Конституционное и административное судопроизводство в Украине
(Нижник Н. Р., Муза О. В.) ("Журнал российского права", 2011, N 12) Текст документаКОНСТИТУЦИОННОЕ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ СУДОПРОИЗВОДСТВО В УКРАИНЕ
Н. Р. НИЖНИК, О. В. МУЗА
Нижник Нина Романовна, заведующая отделом мониторинга эффективности законодательства Института законодательства Верховной Рады Украины, доктор юридических наук, профессор, член-корреспондент НАПрН Украины.
Муза Олег Валентинович, старший консультант отдела мониторинга эффективности законодательства Института законодательства Верховной Рады Украины, кандидат юридических наук.
Анализируются актуальные проблемы конституционного и административного судопроизводства в Украине, раскрыты правовые основы деятельности Конституционного суда Украины и административных судов, рассмотрены вопросы разграничения их судебных юрисдикций.
Ключевые слова: правосудие, Конституционный суд Украины, административные суды, конституционная юстиция, конституционное судопроизводство, административная юстиция, административное судопроизводство.
Constitutional and administrative court proceedings in Ukraine N. R. Nizhnik, O. V. Muza
In article actual problems of the constitutional and administrative legal proceedings in Ukraine are analysed. In a context of this question legal bases of activity of the Constitutional Court of Ukraine and administrative courts are opened, problems of differentiation of their judicial jurisdictions are considered.
Key words: justice, Constitutional Court of Ukraine, administrative courts, constitutional justice, constitutional legal proceedings, administrative justice, administrative legal proceedings.
Принятие Конституции Украины в 1996 г. ознаменовало начало коренного реформирования правовой системы этой страны. Закрепление и оформление основ украинской государственности послужило толчком к внедрению новых государственно-властных институтов, правовых явлений и процессов, без которых демократическое и правовое развитие Украины невозможно. Был взят курс на совершенствование конституционного и административного судопроизводства. Определяющим в этом процессе являлось создание надлежащих условий для защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина, разработка комплекса правовых средств и механизмов для осуществления правовой охраны Основного Закона и конституционного строя в государстве. Конституционное судопроизводство. Создание института конституционного судопроизводства в Украине было обусловлено необходимостью правовой охраны Конституции страны, основ конституционного строя и недопущения бюрократического произвола со стороны властных структур и правового нигилизма. Украина пошла по пути ведущих стран мира <1> и создала единственный орган конституционной юрисдикции - Конституционный суд Украины (КСУ). Его появление в государственном механизме сыграло важную роль в утверждении базовых принципов демократического общества: народовластия; ответственности государства перед гражданами; верховенства права; законности в системе государственного управления; судебной защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина. -------------------------------- <1> В научной литературе традиционно выделяют: 1) американскую модель конституционного правосудия (скандинавские страны, ряд государств Латинской Америки (Аргентина, Колумбия и др.), Австралия, Новая Зеландия), когда осуществление конституционного контроля возложено на судебный аппарат в целом, без выделения автономной ветви судебной системы; 2) европейскую (австрийскую) модель, подразумевающую осуществление функций конституционной юстиции специально созданным органом, не встроенным в систему общих судов (Австрия, Германия, Греция, Ирландия, Испания, Кипр и др.). В настоящее время институт конституционной юстиции приобрел признаки универсализации, вариативности и монопольного влияния на законодательство страны (подробнее об этом см.: Клишас А. А. Конституционная юстиция в зарубежных странах / Отв. ред. В. В. Еремян. М., 2004. С. 66 - 70).
КСУ действует на основе Конституции Украины, Закона Украины от 16 октября 1996 г. N 422/96-ВР "О Конституционном суде Украины" и Регламента Конституционного суда Украины, утвержденного решением КСУ 5 марта 1997 г. Конституционный суд Украины не входит в систему судов Украины. Конституционное судопроизводство в Украине не представлено системой специализированных судов, как это характерно для хозяйственных и административных судов, и поэтому рассмотрение конституционно-правовых споров в едином суде исключает появление разногласий между судебными инстанциями. Специфические свойства конституционного правосудия существенно отличают его от других видов судопроизводства. В частности, речь идет о принципах организации конституционного судопроизводства, на которых основывается деятельность конституционного судебного органа: о порядке формирования КСУ, регламенте его работы, о правах и об обязанностях судей, о специфике процессуального порядка рассмотрения дел и принятия решений, возможности применения отдельных принципов судопроизводства (состязательности, диспозитивности, обеспечения возможности обжалования решений судов в апелляционном и кассационном порядке и т. д.). Акты конституционного судопроизводства - это решения и заключения КСУ, которые являются обязательными к исполнению, окончательными и обжалованию не подлежат. Юридическое значение этих актов заключается не только в формулировке правовой позиции по урегулированию конституционных правоотношений (функция официального толкования), решению вопросов конституционности законов и других нормативных правовых актов, а также отдельных конституционных процедур, но и в формировании судебных (конституционных) прецедентов, которые по своей форме не являются нормативными правовыми актами, но обобщают конституционно-правовое регулирование в государстве и значительно влияют на процессы правоприменения в различных сферах. Развитие конституционного судопроизводства в Украине невозможно без усовершенствования процедур рассмотрения конституционно-правовых споров. Возникла необходимость в исследовании сущности конституционных процессуальных отношений, выяснении прав и обязанностей субъектов (участников) конституционного судопроизводства (в частности, увеличение объема их конституционно-процессуальной правосубъектности), определении правовой природы конституционно-правового спора. В связи с этим необходимо усовершенствовать отдельные этапы прохождения дел в Конституционном суде, реализовать на практике некоторые принципы судопроизводства, пересмотреть законодательные положения о требованиях к конституционным представлениям и обращениям в части изменения субъектного состава и полномочий этих субъектов, усовершенствовать процедуру принятия решений и дачи заключений, а также устранить возможность политического влияния на ход конституционных производств. Административная юстиция и административное судопроизводство. Среди правовых средств национального механизма защиты прав и свобод человека и гражданина в Украине особое место отведено институту административной юстиции, который представлен в стране системой административных судов <2>. Это выразилось в новой форме судебной защиты прав и свобод человека и гражданина - административном судопроизводстве. Однако до сих пор существует предвзятое отношение к административному судопроизводству и созданным административным судам со стороны высших должностных лиц государства, народных депутатов, чиновников, отдельных ученых, что является результатом недостаточного количества теоретических и практических разработок механизма деятельности административной юстиции и наличия ряда проблем в организации административного судопроизводства. -------------------------------- <2> В юридической литературе распространено мнение о том, что существуют две модели административной юстиции: 1) континентальная, для которой характерно создание специальных административных судов (Австрия, Бельгия, Германия, Италия, Латвия, Литва, Турция, Франция и др.); 2) англо-американская, подразумевающая осуществление функций административной юстиции в рамках обычных судов или трибуналов (Великобритания, США (частично), Австралия, Израиль, Индия, Япония и др.). Подобное разделение во многом условно, так как в конкретной стране институт административной юстиции создается с учетом особенностей внутреннего национального права.
Задачами административного судопроизводства в соответствии с Кодексом административного судопроизводства Украины от 6 июля 2005 г. N 2747-IV (далее - КАС Украины) является защита прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных лиц и служащих, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий путем справедливого, беспристрастного и своевременного рассмотрения административных дел. Анализ современного состояния административного правосудия выявил необходимость принятия первоочередных решений по проблемам нормативного обеспечения деятельности административных судов, а также по вопросам, связанным с эффективным применением отдельных положений КАС Украины. Срочного усовершенствования требует категориальный аппарат КАС Украины. Такие понятия, как "публично-правовой спор", "дело административной юрисдикции", "административное судопроизводство", "административный процесс", "административный иск", "субъект властных полномочий", "разумный срок", "административный договор", "публичная служба", сначала должны быть научно обоснованны и лишь потом нормативно закреплены. При доработке отдельных положений КАС Украины стоит также обратить внимание на расширение системы принципов административного судопроизводства; усовершенствование границ предметной, институциональной и территориальной подсудности; увеличение объема процессуальных прав и обязанностей отдельных субъектов административного процесса (прокурора, Уполномоченного Верховной Рады Украины по правам человека); расширение перечня способов обеспечения административного иска с целью временной защиты лица (полное или частичное восстановление предыдущего состояния, существовавшего до принятия административного акта, который оспаривается; возложение судом дополнительных обязанностей на административный орган, административный акт которого обжалуется); дополнение механизма урегулирования публично-правового спора такими альтернативными средствами, как процедура внутреннего контроля, посредничество (медиация), переговоры; усовершенствование рассмотрения дел в первой, апелляционной и кассационной инстанциях. Развитие административного судопроизводства в Украине свидетельствует о наличии комплекса правовых механизмов отправления административного правосудия, эффективность которого зависит от правильности организации работы административных судов, усовершенствования нормативно-правовой базы, а также от решения вопросов, касающихся улучшения состава судейского корпуса. Разграничение конституционного и административного судопроизводства. Состояние правосудия в Украине дает основания утверждать, что Конституция и законы страны (включая процессуальное законодательство) не в полной мере регулируют границы юрисдикций отдельных видов судопроизводства. Введение конституционного и административного судопроизводства состоялось в Украине после длительной научной и общественной дискуссии о необходимости такого законодательного шага, а поэтому рассмотрение вопроса о разграничении отдельных видов судопроизводства является актуальным и обусловлено тем, что, несмотря на законодательное урегулирование границ судебных юрисдикций, в науке и практике продолжается полемика об отнесении тех или иных дел к определенному виду судопроизводства. Следует подчеркнуть, что разграничение административного и конституционного судопроизводства невозможно без понимания того, что административное право, как и конституционное, определяет функционирование публичной власти в государстве. Административно-правовое регулирование является своеобразным продолжением конституционно-правовых норм и конкретизирует их действие. Административные суды в процессе судопроизводства применяют конституционные принципы и предписания, поэтому решения административных судов содержат отдельные разъяснения норм Конституции Украины <3>. -------------------------------- <3> См.: Стефанюк В. Проблемы конституционного и административного правосудия при применении норм Конституции Украины и других законов // Право Украины. 2002. N 2. С. 3.
Полномочиями Конституционного суда Украины как единственного органа конституционной юрисдикции являются (ч. 1 ст. 150 Конституции Украины): решение вопросов о соответствии Конституции Украины (конституционности) законов и других правовых актов Верховной Рады Украины; актов Президента Украины; актов Кабинета министров Украины; правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым; а также официальное толкование Конституции Украины и законов Украины. Согласно ст. 13 Закона "О Конституционном суде Украины" КСУ принимает решения и дает заключения по делам о конституционности законов и других правовых актов Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым; соответствии Конституции действующих международных договоров Украины или тех международных договоров, которые вносятся в Верховную Раду Украины для дачи согласия на их обязательность; соблюдении конституционной процедуры расследования и рассмотрения дела об устранении Президента Украины с поста в порядке импичмента в пределах, определенных ст. 111 и 151 Конституции Украины; об официальном толковании Конституции и законов Украины. Границы деятельности КСУ прописаны в ст. 14 Закона "О Конституционном суде Украины". Так, к полномочиям КСУ не относятся вопросы о законности актов органов государственной власти, органов власти Автономной Республики Крым и органов местного самоуправления. Эти, а также другие вопросы отнесены к компетенции судов общей юрисдикции. Согласно ч. 2 ст. 2 КАС Украины в административные суды могут быть обжалованы любые решения, действия или бездействие субъектов властных полномочий, кроме случаев, когда относительно таких решений, действий или бездействия Конституцией или законами Украины установлен другой порядок судебного производства. Отсюда следует, что административные суды в Украине решают вопросы законности постановлений Верховной Рады Украины, актов Президента Украины, актов Кабинета министров Украины, правовых актов Верховной Рады Автономной Республики Крым, а Конституционный суд Украины решает вопрос конституционности названных выше нормативных правовых актов, включая в этот перечень и законы Украины. Обращаем внимание, что в ст. 171 КАС Украины употребляются термины "законность" и "конституционность". КАС Украины исходит из того, что если судом исследуется конституционность конкретного нормативного правового акта, то это прерогатива Конституционного суда Украины, а если законность - административного. Хотя законодательством определены границы конституционной и административной юрисдикции, в научных источниках выдвигаются новые положения такого разграничения. В частности, утверждается, что "административные суды не могут рассматривать дела по обжалованию физическими или юридическими лицами правомерности правовых актов индивидуального действия Верховной Рады Украины, Президента Украины, Кабинета министров Украины (в частности, по вопросам увольнения с соответствующих должностей), поскольку такие дела подведомственны Конституционному суду Украины <4>. -------------------------------- <4> См.: Константый А. Отдельные вопросы обжалования правовых актов административного судопроизводства в порядке административного судопроизводства // Право Украины. 2008. N 11. С. 33.
Административный процессуальный кодекс, который был одобрен 17 марта 2005 г., был возвращен Президентом Украины в парламент именно по этой причине. Президент Украины предложил предусмотреть в КАС Украины право обжалования в административные суды только индивидуальных правовых актов Верховной Рады Украины, Президента Украины и Кабинета министров Украины. Однако указанные предложения в первую очередь противоречат Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (1950). В частности, ст. 2, 6, 13 этой Конвенции гарантируют каждому право на справедливый суд, на эффективное средство правовой регуляции своих прав и свобод в государственном органе, даже если это нарушение было совершено официальными лицами. Кроме того, в решении КСУ от 7 мая 2002 г. N 8-рп/2002 указано, что решение КСУ вопросов о соответствии Конституции Украины (конституционности) актов Президента Украины и правовых актов Верховной Рады Украины не исключает возможности обжалования в судах общей юрисдикции актов Президента Украины или постановлений Верховной Рады Украины индивидуального характера по вопросам назначения на должности или освобождения от должностей относительно их законности, за исключением положений тех актов, которые являются следствием конституционно-политической ответственности должностных лиц (ст. 115, 122 и др. Конституции Украины). Осуществление судопроизводства Конституционным судом Украины и судами общей юрисдикции относительно актов Президента Украины и Верховной Рады Украины по вопросам назначения или увольнения должностных лиц означает рассмотрение дел о конституционности указанных актов в форме конституционного судопроизводства, а по их законности - судами общей юрисдикции в форме соответствующего судопроизводства (ч. 3 ст. 124 Конституции Украины). Конституционный суд Украины считает, что подсудность дел такой категории и особенности процедуры их рассмотрения судами общей юрисдикции соответствующего уровня требуют определения в процессуальном законе. В юридической литературе указывается, что разграничению компетенции между КСУ и административными судами может способствовать институт конституционной жалобы граждан <5>. Вместе с тем конституционная жалоба может ограничить право обращения граждан в административные суды (если законодательством будет определен перечень дел, по которым возможно только представление конституционной жалобы) и не будет способствовать доступу к национальной системе правосудия. Если конституционная жалоба и административный иск будут существовать отдельно друг от друга, это может привести к возникновению дуализма судебных моделей обжалования нормативных правовых актов, что также не будет способствовать эффективной защите прав и свобод человека и гражданина. -------------------------------- <5> См.: Портнов А. В. Правовое регулирование конституционного судопроизводства в Украине: доктрина, субъекты и формы конституционного судопроизводства, создание новых процессуальных институтов: Монография. Киев, 2008. С. 70.
Таким образом, Конституцией и законами Украины определены нормативные рамки взаимодействия конституционного и административного судопроизводства. Попытки пересмотреть отдельные положения в сторону уменьшения прав физических и юридических лиц на обжалование в административных судах решений субъектов властных полномочий будет свидетельствовать не о разграничении конституционного и административного судопроизводства, а об ограничении существующих прав и свобод человека и гражданина, что является недопустимым согласно Конституции Украины и ратифицированных международно-правовых договоров. Выводы. Конституционное судопроизводство в Украине представлено единственным судебным органом конституционной юрисдикции - Конституционным судом. Это способствует в первую очередь профессиональному рассмотрению конституционно-правовых споров в государстве. Однако дальнейшее развитие конституционных процессуальных отношений ставит главную задачу конституционного государства - создание и обеспечение надлежащих организационно-правовых и социально-экономических (материальных) гарантий для осуществления справедливого, объективного, аполитичного и независимого конституционного судопроизводства в Украине. Современное состояние и тенденции развития института административной юстиции в Украине требуют от ученых и практиков разработки новых и усовершенствования уже существующих теоретико-методологических основ административной юстиции и административного судопроизводства. Деятельность Конституционного суда Украины и административных судов должна способствовать заполнению существующих пробелов в законодательстве Украины и надлежащей защите основополагающих прав и свобод человека и гражданина. Выполнение органами конституционной и административной юстиции судебных контрольных функций должно происходить исключительно в конституционном поле. Граждане должны получать правовую защиту в судах независимо от проблем, вызванных совместным существованием двух судебных юрисдикций.
Библиографический список
Клишас А. А. Конституционная юстиция в зарубежных странах / Отв. ред. В. В. Еремян. М., 2004. Константый А. Отдельные вопросы обжалования правовых актов административного судопроизводства в порядке административного судопроизводства // Право Украины. 2008. N 11. Портнов А. В. Правовое регулирование конституционного судопроизводства в Украине: доктрина, субъекты и формы конституционного судопроизводства, создание новых процессуальных институтов: Монография. Киев, 2008. Стефанюк В. Проблемы конституционного и административного правосудия при применении норм Конституции Украины и других законов // Право Украины. 2002. N 2.
Название документа