Публично-правовые и частноправовые инструменты защиты конкуренции: зарубежный опыт

(Казачкова З. М., Гавашели Я. З.)

("Общество и право", 2011, N 5)

Текст документа

ПУБЛИЧНО-ПРАВОВЫЕ И ЧАСТНОПРАВОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ

ЗАЩИТЫ КОНКУРЕНЦИИ: ЗАРУБЕЖНЫЙ ОПЫТ

З. М. КАЗАЧКОВА, Я. З. ГАВАШЕЛИ

Казачкова Земфира Мухарбиевна, доктор юридических наук, заведующая кафедрой финансового, предпринимательского и информационного права Ставропольского государственного университета.

Гавашели Ясон Зурабович, аспирант кафедры финансового, предпринимательского и информационного права Ставропольского государственного университета.

В статье рассматривается проблема защиты конкуренции через призму дуализма права. Особое внимание уделено деятельности Федеральной торговой комиссии США.

Ключевые слова: конкуренция, антитрестовское регулирование, Федеральная торговая комиссия, мировое соглашение, гражданское правонарушение, ответственность.

The article contains the analysis of different instruments of the defense of competition. The main attention paid to activity of USA Federal Trade Commission.

Key words: competition, antitrust regulation, Federal Trade Commission, consent decree, civil offence, liability.

Рыночную экономику невозможно представить без развитого конкурентного правопорядка. Вот почему многие государства не жалеют средств, ресурсов для установления цивилизованных рамок рыночной экономики, создается разветвленная сеть административных агентств для защиты конкуренции. В годовых отчетах американской Федеральной торговой комиссии (ФТК), в материалах Европейской комиссии по конкуренции, посвященных 40-летию европейской антимонопольной политики, огромное внимание уделяется анализу не только целей и направлений антимонопольной политики, но и обсуждению инструментальной базы защиты конкуренции. В России в последнее время широко обсуждается так называемый третий пакет поправок в Федеральный закон "О защите конкуренции". Основная роль в установлении конкурентного правопорядка в нашей стране принадлежит Федеральной антимонопольной службе.

Для понимания внутренних связей между различными инструментами защиты конкуренции обратимся к американскому опыту. В США правительственное принуждение дополнено частными действиями. И Закон Шермана, и Закон Клейтона позволяют потерпевшей стороне требовать тройного возмещения убытков и судебных издержек. Частный истец должен доказать вред, нанесенный его делу или престижу действием ответчика, который нарушает антимонопольный закон. Так, в материалах дела Brunswick Corp. v. Pueblo Bowl-O-Mat (1977) говорилось, что вред для развития конкуренции, наносимый слиянием, не был "обусловлен чем-нибудь запрещенным антимонопольными законами". В деле Reiter v. Sonotone Corp. (1979) указано: потребители, заплатившие большую цену за товары личного пользования, причиняют тем самым ущерб своему имуществу.

Антимонопольный отдел Министерства юстиции США издает Требования к гражданским расследованиям (CID), которые позволяют вызвать в суд любого, обладающего информацией, имеющей отношение к расследованию, и потребовать документов, устных признаний или ответов на вопросы. Информация, полученная в результате гражданско-правовых процессуальных действий, может иногда быть поделена с ФТК в процессе проводимого им собственного расследования и может быть приоткрыта для Конгресса. В других случаях должна сохраняться ее конфиденциальность в ходе следствия, производимого в духе Закона свободы информации.

Большинство расследований ведут к оспариванию результатов мирового соглашения, которые закреплены вне судебных постановлений, санкционированных самим судом. Соглашение разрешает обвиняемым в соответствующих нарушениях избежать последствий п. "а" ст. 5 Закона Клейтона, который устанавливает, что осуждение в антитрестовском деле становится главным доказательством вины в последующем частном деянии, основанном на этом же нарушении.

Соглашение может позже исходить от Отдела, равно как иные судебные решения, хотя они не могут создать основу для антитрестовского действия частного истца. Это своего рода суждение, введенное согласием сторон, посредством чего ответчик соглашается прекратить вменяемые ему запрещенные действия без признания вины или проступка. Согласие ответчика прекратить действия относится к запрещенным правительством (например, вводящие в заблуждение методы рекламы, предполагаемые ФТК). После утверждения такого соглашения судом действие правительства против ответчика прекращается. Кроме того, введение соглашения в действие при согласии обеих сторон, хотя и не совсем судебное решение, но соответствует характеру формального контракта или соглашения сторон, сделанных с санкции суда. И действительно, они признают, что декрет - только определение их прав применительно к реальным фактам дела, если такие факты были доказаны. Это связывает только стороны соглашения, но уже не под эгидой суда.

Такого рода соглашения, в общем, интерпретируются как контракты и не упоминаются в изложенных выше Законах. Меры гражданско-правовой ответственности могут включить предписания, равно как разделение или снижение прав за незаконные слияния либо имеющую место монополизацию.

Как любой иной частный истец, правительство США также имеет право на возмещение ему тройного ущерба за убытки, понесенные в результате антитрестовского нарушения, например в случае, когда Федеральное правительство приобретает предмет по фиксированной цене. Правительственные иски и решения также помогают частным искам, расширяя пределы законодательных ограничений для частных исков и представляя доказательства в показательных делах. В последнее время частная клиентура стала значительным фактором в общей картине антитреста.

Отдел участвует в частных антитрестовских делах в качестве судебного советника. Эта практика часто критикуется как неудачная с позиции предупреждения и ограничения антимонопольных нарушений. Но советник в судебном процессе - достаточно активный его участник.

Судебный советник - это лицо (орган) с сильной заинтересованностью или со своими представлениями относительно предмета дела, но не сторона процесса. Он может подавать прошение суду относительно разрешения на подачу записки в суд, якобы от имени стороны, но фактически предлагая объяснение, не противоречащее его собственным представлениям. Такие записки советников обычно регистрируются в обращениях относительно вопросов широкого общественного интереса, например в делах по гражданским правам. Они могут регистрироваться частными людьми или правительством. В обращениях к американским судам такие записки могут регистрироваться только, если сопровождаются письменным согласием всех сторон, или с разрешения суда, согласного на продвижении, или при запросе суда, за исключением того, что согласие не должно требоваться, когда записка представлена США или чиновником, или федеральным органом.

В дополнение к публично-правовым механизмам право приводить в жизнь антимонопольные законы имеет и Государственный обвинитель США (Генеральный атторней).

Федеральное устройство США обусловило существование трех самостоятельных звеньев службы обвинения: федеральной, штатов и местной. При этом каждое звено имеет свои особенности в организации, комплектовании и компетенции и действует в пределах своей территориальной и предметной юрисдикции.

Каждый штат вправе на основе собственной конституции или соответствующего законодательства установить организацию и определять объем полномочий соответствующей службы в штате, а федеральная служба функционирует на основе законов, принимаемых Конгрессом США. Ни Государственный обвинитель, ни подчиненные ему органы не управомочены руководить службами обвинения в штатах.

Как правило, нормативные акты штатов не вступают в противоречие с федеральным законодательством, однако иногда подобного рода коллизии законов разного уровня случаются. Примером такой коллизии явилось регулирование в 1965 г. договоров об исключительном праве на сбыт продукции в границах определенной территории (договор франчайзинга). Регулирование на уровне Антитрестовского отдела Министерства юстиции США относило эту форму договора к категории незаконных способов ведения торговли. Эту позицию разделяли также ФТК США, Верховный суд США. Однако исполнительные органы власти отдельных штатов обратились в регулирующие органы с ходатайством об изменении указанного отношения к договору франчайзинга, поскольку именно эти договоры составляли основу деятельности основной части мелких торговцев в отдельных штатах [1. С. 8 - 9].

Хотя в самом общем виде антимонопольные санкции проявляются в тройном возмещении ущерба при его выявлении от завышения фиксированных цен, но в ряде случаев штаты руководствуются такими правилами, как косвенное правило покупателя, которое запрещает тем, кто не имеет дело непосредственно с членами картеля, требовать возмещения ущерба в силу федеральных законов. Штаты также принимают законы против слияния компаний. В деле "Калифорния против Компании Америкэн Стоурс" 1990 г. Верховный суд вынес решение относительно того, что штат может добиваться разделения как средства против преследуемого слияния компаний, даже при том, что слияние компаний предварительно было одобрено ФТК [2. С. 750].

Изменения, внесенные указанным Законом Харта-Скотта-Родино 1976 г., разрешили штатам проводить процессы высшей инстанции от имени физических лиц, постоянно проживающих в штате, по поводу ущерба, подпадающего под Закон Шермана. Само нарушение и ущерб устанавливаются как и в любом антимонопольном действии. Однако как вычисление ущерба, так и способы его компенсации отличаются. Во-первых, закон разрешает более свободное доказательство ущерба через применение типовых методов, которые не могут действительно показать величину ущерба, нанесенного каждому индивидууму. Во-вторых, ущерб может быть возмещен непосредственно штату в виде гражданского штрафа или другим способом, одобренным судом.

Начиная с 1983 г., когда была утверждена Междуштатовская антимонопольная силовая доктрина Национальной ассоциации государственных обвинителей (NAAG), возросла координация разрозненных усилий штатов. В том числе это было ответом и на то восприятие ряда штатов, что правительство США стало менее агрессивно относительно предписания антимонопольных законов, чем это было прежде. Это представление еще более распространилось за период двух сроков администрации Рейгана (1981 - 1989). Эти координированные усилия включали большинство споров по запросам о фиксировании цены, цены послепродажного обслуживания, связанным контрактам, слиянию предприятий с предполагаемыми антиконкурентными эффектами и бойкотам в области страховой отрасли.

Главные прокуроры штатов также координировали свои усилия против слияния компаний. В частности, они совместно представили их собственные Инструкции по горизонтальному слиянию компаний, первоначально выпущенные в 1987 г. и пересмотренные в 1992 г. Эти инструктивные письма несколько более агрессивно направлены против слияний компаний, чем соответствующие федеральные инструктивные письма. Например, в инструктивных письмах Ассоциации обвинителей вообще определяются рынки более узко, чем в федеральных инструктивных письмах. Они определяют и некоторые другие цели, кроме эффективности, как базовые принципы антимонопольной стратегии регулирования. Например, слияния компаний, которые ухудшают благосостояние потребителей, могут быть осуждены по инструктивным письмам Ассоциации обвинителей, даже если слияние компаний само по себе дает рост эффективности больший, чем монопольное увеличение цены.

Проблемный аспект инструктивных писем Ассоциации обвинителей по слиянию компаний в том, что в соответствии с ними штаты могут действительно проводить политику относительно структуры междуштатовских отраслей промышленности, что противоречит федеральной политике - если, конечно, федеральные суды будут сотрудничать. Например, какой-то штат может попытаться разделить или запретить в судебном порядке приобретение предприятия, когда большая часть активов производства и сами приобретаемые фирмы размещены в различных штатах. Ассоциация обвинителей также издала инструктивные письма по вертикальным ограничениям, которые являются значительно более агрессивно настроенными против вертикальных методов, чем соответствующие федеральные инструктивные письма.

В заключение заметим, что на разных уровнях имеет место разное отношение к активной антимонопольной политике. Так, министры юстиции и генеральные обвинители штатов тяжело включаются в предписание антимонопольных законов своих собственных штатов, большинство из которых аналогичны федеральным антимонопольным законам.

Литература

1. Marcus S. Competition and the Law. Belmont, 1968.

2. Morgan T. D. Modern Antitrust Law and Its Origins. 1994.

Название документа