе экономической безопасности. Мировая практика показывает, что не существует единого универсального средства предупреждения нелегальной миграции. Для борьбы с ней используется вся система доступных средств. Так, для предупреждения незаконного пересечения границы или выделения потенциальных нелегальных рабочих практически все развитые страны усиливают пограничный контроль, используя для этого современные технологии сканирования и идентификации личности (дактилоскопия, создание информационных баз данных и др.). Ужесточается визовый режим, особенно применительно к тем государствам, из которых выходит большинство нелегальных мигрантов. Некоторые страны размещают сотрудников иммиграционного контроля в аэропортах и морских портах других государств. Одним из главных направлений борьбы с нелегальной миграцией становится ужесточение санкций против ее организаторов, а также против организаторов траффикинга. Многие страны в соответствии с положениями Конвенций ООН о траффикинге и контрабанде людей рассматривают эти преступления в рамках уголовного кодекса. За них предусмотрены строгие меры наказания, в частности, в Великобритании - до 14 лет лишения свободы, а в Канаде - вплоть до пожизненного заключения. Еще одно направление борьбы с нелегальной миграцией состоит в контроле и наказании работодателей. В разных странах для этого используются как уголовные, так и административные меры воздействия. Но, как показывает практика, эти меры в большинстве зарубежных стран имеют ограниченное воздействие, в частности, из-за того, что нелегальных мигрантов в основном нанимают мелкие и средние фирмы, которые имеют семейный или ярко выраженный этнический характер. Используемые развитыми странами меры борьбы с нелегальной миграцией можно систематизировать в приводимой ниже таблице 1.
Таблица 1
Меры борьбы и предупреждения нелегальной миграции в разных странах <15>
Страна Санкции в отношении Ответственные Превентивные Международное власти меры сотрудничество прямых непрямых нелегальных лиц, (в дополнение работодателей работодателей мигрантов содействующих к пограничному нелегальной контролю) иммиграции и занятости
Австралия Максимальный Максимальный Перемещение Штраф 220 тыс. Департамент Информационные Взаимодействие штраф 220 тыс. штраф 220 тыс. на границу, австралийских иммиграции и кампании, со службами австралийских австралийских ограничения долл. и межэтнических нацеленные на других стран в долл. долл. на лишение отношений, работодателей отдельных (применяется (применяется повторный свободы сроком полиция, случаях в качестве в качестве въезд в от 5 до 20 лет таможенные наказания за наказания за страну власти и пособничество пособничество органы и за и содействие безопасности содействие совершению совершению преступлений преступлений против против государства) государства)
Япония Штраф и/или Штраф и/или Перемещение Штраф и/или Региональные Информационные Двустороннее лишение лишение на границу, лишение службы кампании, сотрудничество свободы свободы штраф и/или свободы иммиграции, нацеленные на с соседними лишение полиция работодателей странами свободы, и работников запрет на поселение
Норвегия Штраф или Штраф или Перемещение Штраф и/или Иммиграционные Информационные Не лишение лишение на границу, лишение службы брошюры для осуществляется свободы свободы штраф свободы сроком (департаменты работников до 5 лет полиции, юстиции и иммиграции)
Швейцария Штраф до 5 тыс. Штраф Штраф 5 Штраф и Службы труда Специальный Двустороннее швейцарских тыс. лишение кантонов, полицейский сотрудничество франков, швейцарских свободы региональные контроль, административные франков или инспекции дорожный санкции депортация труда, полиция контроль (отказ в выдаче с возможным кантонов, разрешений на запретом на федеральная работу для повторный служба по иностранных въезд делам служащих) иностранцев, полиция, таможенные власти
США Административный Рассматриваются Перемещение Лишение Департамент Информационные Двустороннее штраф, уголовное как прямые на границу свободы за иммиграции и кампании, сотрудничество наказание в работодатели организацию натурализации, нацеленные на с Мексикой, более (те же санкции) въезда и Департамент работодателей, соглашение в серьезных пребывания пограничного паспортный рамках NAFTA случаях, нелегальных контроля, контроль в исполнение иммигрантов департамент странах гражданской труда и иммиграции ответственности занятости, местная полиция
Австрия Штраф, отзыв Возможно Депортация, Информация Инспекция Информация Сотрудничество лицензии на наложение ограничения отсутствует труда, отсутствует в рамках ЕС коммерческую санкций на повторный полиция деятельность, въезд невозможность в страну заключения общественных контрактов, взимание просроченных налоговых и социальных выплат
Бельгия Штраф или Информация Депортация, Как в случае с Инспекция Кампании в Сотрудничество лишение свободы, отсутствует задержание работодателями, труда прессе, в рамках ЕС закрытие сроком от специальные (Министерство нацеленные компании, восьми дней санкции за труда и на конфискация до трех незаконное занятости), работодателей, оборудования, месяцев и посредничество организованное распространение прекращение штраф. в взаимодействие брошюр коммерческой В случае трудоустройстве между деятельности, повторения ведомствами, оплата расходов срок ответственными на проживание и заключения за борьбу с депортация может быть нелегальной нелегальных увеличен до занятостью рабочих трех лет (контроль, осуществляемый совместно с силами безопасности)
Финляндия Штраф или Те же санкции, Штраф Штраф или Департамент Информация, Сотрудничество лишение свободы что и в лишение свободы иммиграции, распространяемая в рамках ЕС до 1 года отношении сроком до 2 лет полиция, среди прямого пограничный работодателей и работодателя, контроль, работников если прямой службы работодатель - занятости иностранец
Франция Штраф и/или Уголовное Задержание до Штраф и/или Инспекция Информация, Сотрудничество лишение свободы, наказание, 12 дней, лишение свободы труда, распространяемая в рамках ЕС, прекращение ответственность депортации за содействие полиция, среди двустороннее коммерческой за выплату въезду и жандармерия, работодателей и сотрудничество с деятельности, штрафов пребыванию власти таможни работников, Великобританией невозможность совместно с нелегальных соглашения о и Германией заключения прямым иммигрантов, партнерстве, общественных работодателем прекращение заключенные между контрактов, деятельности, центральным конфискация ограничения на правительством и оборудования, повторный въезд, организациями закрытие здания, отказ в работодателей, публикация заключении финансовые решения суда, общественных стимулы для штраф, контрактов для содействия исполнение компаний занятости гражданской легальных рабочих ответственности
Германия Штрафы, лишение Высокие штрафы Штраф Штраф или Пограничный Информационные Сотрудничество в свободы в более лишение свободы контроль, кампании, рамках ЕС, серьезных за незаконное местные финансовые двустороннее случаях, отказ в посредничество в власти, стимулы для сотрудничество с заключении трудоустройстве, работающие с содействия Францией, общественных содействие иностранцами, занятости Великобританией, контрактов, въезду и полиция; легальных рабочих Нидерландами, оплата расходов пребыванию федеральная взаимодействие на репатриацию нелегальных служба труда, по определенным нелегальных иммигрантов, таможенные вопросам с рабочих, оплата штраф за власти, Португалией, налоговых и содействие взаимодействие ограниченное социальных нелегальной с органами сотрудничество с обязательств занятости налогового отдельными ведомства, странами социальных дел Центральной и и Восточной Европы безопасности, и Турцией (по а также власти вопросам рабочих местного контрактов) уровня
Греция До 6 месяцев Штраф и лишение Штраф и Штраф и лишение Инспекция Кампании в Сотрудничество лишения свободы, свободы лишение свободы за труда, прессе в рамках ЕС штраф от 2940 свободы, содействие полиция, до 14 700 евро оплата сборов въезду и таможенные на пребыванию службы, организацию нелегальных взаимодействие отъезда из иммигрантов, между страны конфискация ведомствами транспортных средств, оплата расходов на проживание и репатриацию нелегальных рабочих
Нидерланды Штраф и/или Возможно Перемещение Штраф или Полиция, Информационные Сотрудничество лишение свободы, наложение на границу лишение свободы Министерство кампании, в рамках ЕС, приостановка санкций в случае юстиции, нацеленные на двустороннее ведения бизнеса, незаконного инспекция работодателей соглашение с закрытие пребывания в труда и иностранных Китаем компании, стране рабочих, исполнение финансовые гражданской стимулы для ответственности содействия занятости легальных рабочих
Португалия Административный Информация Прекращение Лишение свободы Инспекция Информация Сотрудничество штраф, отказ в отсутствует рабочей за содействие труда и отсутствует в рамках ЕС, заключении деятельности, нелегальной Иммиграционная соглашения о общественных перемещение иммиграции служба реадмиссии с контрактов на границу в Францией, случае Испанией, незаконного Болгарией, пребывания в Польшей, стране Румынией, Соглашения с Бразилией и Гвинея-Бисау
Испания Штраф Информация Перемещение Административный Инспекция Информация, Сотрудничество отсутствует на границу штраф труда и распространяемая в рамках ЕС, в случае социальной среди рабочих соглашения незаконного безопасности, о реадмиссии с пребывания органы Марокко и в стране безопасности Португалией
Великобритания Штрафы Информация Перемещение Лишение свободы Полиция и Обеспечение Сотрудничество (с января 1997 отсутствует в страну до 14 лет иммиграционная работодателей в рамках ЕС, г.) до 5 тыс. выхода, служба информацией двустороннее фунтов штраф или о новом соглашение с стерлингов лишение законодательстве, Францией свободы паспортный контроль в странах иммиграции
Канада Штраф и/или Штраф и/или Задержание Штраф до 1 млн. Служба Информационные Соглашение лишение свободы лишение свободы и депортация канадских долл. иммиграции и кампании, в рамках и/или лишение натурализации нацеленные на NAFTA, свободы вплоть работодателей двустороннее до пожизненного сотрудничество заключения с Чили
Италия Тюремное Информация Запрет на Лишение Министерство Информация Сотрудничество заключение отсутствует въезд в свободы на внутренних дел отсутствует в рамках ЕС, до одного года Италию срок до 12 лет и соглашения и штраф в течение 10 взыскание до с Албанией до 3 тыс. евро лет, 15 500 евро и Тунисом заключение за каждого от 6 до 12 ввезенного месяцев, за в страну без повторный законных въезд - оснований от 1 до 4 лет
Ирландия Штрафы Штрафы Депортация Нелимитированный Национальное Программы Сотрудничество штраф и/или бюро по делам добровольного в рамках ЕС, лишение свободы иммиграции, возвращения заключение с на срок Министерство мигрантов в третьими до 10 лет юстиции, страны их выхода странами Министерство договоров о иностранных реадмиссии дел
Одними из центральных вопросов политики борьбы с нелегальной миграцией является практика депортаций и регуляризации (легализации, амнистии) положения нелегальных мигрантов. Депортация мигрантов является одной из главных мер воздействия на нелегальных мигрантов. Однако эта мера имеет обратный негативный эффект. Угроза депортации заставляет нелегальных мигрантов тщательнее скрываться, из-за чего они попадают в большую зависимость от работодателя или контрабандиста людьми. Депортация - дорогостоящая мера. В частности, поэтому численность депортируемых и численность задержанных нелегальных мигрантов могут значительно различаться. Процедура регуляризации положения нелегальных мигрантов нередко используется в Бельгии, Греции, Португалии, Испании, Италии, Франции, США в качестве меры борьбы с нелегальной миграцией.
Таблица 2
Программы регуляризации положения нелегальных мигрантов <16>
Страна Дата Число регуляризации регуляризированных (год) иммигрантов (тыс. человек)
Бельгия 2000 52,0
Греция 1997 - 1998 371,0
2001 351,0
Испания 1985 - 1986 43,8
1991 110,1
1996 21,3
2000 163,9
2001 216,4
Италия 1987 - 1988 118,7
1990 217,7
1996 244,5
1998 217,1
Португалия 1992 - 1993 39,2
1996 21,8
2001 120,2
США 1986 2684,9
1997 - 1998 405,0
2000 400
Франция 1981 - 1982 121,1
1997 - 1998 77,8
Швейцария 2000 15,2
В качестве аргументов за регуляризацию специалистами приводятся следующие доводы: после регуляризации мигранты получают права, что способствует решению многих социальных проблем; регуляризация ускоряет процесс интеграции мигрантов; в ходе регуляризации можно получить информацию о масштабах распространения нелегальной миграции, о путях проникновения нелегальных мигрантов в страну, об их расселении в стране; регуляризация дает возможность получить информацию о масштабах и структуре теневой экономики в стране <17>. -------------------------------- <17> Чернышова О. Законодательные амнистии для незаконных иммигрантов: может ли западный опыт быть полезен для России? // Иммиграционная политика западных стран: альтернативы для России / Под ред. Г. Витковской. М., 2002. С. 56 - 58.
Однако ряд стран выступает категорически против регуляризации (Австралия, Канада, Германия, Дания, Нидерланды, Норвегия, Япония). Противники политики регуляризации считают, что сама по себе эта процедура является стимулом для увеличения численности нелегальных иммигрантов в будущем. Кроме того, нарушается принцип социальной справедливости. Легальным мигрантам приходится стоять в длительных очередях, преодолевать сложные бюрократические процедуры. В странах с частыми регуляризациями проще получить статус постоянного или временного жителя, пройдя путь нелегального мигранта. В то же время отметим, что в странах Западной Европы и США программы регуляризации пользуются достаточно широкой поддержкой населения, которое видит большую угрозу в существовании нелегальной миграции, чем в легализации уже живущих в стране мигрантов <18>. -------------------------------- <18> Чернышова О. Там же.
Эффективными мерами противодействия нелегальной миграции являются различные международные соглашения по совместной охране границ, борьбе с организованной преступностью. Ряд моментов из приведенного выше международного опыта борьбы с нелегальной миграцией используется и в России. Для повышения эффективности мер по регулированию миграционных потоков в России необходимо, с нашей точки зрения, принимать во внимание четко обозначившиеся тенденции в сфере трудовой миграции <19>: -------------------------------- <19> Российская экономика в 2007 году: итоги и перспективы. М.: ИЭПП, 2008. С. 387 - 400.
- доминирование мигрантов, работающих в России длительно - от 9 месяцев до года (таких около 90%); - широта круга стран, из которых привлекаются работники (137 государств в 2006 г. и 134 государства в 2009 г.). Однако основу миграционного потока составляют граждане СНГ, их суммарная доля - более 60%. На страны дальнего зарубежья приходится 15 - 20%, преимущественно из Китая, Кореи, Вьетнама и Афганистана; - усиление среднеазиатского вектора трудовых мигрантов, особенно из Узбекистана; - концентрация привлекаемой рабочей силы в двух отраслях: строительстве, оптовой и розничной торговле; - изменение полового состава временных мигрантов - женщин среди них становится все меньше. По нашему мнению, можно выделить три основные группы механизмов по противодействию криминализации в сфере миграционных отношений. К первой группе относятся экономические меры. Они должны основываться на экономической теории преступности Г. Беккера, согласно которой решение о совершении противоправных действий оценивается с позиции потенциальных выгод и издержек. В этом русле в России уже предприняты определенные шаги. В 2007 г. в Кодекс об административных правонарушениях внесены поправки, резко ужесточающие возможные санкции по отношению к гражданам России, привлекающим к трудовой деятельности иностранных граждан, не оформленных соответствующим законодательству образом (установлены штрафы до 800 тыс. руб. за одного выявленного нелегала). Параллельно был значительно упрощен порядок регистрации мигрантов. Таким образом, смысл экономических мер по противодействию криминализации в сфере миграционных отношений состоит в том, чтобы повысить степень легальности рынка и увеличить плату за риск от использования труда нелегальных мигрантов. К другим мерам в данном направлении можно было бы отнести: - усиление ответственности туристических фирм за своевременный выезд иностранцев с территории России, вплоть до лишения лицензии на право заниматься туристическим бизнесом. Дело в том, что туристический канал является самым распространенным каналом, действующим по визовому и безвизовому режиму. Упрощенный порядок оформления документов делает безвизовый туристический обмен довольно привлекательным для нелегальных мигрантов. При безвизовом туризме возможно невозвращение туристов после официально организуемых путешествий, что нередко характерно для практики российско-китайских отношений; - введение квотирования иностранных студентов, обучающихся в российских вузах, в соответствии с фактическими возможностями этих вузов по размещению студентов. Имея на руках действительные документы на право въезда в Россию, часть иностранных студентов появляется в вузах уже в ходе образовательного процесса. Получив в территориальных органах ФМС России регистрацию, многие иностранные студенты занимаются коммерческой, контрабандной и иной противоправной деятельностью; - повышение экономической привлекательности легальной миграции. В этих целях можно использовать опыт других стран, в частности опыт Израиля по абсорбции (абсорбция - процесс интеграции репатриантов). Там после приезда в страну семья репатрианта получает подъемное пособие, величина которого зависит от региона проживания и участия в процессе трудоустройства. Вторая группа механизмов по противодействию криминализации в сфере миграционных отношений включает административные меры. Главным здесь является уменьшение бюрократизации, упрощение и более четкая регламентация миграционных процедур. Определенные шаги в этом направлении также предпринимаются. Так, 15 января 2007 г. вступил в действие пакет законодательных актов, направленных на упрощение регистрации трудоустройства временных мигрантов, прибывших из стран с безвизовым режимом, которые составляют большинство приезжающих в Россию на заработки. Был введен заявительный порядок регистрации. В соответствии с новым Законом о миграционном учете порядок регистрации мигрантов из стран СНГ (кроме Грузии и Туркмении) сводится к следующему: иностранному гражданину из этих стран, приехавшему на территорию России, достаточно получить на границе миграционную карту, в течение трех суток встать на миграционный учет, затем обратиться в ФМС с заявлением о получении разрешения на работу, и в течение 10 суток ФМС обязана выдать такое разрешение. Совершенствование административных мер регулирования может идти в следующих направлениях: - ужесточения уголовной ответственности за организацию незаконной миграции, а также за оказание содействия нелегалам путем предоставления транспорта, жилья, финансовых средств и услуг; - внесения изменений в практику квотирования. По существующему порядку, чтобы подать заявку и попасть в квоту на привлечение иностранной рабочей силы, работодатель должен еще за год четко представлять, сколько работников, какой квалификации, на какие сроки он собирается пригласить, что в действительности в условиях большой динамики экономических процессов малореально. Сами квоты утверждаются на федеральном уровне. Практика института квотирования показывает, что утверждаемое число квот значительно ниже реального количества работающих иностранцев, далеко не всегда соответствует потребностям регионов и работодателей, что стимулирует появление теневой экономики и нелегальной миграции. В связи с этим полномочия по утверждению квот на привлечение иностранцев необходимо передать на уровень субъектов Российской Федерации. В таком случае они самостоятельно и более объективно определяли бы свои потребности в целом по субъекту, с учетом реальных потребностей регионов, с последующим сообщением об утвержденных квотах в федеральный орган исполнительной власти. В последнее время Россия является основным источником эмиграции квалифицированных кадров в страны Западной Европы и Северной Америки. Так, за прошедшие десять лет более 1 млн. россиян выбыло на постоянное место жительства в дальнее зарубежье. Почти 95% из них выехали в Германию, Израиль и США. Экономический мотив был один - стремление улучшить свое благосостояние. Бывшим советским грекам, евреям, немцам, финнам была предоставлена гарантированная помощь в обустройстве на исторической родине. При этом главным негативным последствием данного оттока части населения за рубеж является утечка профессионалов высокой категории и интеллекта. Это можно рассматривать как потерю национального богатства страны, потерю наиболее здоровой и работоспособной части рабочей силы <20>. В конечном счете, происходит обесценение человеческого капитала, уменьшение привлекательности страны для капиталовложений. Срабатывает целая цепочка взаимозависимостей: отток из страны представителей дефицитных специальностей может привести к существенному замедлению развития целых секторов экономики. В середине 1990-х гг. Комиссия Совета Европы по образованию оценила ежегодный ущерб России от выезда из нее специалистов высокой и высшей квалификации примерно в 50 млрд. долл. По данным ООН, "утечка мозгов" ежегодно обходится России в 25 млрд. долл. <21>. -------------------------------- <20> Появился специальный термин для описания последствий оттока населения - "утечка молодости". <21> Миграция и безопасность в России / Под ред. Г. Витковской, С. Панарина. М.: Изд-во "Интердиалект", 2000. С. 56.
Но дело не только в количественной стороне ущерба, а и в качественной - разрушении научных школ. Уезжающие за границу ученые - это представители творческих коллективов, ведущих поиск в передовых областях науки. Без сильных научных школ, особенно в фундаментальных областях знаний, сохранение и развитие научного потенциала страны - не более чем иллюзия. В такой ситуации отечественный научно-технический потенциал оказывается неспособным обеспечить потребности развития национальной экономики, что обрекает на необходимость перманентной закупки техники и технологий за рубежом. Возникающие же вакансии замещаются менее квалифицированными работниками, что сказывается на производительности и эффективности производства. В результате происходит установление длительной технологической и финансовой зависимости страны от внешних источников. Однако разумная государственная политика, направленная на создание условий для возвращения дипломированных специалистов на родину, способна снивелировать негативные последствия оттока за рубеж квалифицированных кадров. В настоящее время в мире создаются и функционируют высокотехнологичные центры инновационной индустрии и НИОКР, выступающие в качестве магнита для привлечения квалифицированного труда. Ученые, высококлассные инженеры и программисты "оседают" вокруг центров знаний: различных "силиконовых долин" разных стран, центров научных исследований, компаний, активно занимающихся НИОКР. Причем между этими инновационными областями постоянно идет обмен знаниями, специалистами. В результате в современных условиях происходит даже не миграция специалистов, а их циркуляция. Национальные государства все больше конкурируют между собой за привлечение высококвалифицированных специалистов. С одной стороны, между государствами заключаются соглашения о взаимном признании дипломов, унификации образовательных и квалификационных стандартов, унификации систем профессиональной подготовки, свободе передвижения. С другой стороны, создаются разнообразные условия для привлечения классных специалистов. Инициативы государств в этом отношении можно классифицировать по разным группам: 1. Специальные схемы: "зеленые карты" в США и визы временной миграции Н-1В США, программы поддержки высококвалифицированных мигрантов в Великобритании, Канаде, Австралии. В ЕС действует правило, согласно которому высококвалифицированные специалисты из государств, не входящих в ЕС, могут вместе со своими семьями переехать в одно из государств Евросоюза. 2. Системы разрешений на работу, обеспечивающие быстрое привлечение специалистов. Например, быстрая схема рабочих виз для специалистов в области информационных технологий в Голландии, Ирландии. 3. Упрощение процедуры получения разрешения на работу для работодателей и работников. Например, в Великобритании 90% разрешений на работу выдаются в течение одного дня. 4. Налоговые стимулы для уменьшения налогового бремени с целью привлечения иностранцев с высокими уровнями доходов. Таким способом привлекаются не только специалисты, но и их капиталы. 5. Обучение зарубежных студентов и предоставление им возможности остаться для дальнейшей работы в стране, но при условии оценки уровня их квалификации. Основными странами приема студентов являются США, Германия, Великобритания и Франция. 6. Создание условий для нормальной жизни эмигрантов, включая схемы получения льготных кредитов и обучение детей мигрантов. 7. Поощрение возвращения высококвалифицированных эмигрантов. В качестве примера можно привести опыт Китая, который за последние 20 лет превратился в страну с промышленно развитой экономикой. Для развития собственной промышленности и высокоразвитой экономики был организован научный индустриальный парк Хсинчу. Это послужило локомотивом для создания многих венчурных компаний, федеральных университетов, собственных IT-компаний. Поощряется создание предприятий, основанных специалистами, получившими образование за границей и вернувшимися домой. В общей сложности по стране насчитывается более 4000 таких предприятий. Правительство Китая предприняло ряд мер по возвращению мигрантов из-за границы. 1. Обучаться в иностранных вузах могут лишь студенты, уже получившие образование в стране. 2. Введена новая система оплаты труда ученых, по которой для специалистов, имеющих мировое признание, зарплаты начисляются по мировым меркам. 3. Созданы льготные условия для выезда и возвращения ученых. Время пребывания за границей продлено для специалистов до 5 лет. Говоря об использовании мирового опыта по привлечению высококвалифицированных мигрантов применительно к России, отметим, что миграционные программы для данных групп мигрантов должны быть нацелены на поощрение постоянного или достаточно продолжительного временного проживания. Для высококвалифицированных мигрантов желательно предоставление права проживания в стране не менее чем на один год с правом продления пребывания до 5 лет, облегченные процедуры получения вида на жительство. Кроме того, им желательно предоставить возможность самостоятельного поиска работы в течение года, право приезда в страну без специального вызова работодателя. Приезд в страну бизнес-мигрантов может быть обусловлен выполнением ряда обязательств: обязанностью организовать новый или купить существующий бизнес, создать постоянные рабочие места для граждан страны, инвестировать свои средства в государственные программы сроком на 3 - 5 лет. Таковы, на наш взгляд, те некоторые меры, которые позволят уменьшить криминальный элемент в миграционных процессах, повысить положительные моменты от привлечения на работу в Россию иностранных граждан.
Название документа