Проект закона об образовании в Российской Федерации: проблемы гармонизации частных и публичных инструментов правового регулирования

(Кирилловых А. А.) ("Юридическое образование и наука", 2011, N 4) Текст документа

ПРОЕКТ ЗАКОНА ОБ ОБРАЗОВАНИИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ПРОБЛЕМЫ ГАРМОНИЗАЦИИ ЧАСТНЫХ И ПУБЛИЧНЫХ ИНСТРУМЕНТОВ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ <*>

А. А. КИРИЛЛОВЫХ

Кирилловых Андрей Александрович, юрисконсульт Вятской государственной сельскохозяйственной академии, преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин филиала Санкт-Петербургского института внешнеэкономических связей, экономики и права.

В статье анализируются отдельные положения проекта закона "Об образовании в Российской Федерации", которые вызвали в ходе обсуждения особый интерес в научных кругах, у представителей образовательного сообщества и широких слоев общественности.

Ключевые слова: Болонская декларация, Закон об образовании, образовательное законодательство, образовательная услуга, воспитание.

The article analyses certain provisions of draft law "On Education in the Russian Federation" which were of special interest for representatives of educational community and wide layers of public.

Key words: Bolognese Declaration, Law on education, educational legislation, educational service, upbringing.

Международные обязательства как фактор образовательного нормотворчества

В 2003 г. Россия подписала Болонскую декларацию (1999 г.) и вступила в Болонский процесс, который предполагает создание единого образовательного пространства, мобильность студентов, унификацию правового статуса российских и европейских образовательных организаций. Базой для Болонской декларации послужили университетская хартия Magna Charta Universitatum (Болонья 1988 г.) и Сорбонская декларация - "Совместная декларация о гармонизации архитектуры европейской системы высшего образования" (1998 г.), в числе основных приоритетов выдвигающие идеи фундаментальных принципов единого европейского пространства и единой зоны высшего образования для развития европейского континента. Болонская декларация определяет интеграцию не только в системах образования европейских государств, но и иных общественных институтов. При этом образование само выступает мощным фактором сближения национальных государств и формирования транснациональных общественно-государственных порядков. Создание единого образовательного пространства предполагает развитие рыночных элементов в экономике образования. В свою очередь, ориентация на создание свободного рынка образования <1> определяет необходимость государств унифицировать внутренние правовые режимы национальных образовательных систем. В условиях становления "экономики знаний", на пути к инновационному развитию страны и повышению конкурентоспособности государства в мире России требуется стабильное законодательство, направленное на поддержание и развитие организации образовательных отношений с учетом национальных интересов. Кроме того, в современных условиях образовательная система должна обладать стабильностью и одновременно возможностью динамичного развития, что требует соответствующего закрепления в нормативных конструкциях образовательного законодательства. Этим, в частности, определяется разработка комплексного (интегрального) закона "Об образовании в Российской Федерации", призванного решить укоренившиеся проблемы образовательного права. Созданный проект закона, как известно, обсуждается в научных кругах, представителями образовательного сообщества, широкой общественностью и подвергается значительной критике. -------------------------------- <1> В 1995 г. в рамках ВТО вступило в силу Генеральное соглашение о торговле услугами (CATS), которое касается практически всех видов услуг, являющихся предметом международной торговли. Посредством либерализации предполагается сделать возможным участие образовательных систем в мировой торговле образовательными услугами. Сейчас в России государство финансирует только государственные вузы, а частные лишены подобного права. Если Россия войдет в ВТО, то ситуация по данному вопросу должна измениться.

Частные и публичные интересы в образовании: критерии соотношения

Оставляя за рамками юридико-технические проблемы формальной логики текстуальной части, справедливая критика законопроекта касается его концептуальных положений. Определяя межотраслевые границы образовательного законодательства, необходимо учитывать существенную особенность нормативно-правового регулирования отношений в области образования. Однако законодатель не дал однозначного ответа на вопрос о соотношении в этой сфере частных и публичных инструментов регулирования. Как известно, любой закон базируется на определенной концепции, определяющей направления, цели и необходимые инструменты для их достижения. Причем такая концепция должна логично отражать действующую государственную политику. В правовых основах образовательной политики, являющейся, кстати, составной частью государственной политики, ключевую роль играют ее идеологическая и организационная основы. Идеологической основой образовательной политики Российской Федерации на современном этапе можно считать Национальную доктрину образования в Российской Федерации на период до 2025 г. <2>. В ней определены основные направления образовательной отрасли и ожидаемые результаты от их реализации. -------------------------------- <2> Постановление Правительства РФ от 04.10.2000 N 751 "О национальной доктрине образования в Российской Федерации" // СЗ РФ. 2000. N 41. Ст. 4089.

Если рассматривать эти направления более широко, то можно сказать, что в российской правовой концепции образования делаются попытки рассматривать его будущее через гармонизацию публичных и частных интересов. На фоне демократизации российского общества государство постепенно оставляет свои позиции более совершенным формам общественных отношений, основанным в том числе на активном взаимодействии власти и общества. Однако этот процесс пока слабо воспринимается на институциональном уровне. Поиск разумного баланса между автономией и демократией является основной, если не главной, задачей, которую предстоит решать в современных условиях государственного строительства. В большей степени эта проблема проявляется в образовании, традиционно опирающемся на силу и авторитет государства и общественных потребностей. При этом современное управляющее государственное воздействие реализуется путем регулирования общественных отношений и процессов в экономике или социальной сфере <3>. Более близкой к отечественным образовательным традициям является французская модель образования. Однако, в отличие от российской модели, она основана на достижении всеобщего интереса. Поэтому, несмотря на некоторые очевидные сходства, эти концепции отражают разное видение демократии: либеральное, в основе которого индивидуальная свобода, и социальное, основой которого является всеобщий общественный интерес <4>. -------------------------------- <3> Барабанова С. В. Государственное регулирование высшего образования в Российской Федерации: Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2009. С. 22. <4> Пилипенко А. Н. Публичность образования во Франции // Журнал российского права. 2008. N 7.

Образование, как и право, хотя и регулирует в значительной степени общечеловеческие потребности, но оно, несмотря на интеграцию и глобализацию, имеет национальные черты, глубоко укоренившиеся традиции и особенности <5>. Как представляется, либеральная модель в регулировании образования на современном этапе не может определять принципы государственной политики, выраженной, в частности, в законопроекте. Образование продолжает оставаться одной из функций государства и по-прежнему показывает приоритеты развития Российской Федерации. Забота о воспитании высокоинтеллектуального общества - одно из стратегических направлений в сфере национальных интересов, и гарантии государства по обеспечению населения страны образовательными услугами хотя бы на минимальном уровне должны быть сохранены. Впрочем, базой для формирования доктринальных направлений в образовании должны являться все же положения Конституции РФ, как базовые, первичные, исходные идеи конструкции правовой системы государства, а не сиюминутные политические устремления, преследующие нередко утилитарные интересы. -------------------------------- <5> Кашкин С. Ю. Место права Европейского союза в меняющейся системе высшего юридического образования РФ // Юридическое образование и наука. 2008. N 4.

Нормативная концепция: между государственным управлением и рыночным регулированием

Анализируя нормы проекта закона об образовании, специалисты вполне объективно выделяют в его положениях две противоположные по-своему содержанию концепции регулирования. Наглядным подтверждением этого можно назвать п. 9 ч. 2 ст. 3 законопроекта, где закрепляется принцип сочетания государственного и договорного регулирования отношений в сфере образования. В этой связи В. А. Садовничий, с одной стороны, выделяет конституционно-государственную концепцию, основанную на обеспечении конституционного права граждан на образование. С другой стороны, он ведет речь о рыночной концепции, сводящей образование к услуге <6>. -------------------------------- <6> Садовничий В. А. Концепция и стратегия развития образовательного законодательства России // Ректор вуза. 2011. N 4. С. 39 - 40.

Следует отметить, что первая концепция исходит из понимания образования как созданной, поддерживаемой и управляемой государством системы. Вторая - более либеральная и основана на сугубо рыночных принципах, использует экономические законы спроса и предложения. Однако такая конструкция, сочетающая в себе публичный и частный характер образования, крайне ущербна в плане эффективности ее применения, поскольку ведет к нарушению баланса частного и публичного в регулировании. Примером подобных регулятивных диспропорций является предложение законодателя одновременно сохранять государственный контроль (в виде плановых и внеплановых проверок деятельности образовательных организаций) и развивать систему обязательного страхования гражданской ответственности в сфере образования. Причем в последнем случае предусматривается даже принятие в перспективе соответствующего закона (п. 2 ст. 88, п. 7 ст. 139 законопроекта). По сути, предлагаемый законодателем вариант перенесения ответственности за качество предоставляемого образовательной организацией образования в плоскость гражданско-правовых отношений фактически делает ненужным механизм государственного контроля. Зачем контролировать качество, если оно гарантируется механизмом имущественной ответственности за вред? Кроме того, такой промежуточный вариант связывается со значительными расходами бюджета по исполнению норм закона. Как справедливо указывает В. А. Садовничий, одновременно с издержками по содержанию контрольного аппарата государство будет вынуждено нести издержки по оплате страхования гражданской ответственности образовательных организаций <7>. -------------------------------- <7> Садовничий В. А. Указ. соч. С. 40.

Противоречие двух принципиально различных подходов будет обязательно проявляться в рамках применения норм закона на практике, что приведет к нарушению работы предложенного законодателем механизма регулирования образовательной деятельности. Как представляется, в числе основных причин возможности подобного варианта развития событий нужно назвать отсутствие в законопроекте гарантии бесплатности образования как базового принципа, закрепленного в ст. 43 Конституции РФ. Между тем положения "Всемирной декларации о высшем образовании для XXI века: подходы и практические меры" 1998 г. провозглашают как раз стремление мирового сообщества к развитию доступности образования через расширение спектра бесплатных образовательных услуг с учетом обеспечения потребности обновления знаний на протяжении всей жизни человека. Первичное значение такого постулата должно быть выражено в рамках преамбулы законодательного акта, и необходимо найти самостоятельное регулирование в специальной норме, посвященной основным принципам образования и образовательной деятельности. Следует обратить внимание также на то, что при перечислении субъектов образовательной деятельности законопроект не называет государство с его уполномоченными органами исполнительной власти в сфере образования. По сути, отсутствие государства в образовании ведет и к исчезновению практики его государственного финансирования. В свою очередь, отсутствие государственного финансирования, по данной логике, означает и отсутствие бесплатности образования. Неслучайно, наверное, ст. 87 законопроекта, закрепляя определение инвестиций в сфере образования, несколько ограничивая круг источников финансирования такого рода инвестиций, называет среди них только бюджетные и частные, тем самым исключая возможность финансирования проектов в сфере образования из внебюджетных источников, из которых финансируется значительная часть современных исследований. По мнению некоторых специалистов, "это означает переход из сферы публично-правового регулирования, где имеется вертикаль власти и подчинения, в сферу гражданско-правового регулирования, где основа - договор" <8>. -------------------------------- <8> Голиченков А. Чему научат стандарты // Юрист вуза. 2011. N 8.

Как известно, договор - это основной регулятор частных отношений, в котором его стороны по своему собственному усмотрению формулируют свои обязательства: предмет, права и обязанности, меры ответственности и т. п. То есть фактически провозглашается ориентация в сторону развития рынка образовательных услуг, что ставит бесплатное образование на последнюю ступень в государственных приоритетах. В этой связи надо отметить, что институциональные изменения ряда стран в условиях становления рыночных отношений защищали образование от прямого влияния рынка <9>. -------------------------------- <9> Кинелев В. Г. Объективная необходимость. М.: Республика, 1995. С. 269.

При этом возникает вполне резонный вопрос: каким образом государство будет регулировать этот рынок, если оно не упомянуто среди субъектов образовательной деятельности? Следующий отсюда вывод может пока только означать, что наметившийся переход образования из преимущественно публичной в частную сферу регулирования ставит целый ряд проблем и прежде всего - возможность его применения на российской почве, со своей культурой, историей и традициями. В первую очередь, лишение образования публичных начал значительным образом ущемляет права субъектов образовательного процесса. Обучающийся в большинстве случаев уже не сможет пользоваться силой государства для защиты своих прав в условиях равенства сторон договора. Можно привести ряд таких примеров из содержания нормативных институтов законопроекта. В частности, примером такой ситуации являются последствия досрочного прекращения договора коммерческой концессии (франчайзинга) по вине одной из сторон, которые, к слову сказать, не нашли отражения в специальной ст. 86 законопроекта. Проблема взаимоотношений правообладателя и пользователя не исчерпывается только взаимными претензиями, поскольку оказываются неурегулированными вопросы неисполнения пользователем заключенных с ним образовательных договоров. Ведь при расторжении договора коммерческой концессии организация-правообладатель уже не обязана предоставлять организации-пользователю документы об образовании, хотя исполнение такой обязанности перед обучающимся наверняка должно быть возложено на организацию-пользователя как контрагента по образовательному договору. Естественно, что в сложившихся обстоятельствах сделать это будет крайне проблематично. Следовательно, вопрос о защите прав обучающихся уходит в плоскость мер гражданско-правовой ответственности образовательной организации в виде возмещения убытков, поскольку частные отношения могут использовать компенсационные механизмы при невозможности исполнить обязанность в натуре. Как следует из ч. 4 ст. 4 законопроекта, регулирование образовательных отношений может осуществляться путем заключения, изменения, дополнения договоров между лицами, реализующими право на образование, организациями, осуществляющими образовательную деятельность. Например, в результате закрепления локальными актами образовательных организаций оснований для отчисления обучающихся из образовательной организации они фактически могут являться различными по своей юридической природе и характеру и быть не связанными с неуспеваемостью. Кроме того, ч. 2 ст. 35 законопроекта предоставляет право образовательным организациям устанавливать по собственному усмотрению в уставе порядок пользования учебниками и учебными пособиями обучающимися за пределами федеральных стандартов и требований. С другой стороны, и образовательная организация теперь не сможет в полной мере влиять на содержание образовательного процесса, поскольку обучающийся как сторона договора вправе на равных с образовательной организацией участвовать в определении содержания конкретной образовательной услуги, например, выбирать по своему усмотрению учебные курсы и преподавателей, их читающих. И данный перечень примеров можно было бы продолжить.

Образовательная услуга и воспитание: выбор государственного приоритета

Сегодня процесс получения образования нередко отождествляется с совокупностью образовательных услуг <10>. Уместно предположить, что предоставление "образования" и "образовательных услуг" в настоящее время рассматривается с экономической точки зрения как процесс, направленный на удовлетворение общественных потребностей в образовании. При этом в качестве "потребителя" образовательной услуги выступает как государство (муниципалитет), когда услуги оплачиваются за счет соответствующего бюджета, так и частное лицо, если удовлетворяются нужды граждан или организаций. -------------------------------- <10> Кванина В. В. Договор на оказание вузом образовательных услуг // Закон. 2007. N 4.

Прежде всего, в легальном представлении образовательный процесс - это целенаправленная деятельность по обучению и воспитанию. Однако именно комплексный характер образовательного процесса тесным образом переплетает публичные и частные отношения, что требует разграничения понятий "обучение" и "воспитание", имеющих различную правовую природу. Обеспечение реализации потребности общества в культурном, интеллектуальном и нравственном развитии - это функция государства, а реализация потребности государства и общества в специалистах - это услуга. Однако учебный процесс как получение образования в широком смысле нельзя рассматривать только как образовательную услугу, его содержание гораздо шире и предполагает активное взаимодействие администрации (преподавателей) и обучающегося, наличие множества административных правоотношений, не подпадающих только лишь под известные обязательства гражданско-правового характера (при оказании платных образовательных услуг). При рассмотрении понятия "образовательные услуги" основной проблемой выступает даже не определение этой категории с позиции ее места в механизме образовательного процесса, а, скорее, все же средство правового регулирования многообразных действий субъектов образовательной деятельности. Образовательная услуга как составная часть более широкого понятия социальных услуг предстает всегда как общественное благо. По мнению некоторых авторов, для всех социальных государств характерно наличие такого явления, как общественные услуги <11>. -------------------------------- <11> Лексин В. Н. Пространство власти и мир человека // Мир России. 2005. N 3. С. 41.

Общественные блага, в число которых, несомненно, входит и образование, изначально и традиционно являются прерогативой публичного права. И роль государства в лице его уполномоченных органов в процессе их перераспределения следует признать ключевой. Другое дело, когда на более низком уровне потребление этих благ регулируется через отношения частного порядка, где непосредственный процесс оказания образовательных услуг вполне логично вписывается в гражданско-правовые конструкции. Но и здесь можно увидеть потребность вмешательства публичных инструментов в договорные связи, определяемую на данном этапе слабой дисциплиной участников обязательств и отсутствием практики разрешения образовательных конфликтов. Понятно, что взаимопроникновение методов правового регулирования - это своего рода следствие усложнения социальных взаимосвязей, пересечение различных, порой противоположных другу друг интересов. Императивный и диспозитивный методы, применяемые в регулировании образовательных отношений в форме сочетания централизованного правотворчества с локальным, создают наиболее благоприятные условия для формирования такого правового режима <12>. -------------------------------- <12> Александрова Л. Б. Образовательное право России: становление и развитие в условиях реформ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 6.

Между тем за этими нормативными переплетениями не должна утратиться публично-правовая природа образования, обеспечивающая поступательное и целенаправленное развитие образовательной отрасли в интересах общества и отдельного гражданина. Процесс образования должен отражать внутреннюю правовую логику равенства прав участников общественных отношений в юридическом смысле, а также учитывать в рамках образовательного взаимодействия возможность неравенства сторон в целях достижения общего интереса. Ведь не секрет, что проблемы современного образования связываются с нивелированием его ценности с точки зрения уровня предлагаемых услуг и качества подготовки выпускников. Как полагают специалисты высшей школы, проблемы псевдообразования тесно увязываются с разрывом образования и воспитания, который еще больше усугубляет положения законопроекта. Несмотря на то, что термин "воспитание" и содержится в законопроекте в целом ряде статей, но отсутствует систематическое его восприятие. Прежде всего, этот термин не включен в определение образовательной деятельности, что лишний раз подтверждает только лишь гражданско-правовой смысл образовательной деятельности, не признающей элемент публичности образовательного процесса. Такую проблемную ситуацию отражает и содержание государственных стандартов, и можно согласиться с точкой зрения А. Голиченкова об уместности установления в образовательных стандартах воспитательных элементов <13>. -------------------------------- <13> Голиченков А. Указ. соч.

В научных исследованиях образование правомерно связывается с целенаправленным процессом воспитания и обучения <14>. Причем само воспитание и обучение неразрывно связаны друг с другом и характеризуют одну и ту же социальную функцию. Система воздействия на обучающихся с целью соблюдения правовых норм, моральных принципов и общественных устоев является составной частью образовательной деятельности. Социализация личности в условиях переходного состояния российского общества как никогда должны находиться под пристальным контролем государства в силу укоренившегося в сознании граждан его патерналистского начала. Пока же из контекста норм законопроекта следует, что образовательная деятельность, образовательный процесс сводятся к оказанию услуги, и негативные последствия этого представляются более чем очевидными. -------------------------------- <14> Александрова Л. Б. Указ. соч. С. 5.

Нельзя отодвигать на второй план публичные функции образовательной организации, которые определяют ее место в системе задач публичного управления, показывают ее роль в реализации государственной политики в сфере образования. Как представляется, подготовка необходимых специалистов - задача не частная, а публичная. Поэтому ее решение предполагает активную позицию в образовательной деятельности со стороны уполномоченных государственных органов. При должной разработке концептуальных основ закона "Об образовании в Российской Федерации" его правовой потенциал объективно способен создать условия для поступательного социально-экономического развития страны в инновационном русле, полноценного удовлетворения образовательных потребностей общества и отдельной личности, надлежащего отражения статуса всех субъектов образовательного процесса.

Название документа