Ограничения прав иностранцев на территории Сибири на рубеже XIX - XX вв. и их правовая природа
(Пуховской Д. А.) ("Государственная власть и местное самоуправление", 2011, N 12) Текст документаОГРАНИЧЕНИЯ ПРАВ ИНОСТРАНЦЕВ НА ТЕРРИТОРИИ СИБИРИ НА РУБЕЖЕ XIX - XX ВВ. И ИХ ПРАВОВАЯ ПРИРОДА <*>
Д. А. ПУХОВСКОЙ
Пуховской Д. А., аспирант кафедры теории государства и права ФГБОУ ВПО "Забайкальский государственный университет".
В статье рассматриваются вопросы, связанные с правовым положением подданных иностранных государств (главным образом Китая) на территории Восточной Сибири на рубеже XIX - XX вв. Автор обращает внимание на правовую природу некоторых ограничений прав иностранцев, указывает на их особенности и сравнительную специфику.
Ключевые слова: правовое положение иностранцев, подданные Китая, правовое регулирование, договоры России и Китая, ограничения прав иностранцев, подсудность, суверенитет Российского государства.
The article considers the issues related to legal status of foreigners (mostly from China) on the territory of Eastern Siberia at the turn of XIX - XX centuries. The author pays attention to legal nature of some limitations of rights of foreigners, points out the peculiarities and comparative specifics thereof.
Key words: legal status of foreigners, Chinese subjects, legal regulation, Contracts of Russia and China, limitations of rights of foreigners, jurisdiction, sovereignty of the Russian State.
Самоопределение наций и народностей на территории Сибири не привело к широким разногласиям автохтонного населения и пришлой русской государственности, хотя и содержало в себе потенциал некоторой конфликтности. Тем не менее утвержденные границы по Нерчинскому договору 1689 г. разграничили сферу распространения суверенитета Российского государства, а сам Договор определил, что на территории России индивид независимо от его подданства подпадает под влияние и управление Русского государства. Привычная для российской правовой схемы система дифференциации правового подхода к различным субъектам права, обусловленная сословным устройством общества, нашла свое распространение и в правоотношениях с иностранцами, однако на территории Сибири и Дальнего Востока данная дифференциация приобрела некоторые черты, которые, на наш взгляд, были несвойственны общероссийскому законодательству. Вышеуказанные особенности были вызваны несколькими причинами. Во-первых, отношения, например, с западными государствами и их подданными формировались в условиях достаточно развитых и сформированных институтов международного права, в то время как правовое поле отношений с подданными Китая, Кореи и Японии сочетало в себе западную и азиатскую правовую мысль. Во-вторых, если нормативная база, регулировавшая поведение иностранных подданных западных государств, формировалась на фоне крепких торговых связей и посольских отношений с тем или иным государством, с большой ролью правового и торгового обычая в них, то в период формирования российской государственности в Сибири на первый план выходит охрана суверенитета государства, с второстепенным отношением к общей торговой культуре. В-третьих, России на данных территориях пришлось столкнуться с не близкими во всех отношениях культурами, с которыми у нее было очень мало общего, а отношения с ними складывались не в результате долгих межкультурных связей, а в результате конкретной исторической и политической ситуации. В-четвертых, большая часть правовых норм формировалась не в результате правового развития делового оборота или глубоких традиционных связей, а в результате проявления государственной воли и принятия политического решения. В-пятых, в формировании правового поля вокруг иностранцев заметен общий уход российского законодательства от сословной дифференциации права, что, на наш взгляд, является последствием как общего состояния и развития права того времени, так и сложившейся политико-социальной ситуации в данном регионе. Последнее связано, прежде всего, с особенностями формирования подданства на территории Сибири и переселением в Сибирь и на Дальний Восток русского населения. На Дальнем Востоке и в Восточной Сибири наименее (естественно, в условиях Российского государства) нашла свое отражение сословная и классовая дифференциация населения. Население в основной своей массе состояло на службе у царя, и вопрос социального статуса был связан прежде всего с вопросом служебного статуса, а не сословного. Указанные процессы и их течение способствовали формированию достаточно однородного права, можно сказать, общего для всех, независимо от состояния и сословия. Данная мысль будет верна и для иностранцев, повлиять на положение которых мог лишь правовой статус лица, связанный с пребыванием на территории России (например, статус посла, дипломата и т. д.), но не его статус или сословное положение в государстве подданства. Кроме того, формирование правового поля в отношении иностранцев на территории Сибири, особенно в отношении подданных азиатских государств, происходило в условиях становления дипломатических отношений между государствами сопредельных с Сибирью территорий, в частности китайского и корейского государств. Причем если в начале данного становления партнеры были равны, то к концу XIX в., в ходе усиления позиций России на Дальнем Востоке, наблюдаются правовые диспропорции по отношению к подданным азиатских государств. Усиление России привело к принятию ряда положений и норм, которые позволяют говорить об ограничении прав иностранцев, причем не всех лиц - иностранных подданных, а лиц, чьи правовые и личные связи на государственном уровне не способствовали укреплению российского суверенитета в Восточной Сибири и Дальнем Востоке. Удаленность региона от политического центра, а также объективное отсутствие возможности эффективно и своевременно реагировать на ситуацию в регионе из центра позволяло администрации на местах решать многие правовые вопросы самостоятельно, так сказать, не принимая во внимание общее правовое поле. Учреждением управления Приамурского генерал-губернаторства Учреждения Сибирского устанавливались расширенные полномочия приамурского генерал-губернатора в отношении юрисдикции над иностранными лицами, в частности: ст. 344 в изд. 1892 г. предоставляла генерал-губернатору право: 1) разрешать в крае, по мере необходимости, иностранный каботаж и облагать таковой особыми сборами; 2) устанавливать сборы со всякого рода судов, плавающих по рекам края и Амурскому лиману; 3) устанавливать размер оброчной подати с состоящего в русском подданстве китайского и корейского населения края за пользование казенной землею и предоставлять льготы в платежах сей подати по особым хозяйственным условиям отдельных селений, с тем чтобы означенная повинность не была ниже взимаемой с русского в крае населения подушной подати; 4) облагать проживающих в крае корейцев и китайцев, если они не владеют недвижимой в крае собственностью и не производят в нем торговых оборотов, особыми сборами по его, генерал-губернатора, усмотрению; 5) принимать китайцев и корейцев в русское подданство, с соблюдением при этом пределов власти, принадлежащей в сем отношении, Министерству внутренних дел <1>. -------------------------------- <1> Учреждение управления Приамурского генерал-губернаторства / Учреждение Сибирское // Свод законов Российской империи (неофиц. изд.). 1912. Т. II. С. 499.
Как видим, данный нормативно-правовой акт включал в сферу полномочий Приамурского генерал-губернаторства достаточно большой круг отношений с иностранным населением. Указанные нормы во многом расширяли правомочия генерал-губернатора, что было вызвано особенностью состояния подвластных территорий, фискальная нагрузка на которые требовала большой дифференциации тонкости. Большую роль играл тот факт, что территория Восточной Сибири вплоть до начала XX в. не была разграничена с сопредельными государствами в полном объеме. Высочайше утвержденный 21 июня 1910 г. Закон "Об установлении в пределах Приамурского генерал-губернаторства и Забайкальской области, Иркутского генерал-губернаторства некоторых ограничений для лиц, состоящих в иностранном подданстве" <2> в ст. II запрещал в пределах Приамурского генерал-губернаторства и Забайкальской области, Иркутского генерал-губернаторства сдачу казенных земель для поселения лицам, состоящим в иностранном подданстве, а равно сдачу в аренду тем же лицам казенных земель и оброчных статей. Кроме того, данный Закон устанавливал ограничения для иностранных лиц в участии в выполнении казенных подрядов и поставок, а также в выполнении и найме на работу для нужд казенного управления, за исключением случаев, когда без такого привлечения иностранцев данные работы могли быть невыполнимы. Отчасти повторял его Свод законов о состояниях, в разделе шестом которого ("О состояниях иностранцев") содержалась норма о запрещении подданным Китая и Кореи селиться в приграничных с Китаем и Кореей местностях. -------------------------------- <2> Полное собрание законов Российской империи. Собрание третье. СПб., 1913. Т. XXX. С. 825. N 33858.
Указанные нормы имели дублирование в различных законах и предписаниях, что, помимо объективных свойств правовой культуры и правовой техники того времени, говорит в том числе о важности данного вопроса для государственного управления в Сибири и на Дальнем Востоке. В целом данные ограничения были естественно связаны с состоянием дел на русском Дальнем Востоке, который столкнулся с мощной волной миграции корейских и китайских подданных, контролировать которую на местах было крайне тяжело. Указанные процессы не только вредили общему состоянию дел, но напрямую грозили территориальной целостности государства, мешали межеванию границ и зачастую приводили к конфликтам. Однако если рассуждать о характере и развитии, нельзя сказать, что ограничения прав китайских и корейских подданных были исключительны или субъективны. Скорее, данные ограничения приводили в систему правоотношения с подданными иностранных государств, которым ранее были предоставлены исключительные права. То есть во многом ограничения прав подданных, например Китая, уравнивали их правовое положение с подданными других государств либо приводили в равновесие систему правоотношений России и иностранцев. Связано это было прежде всего с тем, что во время слабости российской государственности в Восточной Сибири и на Дальнем Востоке Россия вынуждена была заключить ряд международных договоров (трактатов), согласно которым права подданных Китая были расширены по сравнению с подданными других государств, а ряд правоотношений в этих договорах был либо не урегулирован вообще, либо поверхностно, что приводило в некоторых вопросах к правовому нигилизму со стороны китайских подданных. Политическое ослабление Китая позволило России уйти, по сути в одностороннем порядке, от ряда положений международных трактатов, заключенных между государствами, что, естественно, изменило правовое положение китайских подданных. В качестве примера можно привести положения Айгунского договора и его последствия. Первоначально по Айгунскому договору 1858 г. китайским поселенцам, оказавшимся на территории России, после разграничения были предоставлены наделы, достаточные для возделывания и проживания с учетом сельского быта, однако, пользуясь отсутствием какого-либо наказания или правовой реакции со стороны администрации, китайские подданные распространяли свои поселения вглубь российской территории. Подобное состояние дел во многом было обусловлено отсутствием межевания и подробных обозначений границ территорий. По данному вопросу неоднократно отписывалась местная администрация; так, в Постановлении генерал-губернатора Восточной Сибири от 9 декабря 1883 г. <3> по вопросу о прекращении возможности китайскому населению, оставленному по Айгунскому договору на левом берегу Амура, распространять земельные захваты внутри Амурской области китайским подданным было запрещено продолжать расселение на новые земли. При этом, отмечается в вышеуказанном Постановлении, земельные наделы подданных Китая по площади значительно превосходили земельные наделы, определенные сельскому населению во многих губерниях России <4>. В данном документе также отмечается, что указанные наделы были предоставлены иностранным подданным по наличию числа душ, а не по ревизскому числу душ, что, безусловно, с экономической точки зрения было выгодно для китайских подданных. В качестве отрицательного фактора наблюдалась широкая чересполосица земель китайских подданных, что при общем их межевании, безусловно, нанесло бы ущерб России. Кроме того, в данном Постановлении в связи со сложившейся ситуацией по захвату земель было указано на негативное действие норм Правил для поселения русских и иностранцев в Амурской и Приморской областях Восточной Сибири, предоставлявших фискальные льготы для переселенцев, распространявшиеся и на иностранных подданных. -------------------------------- <3> См.: Сборник важнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. Т. VIII. Документы по важнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае: В 2 ч. Иркутск. Типография Штаба Восточного Сибирского военного округа, 1884. С. 111. <4> См.: Сборник важнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. Т. VIII. Документы по важнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае: В 2 ч. Иркутск. Типография Штаба Восточного Сибирского военного округа, 1884. С. 95.
В качестве соображений по данному вопросу было предложено не распространять данные льготы на маньчжурских подданных, однако тем лицам, которые успели освоиться на российских землях, их сохранить, но никак не далее 1 января 1891 г. Кроме того, русской администрацией было предложено к указанной дате снести всем иностранным подданным китайского происхождения свои постройки, а любые улучшения и возникшие объекты недвижимости, не снесенные к указанному сроку, изъять в пользу казны. Во избежание злоупотреблений со стороны русского населения и подданных других государств приобретение участков иностранцами каким-либо образом было запрещено. Таким образом, ряд положений Айгунского договора Россия, по сути, изменила местным нормотворчеством, пользуясь нарушениями подданных Китая, факты которых послужили мотивом для активных действий. О несколько привилегированном положении китайских подданных говорится и в письме земского отдела Министерства внутренних дел от 4 июня 1881 г. за N 4326 <5>, в котором указывается также на то, что большая часть китайских подданных на территории России представляла собой бессемейное население и бродячий элемент, не платящий налоги и сборы и, по сути, находящийся в состоянии полнейшей анархии. Также отмечалось, что китайцы, владеющие и пользующиеся земельными участками в результате правовых коллизий, оказались в более предпочтительном положении, чем некоторые русские поселенцы, так как не платили налоги и подати, благодаря сырости норм и правил (в основном благодаря нормам, регулирующим заселение данных областей и права переселенцев). Все это происходило на фоне общего радения государства об увеличении населения в Восточной Сибири. -------------------------------- <5> См.: Сборник важнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. Т. VIII. Документы по важнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае: В 2 ч. Иркутск. Типография Штаба Восточного Сибирского военного округа, 1884. С. 181.
Особо стоял и вопрос подсудности подданных Китая российской юрисдикции. Согласно Уложению о наказаниях, о распространении его положений на иностранцев, находящихся в пределах государства, было предписано, что лица, совершившие преступления на территории России и являющиеся подданными другого государства, подлежат суду по законам и предписаниям российского права, если особые отношения в этом вопросе не оговорены в международном договоре (трактате). Данная норма, имеющая отсылочный характер, отправляла правоприменителя к договорам России и Китая, и прежде всего к Нерчинскому договору, согласно которому лица, совершившие преступления на территории сопредельного государства, подлежали выдаче государству, подданными которого являлись. Отсутствие признания национальных систем права, устоявшихся и унифицированных норм международного права, а также разный правовой подход государств к понятиям справедливости, равенства и законности заставляли правоприменителя долгое время обращаться к международным трактатам, заключенным между двумя государствами. В этом случае правовая связь личности с государством определяла зачастую меры наказания и ответственности. Если нормы гражданского (торгового) права были подвержены большей унификации в силу многих причин, то нормы уголовные отличались весьма значительно. От выбора юрисдикции и подсудности зависела мера наказания и степень уголовного преследования личности. При этом вопрос наказания как меры возмездия был очень важен для государства, которому непосредственно был причинен ущерб, так как на первый план выходили не меры воспитания и исправления личности как таковой, а меры поддержания правопорядка и государственности на территории нарушения норм права. Рамки распределения юрисдикции регулировала статья четвертая указанного Договора, согласно которой лица, без особых на то прав пересекающие границу (перебежчики), должны были быть выданы тому государству, с территории которого они пришли, при этом лица, перешедшие рубежи до заключения договора, могли оставаться на территории нахождения <6>. Таким образом, данная статья устанавливала наличие правовой связи лица с тем государством, на территории которого оно находилось с момента подписания договора. В статье шестой разграничивается подсудность и юрисдикция государств: "Прежде будущие какие ни есть ссоры меж порубежными жители до сего постановленного миру были, для каких промыслов обоих государств // промышленные люди преходити будут и разбои или убивство учинят, и таких людей поймав, присылати в те стороны, из которых они будут, в порубежные городы к воеводам, а им за то чинить казнь жестокую; будет же соединясь многолюдством и учинят такое вышеписанное воровство, и таких своевольников, переловя, отсылать к порубежным воеводам, а им за то чинить смертная казнь" <7>. Из текста статьи следует, что подданные государств за проступки и преступления должны наказываться по праву государства, подданным которого является правонарушитель. Тем самым определялись границы распространения суверенитета государств, границы подвластной администрации территории, которые определялись не только по территориальному признаку, но и по признаку юридической связи личности с государством. Из буквального толкования текста данного договора следовало, что уголовная юрисдикция государства не распространялась на подданных Китая (и в обратном случае России) на территории, определенной как государственной (за исключением вопросов уголовного сыска и преследования). -------------------------------- <6> См.: Сборник договоров России с Китаем 1689 - 1881 гг. СПб.: Издание Министерства иностранных дел, 1889. С. 5. <7> Там же. С. 5 - 6.
В конце XVIII в. в трактатах утвердилась норма о полной и взаимной выдаче всех преступников, которые совершили преступления, независимо от места совершения данных преступлений, а позднее вошли в Свод законов Империи в ст. 178 (по изд. 1832 г.) и ст. 191 (по изд. 1842 г.) в следующем тексте: "Российские подданные, учинившие преступления в пограничных китайских владениях, выдаются для осуждения российскому Правительству, то же наблюдается взаимно относительно китайцев, учинивших преступления по сию сторону границы". Выдача преступников китайской стороне не устраивала прежде всего российскую администрацию; так, в письме генерал-губернатора Восточной Сибири Министру юстиции от 9 марта 1882 г. приводятся политические доводы о пользе распространения российской юрисдикции на китайских подданных в полном объеме <8>. В качестве основного фигурировала главным образом практическая сложность преследования установленным образом уголовных преступников, число которых увеличилось в связи с незаконной миграцией китайского населения. Кроме того, под вопрос ставилась мера ответственности преступников и неотвратимость их наказания. Местная администрация обращалась в Министерство юстиции с просьбой об образовании новых судов, учреждении должности стряпчего для установления прокурорского надзора и т. п. Кроме того, для отправления правосудия были выделены средства на содержание при органах дознания переводчиков китайского и маньчжурского языков <9>. -------------------------------- <8> См.: Сборник важнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. Т. VIII. Документы по важнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае: В 2 ч. Иркутск. Типография Штаба Восточного Сибирского военного округа, 1884. С. 114. <9> См.: Сборник важнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. Т. VIII. Документы по важнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае: В 2 ч. Иркутск. Типография Штаба Восточного Сибирского военного округа, 1884. С. 115.
23 апреля 1882 г. в письме Министра юстиции к Министру иностранных дел были даны разъяснения по поводу распространения российской юрисдикции на китайских подданных. В основу данного решения были положены следующие основания: согласно примечанию к ст. 172 Уложения о наказаниях, китайцы выдаются их правительству лишь за преступления, совершенные ими в приграничных с Китаем русских владениях, и в случае поимки преступников вне пределов таких территорий они подлежат суду по русскому уголовному праву; при этом подданные Китая могли быть переданы на рассмотрение комиссии военного суда лишь в случае отсутствия препятствия к этому Министерства иностранных дел <10>. Вопрос о том, должны ли следственные органы уведомлять о преследовании Министерство иностранных дел, не поднимался. Возможность подсудности китайских подданных российской юрисдикции подтверждалась выборкой из международных трактатов, согласно толкованию норм которых Министерством юстиции Россия не обязана была выдавать китайских подданных, совершивших преступления на ее территории; так, в Нерчинском трактате 1689 г. и последующих, по мнению толкователей права, шла речь о лицах, самовольно пересекающих границу сопредельных государств, а также о перебежчиках, скрывающихся от правосудия в чужом государстве. Таким образом, Министерство пресекло "расширительное", по его мнению, толкование норм международного права. На основании таких умозаключений большая часть находящихся на территории России китайцев и хунхузов была признана подвластной российской юрисдикции, так как имела черты оседлости (занималась земледелием, принимала участие в работах и т. п.). Данный пример показывает взаимодействие механизмов государственной машины, который, базируясь на широких полномочиях местной администрации, по сути, нивелировал работу общеобязательных норм права высшего правового ряда (царский указ, международный трактат). Данная ситуация возникла на фоне острого практического требования возникновения норм, регулирующих такие общественные отношения, когда сама реакция государственного механизма в установленном порядке (легитимном) могла долго заставлять себя ждать. -------------------------------- <10> См.: Сборник важнейших официальных документов по управлению Восточной Сибирью. Т. VIII. Документы по важнейшим мероприятиям, совершенным в Приамурском крае: В 2 ч. Иркутск. Типография Штаба Восточного Сибирского военного округа, 1884. С. 119.
В отношениях с иностранцами на территории Сибири и Дальнего Востока большую роль сыграло отсутствие в правовом регулировании норм, которые бы зиждились и логично росли из норм обычного права, что приводило зачастую к ситуативному нормативному регулированию, с использованием административных механизмов государства. Запреты и ограничения, установленные китайским и корейским подданным, говорят в первую очередь о слабости государства на данных территориях в XVII - XVIII вв., которое не смогло установить здесь свой суверенитет, в полном смысле этого слова. Необходимость заселять данные территории на практике вылилось в бесконтрольную миграцию населения сопредельных государств, которое на первоначальном этапе пользовалось даже фискальными льготами "принимающего государства" в ущерб его интересам. В целом ограничения для китайских и корейских подданных лежали в экономической сфере общественной жизни и касались прежде всего права владения и пользования недвижимым имуществом. На второй план выходили более локальные ограничения в этой сфере, например сфера подрядных работ, связанных с выполнением государственного заказа, которыми иностранцы не могли заниматься. К концу XIX - началу XX в. правовое положение иностранных граждан, находящихся на территории Восточной Сибири, оставалось дифференцированным и разрозненным. Из общих предписаний иностранцам обособленно стояли запретительные нормы в отношении прежде всего подданных Китая и Кореи. Однако в большинстве своем данные нормы были направлены к общей унификации прав иностранцев и только лишали вышеуказанных подданных ранее данных им прав. Данное положение дел увязывалось с общей тенденцией к универсализации норм международного права, "обезличиванию" и равноправию субъектов международного права. В целом стоит отметить, что существование фактора принадлежности личности к тому или иному государству сформировало достаточно сложную систему правоотношений с иностранцами, в урегулирование которых, помимо правового обоснования, вмешивалась политическая составляющая государственного интереса, и все это на фоне отсутствия баланса между правами и обязанностями иностранцев либо связи их прав с соответствующими или сопутствующими обязанностями.
Название документа