Управление территориальным развитием муниципальных образований с позиции устойчивого развития
(Степанова А. А.) ("Публично-правовые исследования" (электронный журнал), 2011, N 3 - 4) Текст документаУПРАВЛЕНИЕ ТЕРРИТОРИАЛЬНЫМ РАЗВИТИЕМ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ С ПОЗИЦИИ УСТОЙЧИВОГО РАЗВИТИЯ
А. А. СТЕПАНОВА
На протяжении нескольких лет в стране идет муниципальная реформа. Место муниципальных образований в управлении страной определяется не только и даже не столько формально-правовым образом, сколько реальной политической и управленческой практикой. Объем компетенций, который территории получат в процессе реформы, зависит от управленческой квалификации, доказанной государству и обществу в ближайшие несколько лет. На практике эта ситуация проявляется в многочисленных вопросах по разграничению полномочий, предметов ведения, формированию бюджетов муниципальных образований. Институты и механизмы развития территорий в Российской Федерации находятся на стадии становления. Без координированного управления и развития территорий в масштабе страны утрачивается контроль за социально-экономическими процессами, падает конкурентоспособность, возникают угрозы. Вместе с тем практика государственного строительства показала, что без вкладов городов, сельских поселений и их жителей местное эффективное самоуправление невозможно. Вложения в инфраструктуры не дают ожидаемого экономического эффекта. На повестке дня стоит вопрос об участии муниципальных образований, местного бизнеса, общественности в принятии решений, связанных с развитием территорий. В реализации муниципальной реформы формируются институты и изобретаются механизмы, способные обеспечить это участие. В современном развитии участвуют разные субъекты - государство и его структуры, корпорации, города, местные общественные организации, малый и средний бизнес, профессиональные и местные сообщества. Каждый субъект ставит и решает свои задачи, определенные характером деятельности и ответственности, координируя свои действия с другими субъектами, и эффективность развития территории зависит от качества этой координации. На уровне постановки целей и задач эта координация обеспечивается технологиями управления развитием. Управление территориями в России за 15 лет претерпело кардинальные изменения - разрушилась система ведомственной вертикали централизованного директивного планирования и ресурсного обеспечения территориального развития; задачи планирования, обеспечения ресурсами, функционирования и развития городов, районов и поселений переданы в компетенцию местного самоуправления. Система подготовки кадров, поддержки и сопровождения деятельности органов местного самоуправления решает задачу массовой подготовки муниципальных управляющих в тех областях знаний и практики, которые до недавнего времени считались сферой специальной профессиональной компетенции, - это управление развитием муниципальных образований: стратегическое планирование, территориальное планирование. Участие органов местного самоуправления, местной общественности и бизнеса в деятельности, считавшейся прежде закрытой сферой, сугубо профессиональной "высокой политики", требует доступных инструментов управления этой деятельностью. Результативное управление развитием муниципальных образований напрямую зависит от того, насколько институты деятельности (право, финансы, градостроительное проектирование) соответствуют качеству технологических инфраструктур, насколько экономично муниципальное образование может их использовать. Одно из главных требований современного общества - это конкурентоспособность территории, которая обеспечивается при помощи инструментов устойчивого развития. Именно следование основным целям устойчивого развития в последнее время становится мировой тенденцией, определяющей качество территориального управления. Устойчивое развития - это такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности. Представляет собой динамичное, сбалансированное развитие реального сектора экономики, инфраструктуры и социума в условиях соблюдения экологического равновесия, ориентации на повышение конкурентоспособности территории в рыночных отношениях и человеческом измерении для ныне живущего и будущих поколений <1>. -------------------------------- <1> Головко И. С., Псарева Т. В., Репина-Гаврикова Е. В., Назаренко И. А. Комплексные программы социально-экономического развития муниципальных образований: Опыт, проблемы, рекомендации. Новосибирск, 2006. С. 57.
Идея устойчивого развития, основоположником которой является русский ученый В. И. Вернадский, есть идея гуманная и создающая уникальную возможность - мотивировать и стимулировать технический прогресс, одновременно сохраняя благоприятную окружающую среду и природно-ресурсный потенциал. Идея нацелена на сбалансированное решение социально-экономических задач нынешнего и будущих поколений <1>. -------------------------------- <1> См.: Платонов В. М. Актуальные проблемы устойчивого развития России // Вестник Российского университета дружбы народов. 2001. N 3. С. 5 - 9 // http://www. humanities. edu. ru/db/msg/45481.
На первой Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат I), состоявшейся в 1976 году в Ванкувере, было объявлено о Международном годе обеспечения жильем бездомного населения и Глобальной стратегии в области жилья на период до 2000 года, что повысило глобальную информированность о проблемах населенных пунктов и стало призывом к принятию мер по обеспечению надлежащим жильем для всех. На встрече глав 179 государств в Рио-де-Жанейро в 1992 году был принят Свод принципов последующего развития. Эти принципы определяют права народов на развитие и их обязанности по сохранению окружающей среды; они ориентированы на международную солидарность. В Декларации, принятой на встрече, говорится, что единственный путь обеспечения долгосрочного экономического прогресса всех стран - это его увязка с охраной окружающей среды. В Повестке дня на XXI век, принятой на встрече в Рио-де-Жанейро, отражены всемирное согласие и политические обязательства государств по вопросам развития и экономического сотрудничества. В ней признается, что обеспечение устойчивого развития является в первую очередь обязанностью правительств, требует разработки национальных программ, планов и политики. Усилия государств должны координироваться через международные организации, такие, как ООН. Общая цель развития населенных пунктов - улучшение социально-экономических и экологических условий и условий жизни и работы всех людей. В Повестке дня на XXI век обозначены сферы, при достижении целей в которых возможно достижение главной цели устойчивого развития. Это - обеспечение надлежащего жилья для всех; совершенствование управления населенными пунктами; содействие: планированию и управлению в целях устойчивого землепользования; созданию надежных энергетических и транспортных систем в населенных пунктах; планированию населенных пунктов и управлению ими в районах, подверженных стихийным бедствиям; созданию комплексной инфраструктуры охраны окружающей среды (водоснабжения, санитарии, канализации и обработки и удаления твердых отходов); устойчивому функционированию строительного сектора; развитию людских ресурсов и созданию потенциала для развития населенных пунктов <1>. -------------------------------- <1> См.: Повестка дня на XXI век [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http:// www. un. org/ russian/ conferen/ habitat/ habagend. htm, свободный.
На Конференции ООН по населенным пунктам (Хабитат II), прошедшей в Стамбуле 3 - 14 июня 1996 г., была принята Стамбульская декларация по населенным пунктам (заявление высокого уровня о политических обязательствах, вытекающее из Повестки дня Хабитат и одобряющее ее). На 55 сессии Генеральной Ассамблеи ООН в сентябре 2000 г. была принята Декларация тысячелетия Организации Объединенных Наций, провозгласившая коллективную ответственность за утверждение принципов человеческого достоинства, справедливости и равенства на глобальном уровне. Фундаментальными ценностями XXI в. были провозглашены: свобода - все люди имеют право жить в достойных условиях, свободных от голода, страха и насилия, несправедливости и угнетения; равенство - каждый человек и каждая страна не должны лишаться возможности пользоваться благами развития; солидарность - распределение издержек и бремени между странами должно производиться с учетом фундаментальных принципов равенства и социальной справедливости; терпимость - всяческое развитие диалога между цивилизациями; бережное отношение к природе; управление глобализацией на коллегиальной основе - ответственность за управление глобальным экономическим и социальным развитием должна принадлежать всем народам мира, а управление - осуществляться на многосторонней основе <1>. -------------------------------- <1> См.: Декларация тысячелетия ООН: Резолюция, принятая 55-ой сессией Генеральной Ассамблеи ООН [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://www. unhabitat. ru, свободный.
Присоединившись к Декларации тысячелетия, Российская Федерация заявила о своей приверженности достижению провозглашенных в ней целей и задач к 2015 году - сократить наполовину долю населения, живущего впроголодь, сократить на две трети уровень смертности детей, не достигших пятилетнего возраста, сократить на три четверти количество смертей женщин от родов, остановить рост и начать сокращение числа больных СПИДом, случаев заболевания туберкулезом и другими опасными заболеваниями, наладить глобальное партнерство в целях оказания помощи слаборазвитым странам и облегчения долгового бремени. Указом Президента РФ от 1 апреля 1996 г. N 440 была утверждена Концепция перехода Российской Федерации к устойчивому развитию <1>. Однако этот документ носит формальный характер и не отражает всей масштабности обозначенной проблемы. В Концепции говорится, что представляется необходимым и возможным осуществить в Российской Федерации последовательный переход к устойчивому развитию, обеспечивающий сбалансированное решение социально-экономических задач и проблем сохранения благоприятной окружающей среды и природно-ресурсного потенциала в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений людей. -------------------------------- <1> См.: СЗ РФ. 1996. N 15. Ст. 1572.
Существуют определенные характеристики устойчивого развития - социальные, экономические, политические, культурные и проч. Однако достижение природно-экологической устойчивости требует от человечества формирования принципиально новой системы ценностей. С экологической точки зрения устойчивое развитие должно обеспечивать целостность биологических природных систем. Особое значение имеет жизнеспособность экосистем, от которых зависит стабильность всей биосферы. Основное внимание уделяется сохранению способностей к самовосстановлению. Исходным положением для устойчивого развития является экономика. Экономический подход основан на теории Хикса-Линдаля <1>, подразумевающей оптимальное использование ограниченных ресурсов и использование экологичных - природо-, энерго-, и материалосберегающих технологий, включая добычу и переработку сырья, создание экологически приемлемой продукции, минимизацию, переработку и уничтожение отходов. Однако при решении вопросов о том, какой ресурс должен сохраняться (например, физический, природный или человеческий) и в какой мере различные виды ресурсов взаимозамещаемы, а также при стоимостной оценке этих активов, особенно экологических, возникают проблемы правильной интерпретации и счета. -------------------------------- <1> См.: Свободная энциклопедия "Википедия" [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://ru. wikipedia. org/, свободный.
Третьим исходным положением для устойчивого развития являются социальные проблемы (наиболее сложно решаемые). Сегодня в мире половина человечества живет плохо, а более пятой его части - очень плохо. Тенденции таковы, что рост численности населения порождает нищету (часто это связано с менталитетом, традициями, образованием и так далее, т. е. с неэкономическими факторами). Таким образом, с решением социальных проблем тесно связаны проблемы демографические. При решении социальных проблем главная социальная функция - социальная справедливость. Социальная составляющая устойчивости развития ориентирована на человека и направлена на сохранение стабильности социальных и культурных систем, на сокращение числа разрушительных конфликтов между людьми. Следующей важной проблемой является общественное сознание, которое пока далеко от уровня, необходимого для практической реализации устойчивого развития. Тем не менее в общественное сознание необходимо последовательно внедрять идеи устойчивого развития, поскольку только при участии мирового научного сообщества, международных организаций, средств массовой информации и системы образования, их коллективных усилий можно изменить массовое сознание людей в пользу новой системы ценностей, отвечающей принципам устойчивого развития. Нельзя не отметить, что устойчивое социально-экономическое развитие территории характеризуется возможностью обеспечивать положительную динамику уровня и качества жизни населения, использовать в этих целях новые факторы и условия, в том числе сбалансированное воспроизводство экономического, социального, природно-ресурсного и экономического потенциала, локализованного на его территории. Угрозы устойчивому развитию, разнообразные по источникам возникновения, формам проявления, силе воздействия, времени действия и проч., можно классифицировать по различным основаниям. Глобальные угрозы связаны прежде всего с экономической реорганизацией мирового сообщества и возникновением новых территориальных экономических центров, необходимостью улучшения экологической обстановки, переходом цивилизации к новой, постиндустриальной фазе и др. Одна из угроз заключается в том, что человечество перешло допустимый предел потребления продукции биосферы. В современном мире постоянно исчезают виды животных и растений, уменьшаются леса, увеличиваются пустыни и площади территорий, на которых нарушено естественное природное равновесие. К национальным угрозам устойчивости страны относят низкий уровень качества управления, техническую отсталость и технологическое несовершенство большей части предприятий, ослабление научно-технического потенциала России, высокую долговую нагрузку на отечественную экономику, высокую долю теневого сектора экономики, утечку капиталов за рубеж, растущий диктат иностранных производителей на внутреннем рынке России и др. <1>. -------------------------------- <1> См.: Общий и специальный менеджмент: Учебник / Под ред. А. Л. Гапоненко, А. П. Панкрухина. М., 2000.
Наиболее общими социально-экономическими угрозами экономики территорий Российской Федерации являются рост безработицы, ослабление трудовой мотивации и увеличение нагрузки на экономически активное население, криминализация экономических и иных структур, в том числе власти и управления, увеличение техногенных нагрузок и, как следствие, снижение устойчивости природных территориальных комплексов, деформация финансовых потоков и рост дотационных территориальных бюджетов. Факторы-гаранты социально-экономической устойчивости также многочисленны и разнообразны. Для территорий с достаточно диверсифицированной структурой производства, со значительным производственным потенциалом, с развитой инфраструктурой и квалифицированными кадрами благоприятные перспективы заключаются в сохранении спроса на продукцию отраслей их специализации, в усилении ориентации на развитие эффективных секторов экономики. Основные факторы устойчивости заключаются в сохранении конъюнктуры внешнего рынка, разрешении экологических, инвестиционных, социальных противоречий. Резервы повышения экономической и социальной устойчивости и устойчивого развития заключаются в ориентации на использование новейших технологий, удовлетворение потенциальных потребностей российского рынка и восстановление утраченных внешнеэкономических позиций, в налаживании новых каналов товародвижения и поставок сырья. Основополагающие принципы устойчивого развития следующие: - в центре внимания - люди с правом на здоровую и плодотворную жизнь; - охрана окружающей среды - неотъемлемый компонент процесса развития; - удовлетворение потребностей в развитии и сохранении окружающей среды должно распространяться не только на нынешнее, но и на будущие поколения; - уменьшение разрыва в уровне жизни страны, искоренение бедности и нищеты - важнейшие задачи мирового сообщества; - исключение или уменьшение не способствующих устойчивому развитию моделей производства и потребления. Кроме основных, можно выделить принципы, сформулированные разными авторами в разное время <1>. Это принципы: -------------------------------- <1> См.: Доклад "Государство и антропоток: демография, миграция, идентичность" [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://antropotok. archipelag. ru, свободный.
1) ответственности перед будущим; 2) политического разрешения экологического кризиса - проблемы, касающиеся экологического кризиса, необходимо решать мирными путями на основе доброй воли всех участников международного сообщества; 3) партнерства - при выполнении принципов устойчивого развития государства сотрудничают в духе доброй воли и партнерства; 4) "золотого миллиарда" - основная причина экологического кризиса видится в чрезмерном росте численности населения. Достижение стандартов жизни развитых стран для всего человечества нереально - они могут быть обеспечены ориентировочно для миллиарда людей - для населения развитых стран и национальной элиты стран, не достигших этого уровня. Золотой миллиард (по разным оценкам - от 0,5 до 1,0 млрд. чел.) - оценочная оптимальная численность населения Земли, которая может существовать в условиях современного стандарта материального благополучия, не причиняя ущерба биосфере; 5) открытого общества - развивающиеся страны должны быть открыты для торговли, инвестиций, идеологических влияний со стороны международного сообщества, развитых стран; 6) "дьявольского насоса" - установившийся порядок выкачивания из отсталых стран капитала, ресурсов и талантов. Результат действия этого насоса - углубляющаяся стратификация государств; 7) "идти своим путем" - невозможность для отсталых стран и стран третьего мира использовать пути национального обогащения, свойственные развитым странам (экспорт капитала, привлечение дешевых ресурсов извне и др.); 8) идеологического обеспечения - устойчивое развитие связано с преодолением ряда религиозных, национальных традиций, стереотипов общественного сознания, которое предлагается обеспечить системой экологического воспитания и образования; 9) "управление - для населения" - управление территориями по принципу передачи местным органам власти максимально возможных, а центральной власти - минимально необходимых полномочий в принятии решений, также на основе достижения общественного согласия по наиболее существенным вопросам, затрагивающим интересы всего населения или отдельных групп; 10) единого контроля и доступности информации - любой род деятельности должен быть открыт для служб экологического контроля всех уровней. Население имеет право получать любую информацию, касающуюся экологической обстановки; 11) принцип экологизации всех сфер жизнедеятельности - ресурсы каждой территории находятся в собственности и распоряжении ее населения и используются для удовлетворения основных материальных, духовных, эстетических потребностей, достижения целей устойчивого развития; 12) комплексного обеспечения программ устойчивого развития - на каждом иерархическом уровне для достижения устойчивого развития необходима реализация: законодательно-правовой и нормативной, экономической, контрольно-информационной (мониторинговой), научной, просветительно-образовательной, материально-технической и кадровой, организационной систем обеспечения программы; 13) финансирования программ устойчивого развития - этапность выполнения программ устойчивого развития территорий любого масштаба следует напрямую связать с выделением в защищенных разделах бюджетов территорий отдельной строкой расходов на охрану окружающей среды; 14) всеобщего экологического образования - устойчиво может развиваться лишь высокоинтеллектуальное общество, для которого культурные традиции, духовные ценности являются сдерживающим фактором против потребительского отношения к окружающей среде. В Российской Федерации представляется возможным выделить следующие направления перехода к устойчивому развитию: - создание правовой основы перехода к устойчивому развитию, включая совершенствование действующего законодательства, определяющего экономические механизмы регулирования природопользования и охраны окружающей среды; - разработка системы стимулирования хозяйственной деятельности и установление пределов ответственности за ее экологические результаты, при которых биосфера воспринимается как фундамент жизни, сохранение которого - непременное условие функционирования социально-экономической системы и ее отдельных элементов; - оценка хозяйственной емкости локальных и региональных экосистем страны, определение допустимого на них антропогенного воздействия; - формирование эффективной системы пропаганды идей устойчивого развития и создание соответствующей системы воспитания и обучения. Процесс перехода к устойчивому развитию является весьма длительным, требует решения масштабных социальных экономических и экологических задач. Начальный этап перехода предопределен необходимостью решения острых экономических и социальных проблем. Важно строго соблюдать в этот период обоснованные экологические ограничения на хозяйственную деятельность. Одновременно следует разработать программы оздоровления окружающей среды в зонах экологического кризиса и начать их планомерное выполнение, наметить комплексные меры по нормализации обстановки на экологически неблагополучных территориях и подготовить организационную основу реализации этих мер. На следующем этапе перехода к устойчивому развитию осуществляются основные структурные преобразования в экономике, технологическое обновление, существенная экологизация процесса социально-экономического развития. На этом этапе экологическое благополучие территории обеспечивается прежде всего за счет рационализации использования богатого природного потенциала России и снижения его относительных затрат на душу населения. Основными требованиями перехода Российской Федерации к модели устойчивого социально-экономического развития являются: экономический подъем, удовлетворение основных потребностей большинства населения в рабочих местах, продовольствии, чистой воде, достойном жилье и других благах, соответствующих социальной модели государства. Это предполагает формирование эффективной пространственной структуры экономики страны при соблюдении баланса интересов всех субъектов Федерации, что предопределяет необходимость разработки и реализации программ перехода к устойчивому развитию для каждого региона, интеграции этих программ при разработке государственной политики в области устойчивого развития. Проблемы, решаемые в каждом регионе, в значительной степени должны соответствовать федеральным задачам, но с учетом местных особенностей, предусматривающих, в частности: - формирование регионального механизма, регулирующего социально-экономическое развитие, природопользование и антропогенное воздействие на окружающую среду; - выполнение природоохранных мероприятий на селитебных и незастроенных территориях, включая их санитарную очистку, рекультивацию земель, озеленение и благоустройство; - осуществление мер по оздоровлению населения, развитию социальной инфраструктуры, обеспечению санитарно-эпидемиологического благополучия; - развитие сельского хозяйства на основе экологически прогрессивных агротехнологий, адаптированных к местным условиям, создание системы социальной защиты сельского населения; - реконструкцию региональной промышленной системы с учетом хозяйственной емкости локальных экосистем. Для управления процессом перехода к устойчивому развитию, оценки эффективности используемых средств следует устанавливать целевые ориентиры и ограничения с обеспечением процедуры контроля за их достижением. Целевые ориентиры могут быть выражены в показателях, характеризующих качество жизни, уровень экономического развития и экологического благополучия. Показатели (индикаторы) устойчивого развития - это количественные или качественные параметры, позволяющие оценивать, насколько современное состояние и сложившиеся тенденции в экономике, политике, социальной сфере и экологии соответствуют или противоречат принципам устойчивого развития: - общие индикаторы развития территории (численность населения, площадь, транспортные сети и т. д.); - индикаторы территориальных потоков (характеристика потребления энергии, товаров, ввозимых и вывозимых с территории, интенсивность водопотребления и т. д.); - индикаторы качества окружающей среды (отходы, водная, воздушная среда). К основным индикаторам были отнесены численность населения, удовлетворенность населения жизнью в муниципалитете, вклад территории в глобальное изменение климата, мобильность и перевозка пассажиров, площадь, занятая муниципальным образованием, наличие общественных зеленых зон и доступность услуг, качество воздуха, транспортные перевозки детей в школу и из школы, местное управление, отвечающее принципам устойчивого развития, местный бизнес, шумовое загрязнение, устойчивое землепользование, продукция, способствующая достижению устойчивого развития, качество воды (уровень потребления и загрязнения), потребление и производство энергии, производство, обработка, размещение отходов, обеспечение жильем, его качество, доступность зеленых территорий <1>. -------------------------------- <1> См.: Доклад "Государство и антропоток: демография, миграция, идентичность" [Электрон. ресурс]. Режим доступа: http://antropotok. archipelag. ru, свободный.
В Повестке дня на XXI век содержится призыв к странам, международным и неправительственным организациям разрабатывать и использовать перечисленные показатели устойчивого развития в своей деятельности. На основе множества национальных и международных инициатив, направленных на разработку и использование таких показателей, Комиссия по устойчивому развитию ООН в 1995 году приняла Программу работы по показателям устойчивого развития. Эти показатели предназначены для использования на национальном уровне странами в ходе принятия стратегических решений. Они разделены на четыре группы: 1. Индикаторы социальных аспектов: борьба с бедностью, динамика демографических процессов и устойчивость развития, развитие образования, грамотности, программ обучения, охрана и улучшение здоровья людей, обеспечение устойчивого развития мест массового проживания людей. 2. Индикаторы экономических аспектов: международное сотрудничество по усилению устойчивого развития и соответствующая внутренняя политика, изменение моделей потребления, финансовые ресурсы и механизмы их рационального использования, передача экологически чистых технологий, сотрудничество и развитие потенциала. 3. Индикаторы экологических аспектов: водные ресурсы (охрана качества водных ресурсов, обеспечение питьевой водой, охрана океанов, морей и прибрежных районов), земельные ресурсы (интегрированный подход к планированию и управлению земельными ресурсами, управление хрупкими экосистемами: пустыни и засушливые зоны, управление хрупкими экосистемами: устойчивое развитие горных районов, обеспечение устойчивого развития сельского хозяйства и сельских районов), защита атмосферы; переработка твердых, опасных, радиоактивных отходов, токсичных химикатов и вопросы канализации, борьба с опустыниванием, сохранение биоразнообразия, экологически чистая биотехнология. 4. Индикаторы институциональных аспектов (институциональный - связанный с общественными организациями, такими, как союзы экологов, неправительственные общественные организации и др.): интеграция экологических интересов и принципов развития в процесс принятия решений, наука и устойчивое развитие, международные законодательные инструменты и механизмы, предоставление и обмен информацией для принятия стратегических решений <1>. -------------------------------- <1> См.: Доклад "Образование для устойчивого развития". http://www. nature. uz/edu/sd/03.php#2.
Кроме указанных индикаторов, существует индекс гуманитарного развития. Он основан на трех показателях - доход, образование, продолжительность жизни. Индекс может принимать значения от 0 до 1. Территории с низким индексом, как правило, характеризуются низкой продолжительностью жизни, слабым доступом к образованию и низким уровнем доходов на душу населения <1>. -------------------------------- <1> См.: Доклад "Государство и антропоток: демография, миграция, идентичность".
Заметим, что устойчивость, устойчивое развитие, безопасность территориальных образований хотя и обусловлены действием объективных факторов и условий, тем не менее являются свойствами, в значительной степени регулируемыми. К самой идее устойчивого развития отношение в российском обществе различно. Одни исходят из того, что в условиях кризиса неоправданно говорить о развитии, тем более устойчивом; другие, особенно представляющие интересы групп, эксплуатирующих природные богатства страны, всячески стремятся доказать преждевременность постановки подобного рода задачи; третьи - сторонники постепенного сглаживания экономических, политических и идеологических различий между формами экономики. Поэтому сложно пока говорить о готовности страны к изменениям в направлении устойчивого развития, о ее едином отношении к данному процессу. Обратившись к законодательной базе, мы увидим, что Федеральный закон от 20 июля 1995 г. N 115-ФЗ "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" установил обязательность разработки прогнозов и программ, определил порядок их разработки только до уровня субъектов Российской Федерации. Из данного Закона следует, что прогнозы социально-экономического развития должны разрабатываться в целом по Российской Федерации, по народнохозяйственным комплексам, отраслям экономики и по регионам <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 1995. N 30. Ст. 2871.
В свою очередь, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации" продекларировал обязательность составления планов социально-экономического развития для каждого муниципального района, городского округа, городского, сельского поселения: "В целях решения вопросов местного значения органы местного самоуправления поселений, муниципальных районов и городских округов обладают полномочиями по принятию и организации выполнения планов и программ комплексного социально-экономического развития муниципального образования, а также организации сбора статистических показателей, характеризующих состояние экономики и социальной сферы муниципального образования, и предоставлению указанных данных органам государственной власти в порядке, установленном Правительством Российской Федерации" <1>. -------------------------------- <1> СЗ РФ. 2003. N 40. Ст. 3822.
Почти все территории начали разрабатывать планы своего развития как средство усиления влияния муниципальных властей на основные сектора рынка и оптимизации процесса объединения частных и общественных секторов для достижения стратегических целей муниципальных образований - сохранения, приумножения конкурентных преимуществ на региональном, международном рынках труда, товаров, услуг и ресурсов. Например, на сегодняшний день все программы социально-экономического развития муниципальных районов Томской области представляют собой жизнеспособные стратегические разработки, которые должны содействовать развитию муниципального стратегического планирования и внедрению в практику принципов устойчивого развития. При формировании программ районов этой области задействованы в определенной мере новые подходы, учитывающие возможности современного планирования, основанные на принципах устойчивого развития, направленные на вовлечение заинтересованных сторон. Таблица соответствия мероприятий программ социально-экономического развития муниципальных образований Томской области целям устойчивого развития была составлена путем сопоставления вышеупомянутых элементов. В таблице использованы три классификации целей устойчивого развития: цели развития населенных пунктов согласно Повестке дня на XXI век; направления действия согласно Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию; общепринятые цели. Однако в таблице мероприятия программ социально-экономического развития муниципальных образований лишь частично соответствуют целям устойчивого развития. Отдельно проанализируем цели, не имеющие аналогов в виде мероприятий ни в одной из программ таблицы, и те, которые отражены в каждой программе. Несоответствие целям устойчивого развития наблюдается по следующим направлениям программ. 1. Планирование и управление в целях устойчивого землепользования - удовлетворение потребностей в земельных ресурсах, необходимых для развития населенных пунктов, с помощью экологически рационального территориального планирования и землепользования в целях обеспечения доступа к земле всем домашним хозяйствам и по мере необходимости поощрения владения и управления земельными ресурсами на общинной или коллективной основе. В данном случае лишь малая часть смысловой нагрузки данной цели соответствует мероприятиям программы. Из всех перечисленных расшифровок данного принципа только стремление к обеспечению доступа к земле всем домашним хозяйствам и поощрение управления на коллективной основе просматриваются среди мероприятий некоторых программ. Но в целом данная цель, как заявленная в Повестке дня на XXI век, не преследуется. Во многих случаях причина несоответствия программы определенной цели связана с наложением дополнительных условий при ее реализации, т. е. степень реализации данной цели ничтожно мала по сравнению со степенью ее "нереализации". 2. Планирование населенных пунктов и управление ими в районах, подверженных стихийным бедствиям, - обеспечение того, чтобы все территории, прежде всего те, которые подвержены стихийным бедствиям, были в состоянии смягчать негативные последствия стихийных бедствий и антропогенных катастроф для населенных пунктов, национальной экономики и окружающей среды. Ни одна из программ не акцентирует внимание на данном аспекте. Сложно сделать выводы по данной ситуации, но, возможно, причина кроется в наличии локальных документов, регулирующих данный аспект. 3. Устойчивое функционирование строительного сектора - принятие политики и технологий, обмен информацией о них, с тем чтобы строительный сектор мог осуществлять цели развития населенных пунктов при одновременном предотвращении отрицательных побочных последствий для здоровья человека и биосферы, и укрепление потенциала строительного сектора в отношении обеспечения занятости. На сегодняшний день ведется активная политика в сфере строительства. Однако по-прежнему остро стоит жилищный вопрос (нехватка жилья, его недоступность). И именно решение данных первоначальных задач имеет основное значение. Таким образом, Россия попросту еще не готова направить усилия на более дифференцированные цели. 4. Анализ таблицы соответствия таблице мероприятия программ социально-экономического развития муниципальных образований Томской области показал полное соответствие мероприятий целям устойчивого развития по следующим пунктам: 1. Развитые людские ресурсы и потенциал для развития населенных пунктов - совершенствование деятельности по развитию людских ресурсов и созданию потенциала на основе укрепления личного и организационного потенциала всех лиц, особенно коренного населения и женщин, занимающихся развитием населенных пунктов. 2. Развитый человеческий капитал. Обе эти цели несут в себе одну и ту же смысловую нагрузку. Всем известно, что именно человеческий капитал представляет собой ценнейший ресурс, способствующий повышению конкурентоспособности территории. И сегодняшний демографический спад вызывает серьезные опасения относительно будущего области. Поэтому необходимо акцентировать внимание на имеющихся трудовых ресурсах и проч. Нужно создать такую систему, при которой люди добровольно будут стремиться к обеспечению блага на той территории, на которой работают. Все программы предусматривают мероприятия, направленные на получение качественных трудовых ресурсов и повышение эффективности рынка труда. В отдельную группу выделим цели, следование к которым наблюдается практически во всех программах: 1) надлежащее жилье для всех. Данная цель - одна из первоочередных. Учитывая уровень социально уязвимых слоев населения, малообеспеченных граждан, необходимо разрабатывать политику, направленную на обеспечение жильем, причем надлежащим. Данная политика должна предполагать не только интенсивную застройку территорий, но и особый механизм распределения жилых территорий, который на сегодняшний день работает очень слабо; 2) оздоровление населения, развитие социальной инфраструктуры, обеспечение санитарно-эпидемиологического благополучия; 3) сохранение и развитие природного капитала; 4) оздоровление и улучшение качества окружающей среды. При устойчивом развитии большой акцент ставится на экологичность, сохранение и улучшение окружающей среды. Кроме того, в условиях дефицита природных ресурсов ими необходимо правильно пользоваться, сохранять, а понятие "благоразумного пользование" подразумевает следование основным принципам экологичности. 5) развитое партнерство заинтересованных сторон для решения экономических, экологических и социальных задач. На сегодняшний день механизм партнерства - один из важнейших элементов развития, причем развития в любой сфере. Невозможно достичь процветания территории за счет какого-то одного компонента общества. Все элементы (или по возможности максимальное их число) должны гармонично взаимодействовать. Почти все муниципальные районы это осознают и предполагают применение различных форм партнерства. Если говорить о районах Тамбовской области, то целям устойчивого развития максимально следует программа Кожевниковского района (в ней учтены 14 целей из 18). Минимально содержат в себе подобные цели программы Зырянского, Парабельского и Шегарского районов (менее половины заявленных целей). Таким образом, в целом районы стремятся следовать общемировым и общероссийским тенденциям развития. Пробелы, существующие в программах, связаны с недостаточно развитой базой, которая служит в дальнейшем основой для перехода к устойчивому развитию. Радует то, что общество осознает необходимость развития именно по устойчивому пути. В дальнейшем постепенно должна решаться проблема гармонизации взаимодействия с природой всего мирового сообщества. Россия, на долю которой приходится значительная часть ненарушенных экосистем, будет играть в этом процессе одну из ключевых ролей. Движение человечества к устойчивому развитию в конечном счете приведет к формированию предсказанной В. И. Вернадским сферы разума, когда мерилом национального и индивидуального богатства станут духовные ценности и знания человека, живущего в гармонии с окружающей средой <1>. -------------------------------- <1> См.: Платонов В. М. Указ. соч.
Таким образом, чрезвычайно актуальны: последовательное внедрение идей устойчивого развития; изменение массового сознания людей в пользу новой системы ценностей, отвечающей принципам устойчивого развития; структурные преобразования в экономике; технологическое обновление; существенная экологизация процесса социально-экономического развития. Муниципальные служащие, сфера деятельности которых территориальное развитие, могут использовать имеющуюся литературу, в которой освещены теоретические аспекты, выработана определенная последовательность практических действий. Техника проведения анализа может применяться различными структурами, занимающимися управлением при разработке прогнозов, установлении соответствия между различной документацией. Сформирован определенный шаблон, который возможно применять при составлении различных документов, будь то отчетность, прогнозный или аналитический материал. Таким образом, суть анализа может лечь в основу составления новых технологий планирования и прогнозирования, новых стандартов документов социально-экономического развития, новых ориентиров в сфере управления развитием территорий, основанных на принципах сбалансированности, устойчивого развития.
Название документа