Административно-правовое регулирование развития высшего образования за рубежом
(Щербак Е. Н.) ("Административное и муниципальное право", 2011, N 10) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ РАЗВИТИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ ЗА РУБЕЖОМ
Е. Н. ЩЕРБАК
Щербак Евгений Николаевич, кандидат исторических наук, первый проректор Московского государственного открытого университета.
С повышением конкуренции государств на мировом образовательном рынке усиливается роль государственных органов управления в координации усилий и ресурсов, необходимых для успешного функционирования национальных образовательных систем.
Ключевые слова: государство, высшее образование, высшие учебные заведения, управление образованием, автономия, образовательные кредиты, научно-исследовательская работа.
Administrative and legal regulation of advancement of foreign higher education E. N. Scherbak
Growing competition of state institutions on the global education market reinforces the role of state authorities in coordination of efforts and resources necessary for successful functioning of national systems of educations.
Key words: state institution, higher education, higher educational institutions, education management, self-regulation, education credits, research work.
Как определяют зарубежные источники, необходимость повышения конкурентоспособности учреждений высшего образования предопределила основные тенденции изменений в управлении национальными системами высшего образования, включающими в себя: - расширение академических свобод и автономию учреждений высшего образования с одновременным усилением их подотчетности перед государством; - четкое разграничение на законодательном уровне компетенций различных уровней управления высшим образованием: общегосударственного, регионального, муниципального; - направленность в работе органов управления в применении рыночных моделей организации, управления и финансирования высшего образования <1>. -------------------------------- <1> См.: Emerging Education Policy Issues lndentified by Countries (Meeting of OECD Chief Executives, Copenhagen (22 - 23 Sept. 2005) EDU (2005) 7/ADD1.
Ниже рассмотрим административно-правовые аспекты этих тенденций с учетом того, что в первую очередь преобразования касаются самой структуры высшего образования - она стала многоуровневой: бакалавриат (со сроком обучения 3 - 4 года), магистратура (срок обучения 1 - 2 года), докторантура (аспирантура) (срок обучения 2 - 3 года) с присуждением соответствующих степеней. В современных рыночных условиях экономики изменение управления высшим образованием, главным образом, в большей степени связывается с развитием автономизации учреждений высшего образования, затрагивая все типы данных учреждений. Это обусловлено как экономическими, так и социальными и политическими факторами. Во-первых, в большинстве стран, даже экономически высокоразвитых, имеет место недостаточность государственных ресурсов для поддержания необходимого уровня финансирования все более разрастающегося сектора экономики - высшего образования. Например, в ряде стран ЕС высшее образование и без того финансируется главным образом из региональных бюджетов и, наконец, самих обучаемых <2>. -------------------------------- <2> См.: EC Education and Culture DG. The extent and impact of higher education governance reform across Europe. Contract 2006-1407/001-001 S02-81AWB.
Во-вторых, растут требования к качеству образования. Причем под качеством подразумевается не только уровень подготовки, но и разнообразие специализаций. Приоритетным направлением стало качество обучения и организация научно-исследовательской работы с участием студентов за счет полного, в соответствии с требованиями рынка труда в части замещения профессий в инновационных технологических сферах экономики, обновления в содержании высшего образования. Обновление содержательной сущности высшего образования сопровождается также введением общепризнанных странами стандартов на образовательные программы. Так, в рамках Болонского процесса получает все более широкое распространение система образовательных кредитов (зачетных единиц - ECTS). Наконец, отдельная проблема, также связанная с автономизацией, - усиление роли университетов как научно-исследовательских центров в экономике, основанной на знаниях. Основной тенденцией развития публично-правового регулирования высшего образования в экономически развитых странах можно считать достаточно большую его либерализацию. Либерализация административно-правового регулирования в области высшего образования выражается прежде всего в: - переходе от ориентации на учреждения высшего образования и их институциональную автономию к ориентации на студентов и их потребности; - отказе от сдерживания конкуренции и поощрении конкуренции на рынке высшего образования; - переходе от оценки качества ресурсов учреждения высшего образования к оценке качества результата обучения, и в первую очередь - оценке социальной успешности выпускников; - переходе от планирования на основе статичных институциональных моделей к стратегическому планированию на основе динамических рыночных моделей. Государство и учреждения высшего образования в условиях расширяющегося разнообразия источников финансирования вынуждены менять и организацию управления, в том числе и в связи с тем, что бизнес и местные сообщества постепенно начинают принимать все более активное участие в политике учреждений высшего образования, включая определение миссии, спектра и содержания образовательных программ и их качества. В условиях жесткой конкуренции между странами на мировом рынке высшего образования базисным административным методом управления высшим образованием является система его финансирования, дифференцирующаяся на: - диверсификацию источников финансирования, включающую в себя государственный бюджет, бюджеты региональных и муниципальных органов, доходы от коммерческой деятельности, плату за обучение и др.; - замену стипендий студенческими образовательными кредитами, гарантированными государством; - введение принципа смешанного финансирования государственных и частных учреждений высшего образования; - установление налоговых льгот на часть доходов, полученных от деятельности учреждений высшего образования до полного освобождения их деятельности от налогов; - адресное финансирование студентов учреждений высшего образования <3>. -------------------------------- <3> Широко распространено в Нидерландах, Франции, Италии, Японии, США, Канаде и др.
Недостаточность финансирования сферы высшего образования в ряде западных стран вынуждает искать решение проблемы в привлечении других источников - бизнеса, благотворительных организаций, местных сообществ (при этом в ряде стран ЕС высшее образование и без того финансируется главным образом из региональных бюджетов) и, наконец, обучаемых. Быстроразвивающаяся глобальная система высшего образования ставит задачи переосмысления административной политики в области высшего образования, требует адекватного интеграционным процессам административно-правового регулирования отношений в области высшего образования, обеспечивающего и национальную безопасность, и устойчивое развитие национальной экономики. Совокупность законов и иных нормативных правовых актов и образуют правовую основу деятельности государства в сфере высшего образования, регламентирующую: - сферу действия рынка высшего образования и основные правила его функционирования; - условия стабильности развития высшего образования в интересах национальной экономики; - правила, регламентирующие специализированные виды обучения, соответствие содержания заключаемых договоров обучения общеправовым нормам, действующим в данной стране с целью защиты экономических интересов как студентов, так и учреждений высшего образования. Таким образом, на государственные управленческие структуры возлагается ответственность по определению общих рамок, общих требований деятельности субъектов права в сфере высшего профессионального образования, включая и регламентацию их деятельности по осуществлению социально и общественно значимых задач. Общие требования к возникновению специальной правоспособности на проведение образовательной деятельности составляют основы лицензирования учреждений высшего образования. Именно из-за сложности качественного проведения процесса обучения, соответствия его постоянно меняющимся требованиям рынка труда и требуется лицензирование деятельности учреждений высшего образования, административно-правовое регулирование допуска организаций для осуществления деятельности в области высшего образования. Для получения лицензии учреждение высшего образования должно располагать определенными активами для проведения планируемых учебных процессов, иметь преподавателей, экспертов и специалистов с соответствующим уровнем специальной подготовки. Административно-правовые нормы, регулирующие эти требования, весьма жестки во всех странах, особенно во Франции и Германии. Наряду с лицензированием административное право регулирует управленческие отношения, которые непосредственно возникают в связи с практической реализацией органами образовательного надзора задач и функций государственно-управленческой деятельности: ведение Единого государственного реестра субъектов высшей школы, а также открытие их филиалов и др. В мировой практике функции образовательного надзора в различных странах исполняют различные органы государственной исполнительной власти, которыми могут быть как самостоятельные органы исполнительной власти (Министерство образования и иные органы исполнительной власти), так и их структурные подразделения, различающиеся в зависимости от правовой системы государства формами надзора. В мировой практике существует три типа административно-правового регулирования деятельности в области высшего образования: - первый из них - преобладающий, когда административно-правовое регулирование в сфере области высшего образования осуществляется на уровне исполнительных федеральных органов власти (Франция); - второй - административно-правовое регулирование осуществляется как на федеральном уровне, так и на уровне провинций (земель в Германии); - третий - административно-правовое регулирование деятельности в области высшего образования осуществляется в основном на уровне субъектов федерации (в частности, на уровне штатов в США) <4>. -------------------------------- <4> См.: Образовательное законодательство и образовательные системы зарубежных стран / Под ред. А. Н. Козырина. М.: Academia, 2007.
Выполнение регулирующей функции государства, как правило, возлагается на специальный орган - орган исполнительной власти по надзору за образовательной деятельностью (государственный образовательный надзор). Если в отношении установления надзора в области высшего образования как такового не существует разногласий, то в отношении вопроса о выборе лучшей системы надзора, о способе осуществления и интенсивности надзора за деятельностью субъектов высшей школы, а также о компетенции ведомства образовательного надзора они имеются. Данный вопрос решается в разных государствах по-разному, но в основу всех систем образовательного надзора положен принцип публичности (гласности). Система публичности исходит из того, что органы государственного управления в области высшего образования непосредственно контролируются и управляются лицами с высокой степенью ответственности, непосредственно заинтересованными в развитии высшего образования. Государство обеспечивает контроль за достоверностью представленной учреждениями высшего образования публичной отчетности, определяет формы публичной отчетности и обеспечивает их публикацию. Государство придает требованиям к деятельности в области высшего образования форму закона. Задача органа надзора в области высшего образования заключается прежде всего в контроле за соблюдением учреждениями высшего образования законодательства, регулирующего прежде всего административные отношения, складывающиеся в области высшего образования. Система материального государственного надзора в области высшего образования в экономически развитых странах и сочетает в себе основы системы публичности и нормативной системы. При этом задача ведомства материального государственного надзора в области высшего образования заключается не только в обеспечении информацией о деятельности учреждений высшего образования и контроле за соблюдением ими норм законодательства, но и в защите интересов обучаемых и преподавателей при нарушении учреждениями высшего образования своих обязательств. Таким образом, глобализационные тенденции в области высшего образования порождают новые сферы конкуренции и более жесткое соперничество в национальных образовательных сегментах, в котором трудно победить национальным учреждениям высшего образования без поддержки со стороны государства. Административно-правовое регулирование деятельности в области высшего образования со стороны государства проявляется прежде всего в: - принятии нормативных правовых актов, регулирующих деятельность в области высшего образования, в том числе и регулирующих отношения на образовательном рынке; - установлении в интересах общества приоритетных направлений обучения по определенным образовательным программам с целью подготовки специалистов для работы в общественно значимых сферах экономики; - проведении специальной налоговой политики для установления различного рода льгот субъектам высшей школы для стимулирования их деятельности.
Библиографический список
1. EC Education and Culture DG. The extent and impact of higher education governance reform across Europe. Contract 2006-1407/001-001 S02-81AWB. 2. Emerging Education Policy Issues lndentified by Countries (Meeting of OECD Chief Executives, Copenhagen (22 - 23 Sept. 2005) EDU (2005) 7/ADD1. 3. Образовательное законодательство и образовательные системы зарубежных стран: Монография / Под ред. проф. А. Н. Козырина. М.: Academia, 2007.
References (transliteration)
1. EC Education and Culture DG. The extent and impact of higher education governance reform across Europe. Contract 2006-1407/001-001 S02-81AWB. 2. Emerging Education Policy Issues lndentified by Countries (Meeting of OECD Chief Executives, Copenhagen (22 - 23 Sept. 2005) EDU (2005) 7/ADD1. 3. Obrazovatel'noe zakonodatel'stvo i obrazovatel'nye sistemy zarubezhnykh stran: Monografiya / Pod red. prof. A. N. Kozyrina. M.: Academia, 2007.
Название документа