Решение ЕСПЧ по делу "Республиканская партия России против России", или Утраченные иллюзии
(Эбзеев Б. С.) ("Журнал российского права", 2011, N 12) Текст документаРЕШЕНИЕ ЕСПЧ ПО ДЕЛУ "РЕСПУБЛИКАНСКАЯ ПАРТИЯ РОССИИ ПРОТИВ РОССИИ", ИЛИ УТРАЧЕННЫЕ ИЛЛЮЗИИ
Б. С. ЭБЗЕЕВ
Эбзеев Борис Сафарович, доктор юридических наук, профессор.
Анализируется решение Европейского суда по правам человека по делу "Республиканская партия России против России" с точки зрения его соответствия Конституции РФ и правовым позициям Конституционного Суда РФ. Рассматривается вопрос о пределах вмешательства ЕСПЧ во внутренние дела государства, о неделимости суверенитета Российской Федерации. Обосновывается, что Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 г. и прецеденты ЕСПЧ обязательны для России до тех пор, пока они не вступают в коллизию с Конституцией РФ, обладающей высшей юридической силой.
Ключевые слова: Европейский суд по правам человека, решение суда, суверенитет, судебный прецедент, политическая партия, Конституция РФ, толкование законов, правовая коллизия.
ECHR judgment in the case of Republican party of Russia v. Russia, or Lost illusions B. S. Ebzeev
It is analyzed the judgment of European Court of Human Rights on "Republican Party of Russia v. Russia" and its conformity with the Constitution of the RF and legal points of Constitutional Court of the RF. It is examined the problem of the limits of Court's intervention to the internal affairs. It is considered the question about the indivisibility of sovereignty of the Russian Federation. The Constitution of the RF has the supreme legal power. The Convention on Human Rights and Freedoms of 1950 and the precedents of the ECHR are mandatory for Russia till then they do not contradict to the Constitution of the RF.
Key words: European Court of Human Rights, judgment, sovereignty, precedent, political party, Constitution of the Russian Federation, interpretation of law, legal collision.
12 апреля 2011 г. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) принял решение по делу "Республиканская партия России против России", которое было инициировано жалобой N 12976/07, поданной в ЕСПЧ в порядке ст. 34 Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) Республиканской партией России 26 февраля 2007 г. При этом заявитель указывал, в частности, на нарушение его права на свободу объединения <1>. -------------------------------- <1> Республиканская партия России, созданная в ноябре 1990 г., 14 марта 1991 г. была официально зарегистрирована как общественное объединение "Республиканская партия Российской Федерации". После внесения изменений в законодательство 27 апреля 2002 г. объединение было реорганизовано в политическую партию "Республиканская партия России". 12 августа 2002 г. она была зарегистрирована в качестве партии. 17 декабря 2005 г. состоялся внеочередной съезд партии. Спустя неделю заявитель обратился в Министерство юстиции РФ с целью внесения изменений в сведения, содержащиеся в Едином государственном реестре юридических лиц. Однако 16 января 2006 г. ему в этом было отказано, поскольку партией не были представлены документы, подтверждающие, что съезд партии проводился в соответствии с законодательством и ее уставом. 2 марта 2006 г. заявитель подал повторное заявление, но 4 апреля 2006 г. Министерство юстиции РФ отказало заявителю в регистрации изменений, поскольку он не представил документы, подтверждающие количество членов партии. 12 сентября 2006 г. Таганский районный суд г. Москвы подтвердил решение от 4 апреля 2006 г. 9 декабря 2006 г. Московский городской суд, рассмотрев кассационную жалобу заявителя, оставил решение нижестоящего суда без изменений. В 2006 г. Министерство юстиции РФ провело проверку деятельности заявителя и вынесло 36 предупреждений региональным отделениям партии. Семь региональных отделений были ликвидированы судом по требованию Министерства юстиции РФ, а деятельность Московского регионального отделения - приостановлена. Согласно отчету Министерства юстиции РФ партия имела 49 региональных отделений, 32 из которых состояли более чем из 500 членов, а общее количество членов партии составляло 39 970. 1 марта 2007 г. Министерство юстиции РФ обратилось в Верховный Суд РФ с заявлением о ликвидации партии, поскольку она в нарушение Федерального закона "О политических партиях" имела в своем составе менее 50 000 членов и менее чем 45 региональных отделений с численностью более 500 членов. Заявитель утверждал, что не нарушал требования Федерального закона "О политических партиях", так как партия состояла из 58 166 членов и 44 зарегистрированных региональных отделений численностью более 500 членов. Однако 23 марта 2007 г. ВС РФ вынес решение о ликвидации партии, поскольку она в действительности не выполнила требования, установленные Федеральным законом "О политических партиях", в частности в отношении ее численности. Суд подчеркнул, что она имела только 44 региональных отделения с более чем 500 членами вместо 45, что уже является достаточным основанием для ее ликвидации.
ЕСПЧ, сославшись на свое понимание законодательства России, в том числе о политических партиях и их государственной регистрации, прецедентную практику Конституционного Суда РФ, соответствующие международные материалы, главным образом Руководящие принципы Венецианской комиссии, а также на материалы сравнительного анализа права ряда государств, пришел к выводу, что имело место нарушение ст. 11 "Свобода собраний и объединений" Конвенции в связи с отказом властей Российской Федерации (Минюста России) внести изменения в государственный реестр и нарушение ст. 11 Конвенции в связи с ликвидацией партии. Решение по существу вопроса было принято единогласно. Что касается "частичного особого мнения" судьи А. И. Ковлера, оно затрагивало только первый вывод ЕСПЧ и сводилось к тому, что "отказ зарегистрировать партию не был окончательным, и заявитель мог исправить выявленные недочеты в документах и подать свое заявление о регистрации повторно". Однако проблема заключается отнюдь не в принятых в России правилах регистрации юридических лиц и их интерпретации Минюстом России или ЕСПЧ, а в критериях создания политических партий, устанавливаемых Российским государством не произвольно, как полагает ЕСПЧ, а с учетом переживаемого страной исторического этапа и потребности в создании устойчивой многопартийной системы. Вопрос еще и в том, готовы ли мы защищать Конституцию РФ или согласимся с крайне тенденциозным истолкованием ЕСПЧ фундаментальных основ отечественной государственно-правовой жизни и нашей социально-политической действительности, ставящим под сомнение суверенитет России. Оставим на совести ЕСПЧ некоторые фактические ошибки при изложении фабулы дела и приведем выдержку из решения Суда, чтобы читатель мог сформировать собственное представление об этом деле. В частности, игнорируя сформулированные Конституционным Судом РФ правовые позиции, основанные на Конституции РФ и раскрывающие ее содержание <2>, ЕСПЧ заявил следующее: -------------------------------- <2> Конституционный Суд РФ неоднократно обращался в своих решениях к анализу нормативного содержания конституционного права на объединение, в том числе во взаимосвязи указанного права с основами конституционного строя Российской Федерации (ст. 1, 2, 3, 13, 15), а также избирательными и иными правами граждан. В частности, в Постановлении от 16 июля 2007 г. N 11-П по делу о проверке конституционности отдельных положений ст. 3, 18 и 41 Федерального закона "О политических партиях" в связи с жалобой политической партии "Российская коммунистическая рабочая партия - Российская партия коммунистов" КС РФ сделал вывод, имеющий принципиальное значение для адекватной оценки решения ЕСПЧ: "Таким образом, абзац третий п. 2 ст. 3 Федерального закона "О политических партиях", закрепляющий требования к численности политической партии и ее региональных отделений, и находящиеся в нормативном единстве с ним подп. "ж" п. 1 ст. 18 и подп. "г", "д" п. 3 ст. 41 названного Федерального закона, регулирующие условия и порядок государственной регистрации регионального отделения политической партии и последствия изменения статуса политических общественных объединений, не отвечающих требованиям, предъявляемым к политической партии, - в системе действующего правового регулирования, в том числе во взаимосвязи с положениями ст. 1, 2, 3, 13, 15 (ч. 4), 17, 19, 28, 29, 30 и 32 (ч. 1 и 2), 45 (ч. 1) и 55 Конституции РФ и законодательства об общественных объединениях, выборах и референдумах, а также с учетом конкретно-исторических условий становления в Российской Федерации как демократическом федеративном правовом государстве с республиканской формой правления устойчивой многопартийной системы - нельзя признать чрезмерно ограничивающими право на объединение в политические партии".
"127. Суд принимает во внимание ссылку Конституционного Суда на особую историко-политическую ситуацию в России, характеризующуюся нестабильностью новой установленной политической системы, перед которой стоят серьезные вызовы от сепаратистских, националистических и террористических сил (см. п. 55 выше). Суд подчеркивает особое положение России, которая относительно недавно начала процесс перехода к демократии. Суд соглашается с тем, что скорее был определенный интерес в обеспечении того, чтобы после развала Советского Союза и в начале демократической реформы в 1991 г. предпринимались меры по сохранению стабильности и предоставлению возможности создавать и укреплять неустойчивые демократические институты. Следовательно, Суд не исключает, что непосредственно после развала Советского Союза запрет на создание региональных политических партий мог быть обоснованным. 128. Однако Суд считает важным то, что запрет был введен не в 1991 г., а только в 2001 г., почти через десять лет после того, как Россия начала процесс перехода к демократии. При данных обстоятельствах Суд считает, что довод о том, что мера была необходимой для защиты неустойчивых демократических институтов России, ее целостности и национальной безопасности, является еще менее убедительным. Для того чтобы недавнее введение общих ограничений в отношении политических партий было обоснованным, должны быть представлены особенно убедительные доводы. Однако власти не предоставили объяснения, какие проблемы возникли в последнее время относительно региональных партий и почему такие проблемы не существовали в ходе первых этапов перехода в начале 90-х гг. (см. относительно аналогичного обоснования вышеуказанное дело Тэнасе, § 174). 129. Суд считает, что по прошествии времени общие ограничения в отношении политических партий становится все сложнее оправдать. Становится необходимым отдать предпочтение оценке по конкретному делу, учитывать фактическую программу и действия каждой политической партии, нежели кажущуюся угрозу со стороны определенной категории или типа партий (см. с учетом соответствующих изменений вышеуказанное дело Тэнасе, § 175, и дело Адамсонс против Латвии, жалоба N 3669/03, § 123, 24 июня 2008 г.). По мнению Суда, существуют меры для защиты законов, институтов и национальной безопасности России, кроме решительного запрещения региональных партий. Санкции, включая наиболее серьезные случаи ликвидации, могут налагаться на те политические партии, которые применяют незаконные или недемократические методы, подстрекают к насилию или выдвигают политику, которая нацелена на разрушение демократии и пренебрегает правами и свободами, признанными в демократии. Такие санкции связаны с выявлением реальной угрозы национальным интересам, в частности, с фактами, основанными на конкретной информации, а не с осуществлением действий лишь на том предположении, что все региональные партии представляют угрозу национальной безопасности. 130. Настоящее дело является примером возможности существования нарушений, связанных с беспорядочным запрещением региональных партий, которое, более того, основано на расчете количества региональных отделений партий. Заявитель - всероссийская политическая партия, которая никогда не отстаивала региональные интересы и не придерживалась сепаратистских взглядов, чей устав четко указывал, что одной из целей являлось обеспечение единства страны и мирное сосуществование ее многонационального населения, и которая никогда не обвинялась в каких-либо попытках подорвать территориальную целостность России, была ликвидирована только на формальном основании о том, что она не имела достаточного количества региональных отделений. При данных обстоятельствах Суд не понимает, каким образом ликвидация партии обеспечила достижение одной из целей, указанных властями, в частности предотвращение беспорядков или защита национальной безопасности либо прав других лиц". ЕСПЧ отождествил два различных института российского права - запрет политической партии, который действительно служит указанным в ч. 5 ст. 13 Конституции РФ и ч. 2 ст. 11 Конвенции целям, и ликвидацию политической партии, которая в части количественных критериев ее создания и деятельности никак этими целями не обусловлена. Следовательно, произошла подмена не только понятий, но и обозначаемых ими явлений правовой действительности, что во многом предопределило содержание комментируемого решения и вызвало недоумение юридической общественности, привыкшей с доверием относиться к решениям ЕСПЧ. Впрочем, не будем излишне строги к судьям ЕСПЧ. Даже им свойственно ошибаться, хотя игнорирование ими правовых позиций самого ЕСПЧ (решения по жалобам N 28973/95 от 30 октября 1995 г. и N 12282/02 от 14 июня 2005 г.), на что обратил внимание судья А. И. Ковлер, едва ли можно объяснить с позиций юридической логики или недостаточным изучением предмета разбирательства. Непонятна и мотивировка принятого ЕСПЧ решения ссылкой на материалы сравнительного исследования права европейских государств в части, касающейся требований о числе членов политической партии или запрета региональных партий. Не корректным представляется сравнение законодательства Российского федеративного государства с законодательством таких унитарных государств, как Хорватия, Молдавия или Румыния, несопоставимых ни по территории, ни по численности населения, к тому же далеких от тех угроз, с которыми сталкивается Россия. Наивно полагать, что стоит только упразднить прежнюю политическую систему и провозгласить свою приверженность свободе и правам человека, как демократия осуществится сама собой. Народовластие способно раскрыть свой потенциал лишь постольку, поскольку опытом политического развития самого народа выработаны соответствующие формы организации народного суверенитета. В противном случае свобода слова, печати, митингов и собраний, всеобщее избирательное право генерируют не демократию, а анархию, сменяемую на следующем этапе развития олигархией, которая сопровождается утратой государством функции социального служения, социальной и политической апатией большинства народа и может привести к "демократическому" цезаризму. При этом демократия не представляет собой ни божественного откровения, ни неизменного социального идеала, одинакового во всех своих проявлениях для всех стран и народов. Это одна из политических форм, на содержании которой сказываются дух народа и его история, состояние экономики, мононациональный или полиэтнический состав населения и его численность, размеры территории и даже климат, характер взаимоотношений с другими государствами и т. д. Она может быть результатом естественно-исторического развития, и в этом случае демократия как организация публичной власти и ее взаимоотношений с личностью является естественным и необходимым рефлексом на сложившиеся формы собственности и всей системы экономических отношений так называемого индустриального общества, приходящего на смену феодализму. Но демократия может быть и результатом социального выбора народа, не подготовленного историческим развитием общества, как это произошло в России. В этом случае она объективно не способна немедленно оправдать возлагавшиеся на нее ожидания. Результатом такого разочарования может быть либо возврат в прошлое в том, что касается организации и функционирования государства, либо упорное и последовательное утверждение институтов демократии во всех сферах жизни общества. Это тяжелая и не всегда благодарная работа, сложность которой состоит в том, что у демократии с точки зрения магистрального пути развития отечественной цивилизации в будущем нет альтернативы. В этом нет ни у кого сомнений, как нет сомнений и в том, что здесь особенно важна мудрость законодателя и суда. Разумеется, сфера распространения демократии не ограничивается только областью политических отношений. Правовое государство с характерными для него верховенством закона, недопустимостью примата государства над обществом, обязанностями и ответственностью перед народом, различными социальными структурами и личностью, развитой системой прав и свобод человека и гражданина и надежным механизмом их защиты требует соответствующего экономического фундамента. Между политикой и экономикой существует тесная взаимозависимость и возможны лишь определенные комбинации политического и экономического устройства. Демократическая организация экономики, свободный рынок и полноценные товарно-денежные отношения на основе добровольного сотрудничества индивидов являются фундаментом политической демократии. В свою очередь, политическая демократия, воплощаемая в правовом государстве, оказывает обратное воздействие на экономику и предопределяет роль государства и формы его руководства экономическим развитием общества. Однако не следует полагать, что рынок и товарно-денежные отношения, основанные на добровольном и юридически свободном сотрудничестве людей, обусловившие разрушение во многом традиционного общества в России, обладают чудодейственной силой, способной гарантировать демократическое развитие общества. Свободный рынок означает децентрализацию экономики, демократия же представляет собой политическую централизацию, воплощаемую в государстве. Именно обеспечению политического единства свободных индивидов служит в конечном счете Конституция РФ. Таким образом, демократия - это государство, причем мера "государственного" в ней предопределяется этапом становления самой демократии, и именно от публичной власти сегодня зависит утверждение демократических институтов. Соответственно речь идет о государственном управлении демократическими процессами. Конституция РФ, демократическая по своей сути и организации учрежденного ею государства, в отличие от основных законов "старых" демократий была не записью итогов долгого экономического, социального, политического, духовного и юридического развития общества, а некоторой идеальной моделью социально-экономического и политико-юридического бытия, требующей своего наполнения. История не предоставила России двухсот лет для естественного вызревания демократических институтов в недрах традиционного общества и их постепенного утверждения не только в социально-экономической или политико-юридической сфере, но и в общественном и индивидуальном сознании. Наивны представления о том, что конституция сама по себе является достаточной гарантией демократического развития общества и свободы, прав человека и гражданина. Подлинная гарантия писаной конституции и закрепляемых ею институтов конституционного государства, при условии что она соответствует потребности общества и отвечает уровню его развития, заключается в такой организации социума, которая могла бы противостоять любым покушениям на защищаемый основным законом конституционный строй и служила бы утверждению и развитию демократии. Иными словами, "прочность" демократии определяется не просто наличием писаной конституции, даже отвечающей самым высоким стандартам, или существующими в обществе умонастроениями, а юридическим закреплением действительного баланса интересов различных социальных слоев и общественных классов, наций и народов, результатом чего является уважение и доверие граждан к институтам конституционного строя. Именно этому призвана служить устойчивая многопартийная система, формирование которой требует немало времени и усилий и никак не может быть осуществлено в Страсбурге. Конституция провозглашает Российскую Федерацию демократическим федеративным правовым государством с республиканской формой правления. Согласно ее ст. 13, закрепляющей одну из основ конституционного строя России как демократии в рамках правового государства, в Российской Федерации признается идеологическое многообразие; никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной; признаются политическое многообразие и многопартийность. Признание идеологического политического плюрализма в качестве одной из основ российского конституционного строя есть реакция на насаждавшийся десятилетиями идеологический монизм, закреплявшийся в советских конституциях и поддерживавшийся всеми институтами государственной власти. Оно означает существенное сужение пределов государственной власти, поскольку из-под контроля государства выводится сфера идеологии. Одновременно такая конституционализация выступает гарантией демократии, основанной на свободной циркуляции политических взглядов и обсуждении разнообразных политических программ, поскольку именно политические партии играют существенную роль в обеспечении плюрализма и успешного функционирования демократических институтов. В частности, ЕСПЧ в Постановлении от 25 мая 1998 г. по делу Социалистическая партия и другие против Турции отметил: "Сущность демократии в том, чтобы позволить выдвигать и обсуждать разнообразные политические программы, даже те, которые подвергают сомнению тот порядок, согласно которому организовано в настоящее время государство, при условии, что они не наносят ущерба самому государству". Отсюда проистекает запрет для государства, его органов и должностных лиц, деятельностью которых является осуществление государственно-властных функций и полномочий, руководствоваться не конституцией, законом, иными нормативными актами, а той или иной идеологией, включая идеологию либерализма, социал-демократизма, марксизма-ленинизма и проч. В этом отношении государство "выше идеологии". Кроме того, из такого признания вытекают некоторые индивидуальные и коллективные права граждан и их объединений на разработку и развитие воззрений и теорий идеологического характера, их распространение в не противоречащих закону формах и в установленном им порядке, практическое осуществление способами, соответствующими конституционному строю России, и т. п. Признание Конституцией РФ идеологического многообразия сопровождается признанием политического многообразия и многопартийности, которая является структурированным выражением идеологического многообразия, его оформлением в виде различных политических партий, объединяющих граждан в зависимости от их социальной и политической ориентации. Политические партии действительно являются институтом, необходимым для функционирования демократии в рамках правового государства и в формах, установленных конституцией. Поскольку коллективное участие граждан (в совокупности составляющих многонациональный народ России - носитель суверенитета и единственный источник в осуществлении власти в Российской Федерации), провозглашенное в преамбуле Конституции РФ и структурированное в ее ст. 3 и ряде иных положений, предполагает формирование политической воли народа, определяющей деятельность публичной власти, то по смыслу ст. 13 Конституции РФ именно политические партии содействуют процессу волеобразования народа в условиях открытости такого процесса и свободы создания и деятельности самих политических партий, отвечающих критериям демократии в рамках федеративного правового государства с республиканской формой правления. Федеральный закон от 11 июля 2001 г. N 95-ФЗ "О политических партиях" предусматривает принципы образования, регистрации и деятельности политических партий и их региональных отделений, государственную поддержку и государственное финансирование политических партий (в зависимости от полученных на выборах голосов), формы их участия в выборах, гарантии их деятельности и механизмы контроля за соблюдением ими конституции и законодательства. При этом согласно п. 1 ст. 3 данного Закона политическая партия - это общественное объединение, созданное в целях участия граждан РФ в политической жизни общества посредством формирования и выражения их политической воли, участия в общественных и политических акциях, в выборах и референдумах, а также в целях представления интересов граждан в органах государственной власти и органах местного самоуправления. Следовательно, политическая партия действительно является автономным от государственных институтов образованием, т. е. самоуправляемым общественным объединением, создаваемым по инициативе граждан. Политическая партия - это особый вид общественного объединения, для которого характерны определенная целевая ориентация, соответствующая идеологическая база, постоянная организационная структура, фиксированное индивидуальное членство. Одновременно политическая партия - элемент политической системы общества, ее назначение - участие в политической жизни общества, а в условиях сложившейся многопартийности и соответствующей ей избирательной системы - институционализация государственной власти в установленных конституцией пределах и формах. Конституция, однако, провозглашая политическое многообразие и многопартийность и гарантируя равенство политических партий перед законом независимо от изложенных в их учредительных и программных документах идеологии, целей и задач, а также возлагая на государство обязанность обеспечивать соблюдение прав и законных интересов политических партий, непосредственно не определяет особенности создания, деятельности, реорганизации и ликвидации политических партий, как не устанавливает условия и порядок реализации гражданами РФ права на объединение в политические партии. Для Конституции безразлично количество политических партий, их численный и социальный состав, идеология и проч. Она ограничивается установлением организационных и функциональных параметров существования общественных объединений. Речь идет, с одной стороны, о том, что принципы организации общественного объединения не должны противоречить требованиям демократии и прав человека в том виде, в каком они выражены в Конституции, а, с другой стороны, цели и деятельность общественных объединений должны быть тождественны конституционному строю. В связи с этим КС РФ в Постановлении от 15 декабря 2004 г. N 18-П подчеркнул, что законодатель вправе урегулировать правовой статус политических партий, в том числе условия и порядок их создания, принципы деятельности, права и обязанности, установить необходимые ограничения, касающиеся осуществления права на объединение в политические партии, а также основания и порядок государственной регистрации политической партии в качестве юридического лица. При этом осуществляемое законодателем регулирование - в силу ч. 1 ст. 17 Конституции РФ, устанавливающей, что в Российской Федерации гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией РФ, - не должно искажать само существо права на объединение в политические партии, а вводимые им ограничения - создавать необоснованные препятствия для реализации конституционного права каждого на объединение и свободы создания и деятельности политических партий как общественных объединений, т. е. такие ограничения должны быть необходимыми и соразмерными конституционно значимым целям. Отсюда следуют по меньшей мере четыре вывода: во-первых, федеральный законодатель вправе и обязан урегулировать условия и порядок создания и деятельности политических партий; во-вторых, допустимо установление федеральным законом требований, предъявляемых к созданию и деятельности политических партий; в-третьих, пределы дискреции федерального законодателя предопределяются прежде всего признанием в Российской Федерации идеологического и политического многообразия и многопартийности и установлением их конституционных характеристик, в связи с чем возникает необходимость поэтапного формирования устойчивой многопартийной системы, способной гарантировать политическое волеобразование многонационального народа России в рамках той или иной избирательной системы, особенностями которой во многом являются предъявляемые на соответствующем этапе развития Российской Федерации как демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления требования к созданию и деятельности политических партий; в-четвертых, эти пределы предопределяются также конституционными правами и свободами, в том числе правом каждого на объединение, гарантии которого, как многократно отмечалось в решениях КС РФ, распространяются и на политические партии, а также свободой мысли и слова, правом каждого искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом, поскольку объединение лиц, имеющих те же убеждения или интересы или разделяющих общие идеи, является одной из форм коллективной реализации свободы мысли и слова. Указанным положениям коррелируют международно-правовые обязательства России, принятые, в частности, в соответствии со ст. 22 Международного пакта о гражданских и политических правах, ст. 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод. Принцип многопартийности означает также законность политической оппозиции. Конституция легализует мирное, ненасильственное соперничество политических партий за участие в осуществлении государственной власти и ее институционализации в установленных Основным Законом парламентских и иных формах. Практическое значение для развития многопартийности, в том числе с точки зрения интересов политической оппозиции, имеет предложение Президента РФ Д. А. Медведева, высказанное в Послании Федеральному Собранию от 5 ноября 2008 г., о том, что поэтапно должно быть снижено минимальное количество членов организации, требуемых для регистрации новой политической партии. Этому вопросу было посвящено и одно из недавних заседаний Государственного Совета РФ. Обратим внимание, что речь идет именно о поэтапной трансформации количественного критерия создания и деятельности политических партий с учетом особенностей переживаемого страной исторического этапа и потребности в формировании устойчивой многопартийной системы. Но это - сфера исключительной компетенции российского законодателя. В связи с комментируемым решением ЕСПЧ существенное значение приобретает институт регистрации политических партий. Так, согласно п. 1 ст. 15 Федерального закона "О политических партиях" политическая партия и ее региональные отделения подлежат государственной регистрации в соответствии с Федеральным законом от 8 августа 2001 г. N 129-ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" (в ред. от 26 апреля 2007 г.) с учетом установленного в нем специального порядка государственной регистрации политической партии и ее региональных отделений. При этом политическая партия и ее региональные отделения осуществляют свою деятельность в полном объеме, в том числе как юридические лица, с момента государственной регистрации. Данное положение находится в системной связи с подп. "ж" п. 1 ст. 18 Федерального закона "О политических партиях", в соответствии с которым для государственной регистрации регионального отделения политической партии в территориальный орган в числе прочих документов представляется список членов регионального отделения политической партии, что, в свою очередь, взаимосвязано с требованиями названного Федерального закона о необходимом минимуме численности членов политической партии и ее региональных отделений (абз. 3 п. 2 ст. 3), о праве граждан быть членом только одной политической партии и состоять только в одном региональном отделении данной политической партии - по месту постоянного или преимущественного проживания (п. 6 ст. 23), а также о праве уполномоченных государственных органов знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого ее регионального отделения (подп. "а" п. 1 ст. 38). По смыслу указанных положений регистрация политической партии и ее регионального отделения есть акт уполномоченного федерального органа исполнительной власти, осуществляемый посредством внесения в государственный реестр сведений о создании политической партии, отвечающей требованиям Федерального закона "О политических партиях". Этим не затрагивается существо права на создание политической партии, поскольку посредством государственной регистрации, имеющей нормативно-явочный, а не разрешительный характер, осуществляется фиксация уполномоченным на то государственным органом факта соответствия политической партии требованиям, установленным Федеральным законом "О политических партиях", что не только влечет за собой признание политической партии юридическим лицом, как это предусмотрено ГК РФ (ст. 48, 51), но и обусловливает возложение на нее особой публичной функции: признание политической партии единственным коллективным субъектом избирательного процесса (п. 1 ст. 36 Федерального закона "О политических партиях", п. 1 и 2 ст. 7 Федерального закона от 18 мая 2005 г. N 51-ФЗ "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации"). Этим предопределяется также возложение на государство установленных федеральным законодательством обязанностей по отношению к политической партии и ее членам. Такому пониманию вполне корреспондирует позиция ЕСПЧ, который в решении от 10 июля 1998 г. N 26695/95 по делу Сидиропулос и другие против Греции, указав, что право создать ассоциацию является неотъемлемой составной частью права, провозглашенного ст. 11 Конвенции, "хотя в своем тексте она ограничивалась упоминанием лишь о праве создавать профсоюзы", отметил: "Возможность для граждан создать юридическое лицо, чтобы совместно действовать в сфере своих интересов, является наиболее важным аспектом права на свободу общественных объединений, без которого это право лишается своего смысла. Способ, каким национальное законодательство закрепляет эту свободу, и его применение в практической деятельности властей - это показатель демократии в стране. Разумеется, государства обладают правом следить за соответствием целей и деятельности объединения нормам законодательства, но они должны использовать это право способом, не противоречащим их обязательствам по Конвенции". Как быть, если юридическое лицо не соответствует установленным законом критериям, и почему ликвидация такого лица, осуществленная судом в рамках демократических процедур, отождествлена с запретом политической партии и потому объявлена противоречащей ст. 11 Конвенции? При этом законодатель, введя требование о представлении для государственной регистрации регионального отделения политической партии списка членов такого отделения (подп. "ж" п. 1 ст. 18), одновременно установил, что эта информация предназначена для сведения в уполномоченный орган и относится к информации с ограниченным доступом, разглашение которой без согласия соответствующих членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ (п. 6 ст. 19 Федерального закона "О политических партиях"). Конституционный Суд РФ в этом положении усмотрел определенную опасность, в связи с чем Постановлением от 16 июля 2007 г. N 11-П хотя и признал положение подп. "ж" п. 1 ст. 18 Федерального закона "О политических партиях" во взаимосвязи с иными положениями указанного Закона (абз. 3 п. 2 ст. 3, п. 6 ст. 23, подп. "а" п. 1 ст. 38) не противоречащим Конституции РФ, но с существенной оговоркой: поскольку данная информация служит исключительно целям реализации установленных законом полномочий государственных органов по регистрации региональных отделений политических партий и осуществлению в установленных Конституцией РФ и Федеральным законом "О политических партиях" пределах контроля за их деятельностью и не может быть использована в иных целях, в том числе для ограничения прав и свобод членов политической партии, реализуемых ими индивидуально или в коллективной форме, либо для предоставления им каких-либо преимуществ, а также относится к информации с ограниченным доступом, разглашение которой без согласия соответствующих членов политической партии влечет за собой ответственность, установленную законодательством РФ. Конвенционное закрепление общих для Европы, включая Россию, стандартов прав человека не исключает значительную дискреционную свободу государства-участника, предопределяемую его суверенитетом, на что, интерпретируя Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, неоднократно в своих решениях указывал ЕСПЧ. Ослабление суверенных прав государства ведет к снижению меры ответственности, которую международное сообщество может требовать от публичной власти, осуществляющей эти права. Гуманитарные стандарты, согласованные международным сообществом, могут быть реализованы лишь в том случае, если они подкреплены должной ответственностью самих государств. Проблема, следовательно, состоит не в том, чтобы воспроизводить в государственном строительстве и отечественном правопорядке внешние формы, принятые в иных европейских странах, а в том, чтобы обеспечить с учетом субсидиарного характера общеевропейской гуманитарной системы и масштабов сотрудничества в иных сферах межгосударственных отношений должную эффективность собственного правозащитного механизма. Суверенитет Российской Федерации как демократического федеративного правового государства, распространяющийся на всю ее территорию, закреплен Конституцией в качестве одной из основ конституционного строя. В Постановлении КС РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П дано нормативное определение этого конституционного понятия: суверенитет, предполагающий по смыслу ст. 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции РФ верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус. Демократизация общества, государственных и общественных институтов привнесла существенные новации в представление о суверенитете. При этом Конституция РФ в отличие от учредительных актов некоторых иных федеративных государств отвергла теорию делимости суверенитета, на которой настаивали отдельные субъекты РФ при подписании Федеративного договора и что получило в нем терминологическое отражение, хотя на самом деле это было скорее рефлексом на характерную для предшествующего этапа развития российской государственности жесткую централизацию властных полномочий, чем констатацией политико-юридического состояния взаимоотношений федеральных властей и властей субъектов РФ. В названном Постановлении Суд особо указал, что использование в ч. 2 ст. 5 Конституции РФ применительно к установленному ею федеративному устройству понятия "республика (государство)" не означает, в отличие от Федеративного договора от 31 марта 1992 г., признание государственного суверенитета этих субъектов РФ, а лишь отражает определенные особенности их конституционно-правового статуса, связанные с факторами исторического, национального и иного характера. Не случайно Конституция РФ, разграничив предметы ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов, а также допустив возможность их перераспределения на основе внутригосударственных договоров о разграничении предметов ведения и полномочий, признает суверенный характер исключительно за Российской Федерацией. Отсюда следует, что все такие договоры должны соответствовать федеральной Конституции, соответственно, любое допускавшееся ими ограничение либо разделение суверенитета России юридически ничтожно и должно быть исключено. Положения Федеративного и иных договоров, предусматривавшие суверенитет республик и связанные с этим ограничения суверенитета России, ее конституционно-правового статуса, в том числе нашедшие отражение в конституциях республик, не могут действовать и не подлежат применению как противоречащие федеральной Конституции. Российская Конституция не предусматривает возможность деления суверенитета России и с международным сообществом, что также было отмечено в указанном Постановлении КС РФ. Согласно ст. 79 Конституции РФ Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации. Передача Россией части своих полномочий межгосударственным объединениям не равнозначна передаче части своего суверенитета. Суверенитет Российской Федерации - это не простая совокупность ее полномочий, а неотъемлемое качество, присущее нашему государству. Оно действительно "материализуется" в полномочиях России, но не тождественно им. Поэтому межгосударственному объединению может быть передана именно часть полномочий России, если это, в частности, не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации, в том числе ее суверенитету. Количество, т. е. сумма и номенклатура передаваемых полномочий, не должно переходить в качество, а именно влечь утрату суверенитета государства. Распространение суверенитета России на всю ее территорию является основой независимости нашего государства в международных отношениях. Территориальное верховенство государства проявляется по отношению к остальным государствам и иным субъектам международно-правовых отношений в пределах принадлежащей каждому суверенному государству сферы свободной деятельности. Международно-правовые акты, раскрывая содержание принципа "суверенного равенства, уважения прав, присущих суверенитету", к числу таких прав относят право каждого государства на юридическое равенство, на территориальную целостность, на свободу и политическую независимость. Государства обязаны уважать право друг друга свободно выбирать и развивать свои политические, социальные, экономические и культурные системы, равно как и право устанавливать свои законы и административные правила. Юридическим выражением суверенитета России является установленное Конституцией РФ верховенство Основного Закона и федеральных законов на всей территории РФ. Это означает, с одной стороны, закрепление политического единства многонационального народа России: Российская Федерация в политическом отношении является единой государственно-правовой и международно-правовой системой, а ее многонациональный народ - единой государственной гражданской нацией. При этом границы проявления суверенитета государства обусловлены следующим: государство связано Конституцией РФ и законом; органы государства, учреждения и должностные лица выступают агентами всего общества, ответственны перед ним и несут обязанности по отношению к человеку и гражданину; общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составляют часть правовой системы России. Таким образом, к правовой системе Российской Федерации отнесены и международные договоры, а именно договоры, в отношении которых она выразила согласие на их обязательность и которые вступили для нее в силу, договоры, к которым она присоединилась, а также договоры, в отношении которых она стала продолжателем или правопреемником Союза ССР. При этом международные договоры действительно имеют преимущество перед законами в применении: если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Этим предопределяются пределы судебного применения международного договора РФ: если он был ратифицирован, вступил в силу, официально опубликован и не требует издания дополнительных внутригосударственных нормативных актов, то положения такого договора действуют непосредственно и имеют приоритет в применении по отношению к противоречащим им правилам, содержащимся в законе. Данный вывод, сделанный в Постановлении Пленума ВС РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия", получил подтверждение в Постановлении Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г. N 5. Но в случае с решением ЕСПЧ вопрос поставлен иначе: как должна разрешаться коллизия между международным договором Российской Федерации и Конституцией РФ? Очевидно, что здесь действует правило о высшей юридической силе конституции, ибо международные договоры являются составной частью правовой системы государства, а в рамках этой системы нет актов, которые по своей юридической силе стояли бы выше конституции. В связи с этим в ст. 22 Федерального закона от 15 июля 1995 г. N 101-ФЗ "О международных договорах Российской Федерации" предусмотрено, что, если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для Российской Федерации возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке. Таким образом, из Основного Закона не следует надконституционность общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров, которые в основном покрывают сферу межгосударственных отношений. При этом мы не воспринимаем данные принципы и нормы как нечто внешнее по отношению к Основному Закону, в силу волеизъявления конституционного законодателя они выступают частью российской конституционной системы. Эти принципы составляют содержательную характеристику Конституции РФ. Речь идет о принципиальном согласии России со сложившимися международными стандартами и конституционном восприятии их в качестве масштабов правотворчества и правоприменения. При этом Конституция РФ содержит механизм интеграции в правовую систему России новых принципов и норм (причем это не статичная, а развивающаяся система), а также международных договоров РФ, тем самым опосредуя основные тенденции мирового развития. Что же касается международных договоров России, они равны по статусу федеральному закону, но не Конституции РФ, и не могут ни при каких условиях угрожать стабильности государства и рациональности его организации. Это - категорический императив правотворчества и правоприменения! На это указано в Федеральном законе от 30 марта 1998 г. N 54-ФЗ "О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней": "Российская Федерация в соответствии со статьей 46 Конвенции признает ipso facto и без специального соглашения юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов (выделено мной. - Б. Э.), когда предполагаемое нарушение имело место после их вступления в действие в отношении Российской Федерации". Тем самым указанный Федеральный закон одновременно признает установившееся прецедентное право, которым руководствуется ЕСПЧ; его можно рассматривать как трансформационный акт, согласно которому и Конвенция, и прецеденты ЕСПЧ, сложившиеся в процессе ее толкования и применения, вменяются в качестве обязательных всякому правоприменителю, но лишь до того момента, пока они не вступают в коллизию с Конституцией. Именно в этом заключается смысл разъяснения, содержащегося в Постановлении Пленума ВС РФ от 10 октября 2003 г.: применение судами общей юрисдикции Конвенции "должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения Конвенции о защите прав человека и основных свобод". В связи с этим подчеркнем, что прецеденты, созданные КС РФ путем толкования Конституции РФ, становятся по существу частью ее самой; точно так же прецеденты, создаваемые конституционным толкованием законов, становятся частью интерпретируемых законов. При этом законодатель обладает достаточно широкой дискрецией в отношении прецедентов, поскольку они неразрывны с актом, толкованием которого созданы. Исключение составляют прецеденты толкования Конституции РФ: их отмена возможна путем новации самой Конституции, т. е. внесения в нее изменений и дополнений. Изменение созданного КС РФ прецедента возможно и им самим, поскольку это обусловлено "поиском права" или необходимостью актуализации конституционных положений, осуществляемой, в частности, путем так называемого эволюционного толкования. Однако оснований для такого изменения применительно к рассматриваемому случаю пока нет. Гомогенизация российского права, т. е. развитие в направлении восприятия, утверждения и защиты общеевропейских или всемирных стандартов, не требует от России отказа от собственных культурных и национальных правовых традиций. Авторы Конвенции о защите прав человека и основных свобод ориентировались прежде всего на те государства, которые изначально подписывали этот акт. Отсюда указание на "общее наследие" государств-участников, которое само по себе не является застывшей системой идей и принципов, и мы едва ли можем рассматривать себя в качестве "наследников первой очереди". Европейский консенсус как единая европейская система защиты прав человека, которая предполагает одинаковый уровень защиты во всех государствах - участниках Конвенции, складывался постепенно и поэтапно <3>. Этот процесс нельзя считать завершенным еще и потому, что решение об имплементации Конвенции в систему национального правопорядка многих постсоциалистических государств не гарантирует схожие "политические традиции, идеалы, свободу и верховенство права", которые и составляют основу "общего наследия" государств - участников Конвенции и в которых ее преамбула видит истоки европейской правозащитной системы, являющейся, в свою очередь, рефлексией идей европейского единства, развивавшихся Ж. Моне, Р. Кассэном, П.-А. Спааком, Р. Шуманом, А. де Гаспери и др. -------------------------------- <3> См.: Полгари Э. Страсбургский Суд и европейский консенсус // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 3. С. 107. Заметим, что, например, Великобритания, ратифицировавшая Конвенцию о защите прав человека и основных свобод первой - 22 февраля 1951 г., до 14 января 1966 г. не признавала право на подачу индивидуальной жалобы и обязательную юрисдикцию ЕСПЧ, а права, гарантированные Конвенцией, не могли быть защищены в судебном порядке согласно ее внутреннему национальному праву до 2 октября 2000 г. (см.: Яковенко А. В. Выступление на международной конференции "Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран". Ярославль, 28 - 30 июня 2006 г.; Бауринг Б. Долгий путь Великобритании к европейским стандартам прав человека: в авангарде и далеко позади // Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к Конституции Российской Федерации. Избранные права. М., 2002. С. 29 - 39).
Юридический романтизм столь же пагубен, как и юридический нигилизм. Мы не первые, кто убежден в юридической невозможности исполнения некоторых решений ЕСПЧ. Еще в 2004 г. Федеральный конституционный суд Германии пришел к выводу, что решения ЕСПЧ не обладают юридической силой, способной отменить вступившие в законную силу решения германских судов. Еще более определенную позицию занял парламент Великобритании, заявивший, что Палата общин - единственный представительный орган, наделенный народом правом принимать соответствующие решения; следовательно, окончательные решения по вопросам правового регулирования являются исключительной компетенцией избранных демократическим образом законодателей, но не ЕСПЧ. У нас на этот счет сомнений быть не должно. Конституция РФ, развивая отечественный опыт взаимодействия национального и международного права и учитывая практику конституционного регулирования других государств, преодолела многие препятствия на пути к открытости внутреннего правопорядка для норм международного права. Однако из этого вовсе не следует примат международного права или отказ от суверенитета Российского государства. Мы на собственном опыте многократно убеждались, что законы эволюционного развития обмануть невозможно. Коллизии, подобные рассматриваемой, возможны и в будущем. В связи с этим законодателю надо подумать о дополнении Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" нормой о том, что Конституционный Суд по запросам высших органов государственной власти проверяет решения международных судебных органов, если имеются основания полагать, что их исполнение может войти в коллизию с Конституцией России.
Библиографический список
Бауринг Б. Долгий путь Великобритании к европейским стандартам прав человека: в авангарде и далеко позади // Стандарты Совета Европы в области прав человека применительно к Конституции Российской Федерации. Избранные права. М., 2002. Полгари Э. Страсбургский Суд и европейский консенсус // Сравнительное конституционное обозрение. 2005. N 3. Яковенко А. В. Выступление на международной конференции "Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран". Ярославль, 28 - 30 июня 2006 г.
Название документа