Вопросы прав человека и национальной безопасности в США
(Карпович О. Г.) ("Международное публичное и частное право", 2012, N 1) Текст документаВОПРОСЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА И НАЦИОНАЛЬНОЙ БЕЗОПАСНОСТИ В США <*>
О. Г. КАРПОВИЧ
Карпович Олег Геннадьевич, Институт США и Канады РАН.
В статье рассматриваются вопросы прав человека в США, динамика их развития в историческом плане, а также ряд аспектов, связанных с вопросами обеспечения национальной безопасности на фоне различных угроз и рисков.
Ключевые слова: безопасность, угрозы, стратегия, права, свободы, внешняя политика, конфликт, конгресс, терроризм, США.
The article considers the issues of human rights in the USA, dynamics of development thereof in historical aspect and also a number of issues related to the issues of ensuring national security at the background of various dangers and risks.
Key words: security, dangers, strategy, rights, freedoms, external policy, conflict, congress, terrorism, USA.
По сути дела, Соединенные Штаты были основаны путем провозглашения неотъемлемых прав человека - нужда в независимости от Великобритании обосновывалась не религиозными притеснениями, не зажимом национальной культуры или этническим превосходством над населением метрополии, как это имело место в ходе многих других сепаратистских движений, а именно тем, что британская корона нарушает права населения своих тринадцати североамериканских колоний, покушается на собственность и доходы этого населения. Распространение этой идеи на внешнеполитическую сферу также возникло в тот период. С момента победы над Великобританией американцы неизменно сходились в том, что их страна должна быть маяком для других во всем, включая, возможно, в первую очередь, права и свободы человека. Президент Дж. К. Адамс следующим образом сформулировал эту миссию Америки: "Повсюду, где уже развернулось или будет развернуто знамя свободы и независимости, там будет ее сердце, ее благословение и молитвы. Но она не устремлена за свои рубежи в поисках чудовищ, чтобы уничтожить их. Она желает свободы и независимости для всех, не ущемляя никого. Она отстаивает и защищает лишь свое" <1>. -------------------------------- <1> John Quincy Adams, Fourth of July address, 1821.
Однако вскоре внешнеполитическая активность США в области прав человека активизировалась. В декабре 1849 г. сенатор от штата Мичиган Л. Касс, позднее ставший государственным секретарем, предложил резолюцию, поручающую комиссии по иностранным делам Сената США рассмотреть вопрос о "целесообразности" разрыва дипломатических отношений с Австрией в знак протеста против кровавого подавления революции в Венгрии в 1848 г. Идея вызвала ожесточенные дебаты, в ходе которых сразу стало ясно, что Америка тоже далеко не безупречна. Сенатор-демократ Дж. П. Хейл открыл дебаты, иронически заявив, что будущий историк мог бы написать о сессии Сената следующее: "В начале года американский Сенат, наивысший законодательный орган мира, собравший мудрейших и великодушнейших людей, какие когда-либо жили или будут жить, отодвинув в сторону пустяковые местные дела, касавшиеся их собственных краев, образовали из себя некий трибунал и приступили к суду над нациями Земли, допустившими жесточайшие акты деспотизма... Нам надлежит призвать к ответу нации Земли, и они предстанут перед нами в качестве подсудимых, а мы будем выносить им приговоры". Далее Хейл высказал надежду, что будущий историк опишет, как Соединенные Штаты приступили "к суду не над какой-то второстепенной державой, у которой торговля незначительна и санкции против которой обойдутся недорого, но в первую очередь над Российской империей, объявив ей приговор... Я хочу судить русского царя не только за то, что он сделал с Венгрией, но и за то, что он сделал давным-давно, отправив несчастных ссыльных в сибирские снега... Закончив суд над Россией, мы должны призвать к ответу... Англию за то, как она судила Смита О'Брайена и ирландских патриотов... Я хочу отправиться затем в Индию и судить Англию за угнетение народов. После того как мы покончим с Россией и Англией, следует призвать к ответу Францию... Я хочу отправиться в Алжир и поинтересоваться, что сделала Франция там... Я буду судить Испанию... Давайте покажем, что мы действуем всерьез, а не просто демонстрируем наше негодование там, где просто не смогут разозлиться в ответ и где это, скорее всего, ничего не будет стоить... А затем, когда мы вынесем приговоры нациям христианского мира и они будут лежать у наших ног, корчась в смертных муках, давайте тогда спустимся вниз с судейских кресел и выступим сами в роли ответчиков", ибо в столице Образцовой Республики... в пределах видимости флага свободы, который реет над нашими головами... покупают и продают мужчин, покупают и продают женщин, содержа их на двадцать пять центов в день, пока не подойдет время перевезти их на какой-либо другой рынок". Его коллега Г. Клэй был поражен "несоответствием" между тем, что Касс говорил по сути вопроса, и тем, что предлагалось в качестве средства решения: "Действительно ли разумно полностью прекращать контакты с Австрией? Почему бы не послать в Вену видного американца с целью замолвить за венгров слово? А почему бы не выдвинуть какой-то оригинальный план по оказанию помощи и поддержки тем, кто покинул Венгрию?" <2>. Предложенная резолюция, заявил Клэй, призывает США оценивать нации по тому, "согласуется ли их поведение с нашими понятиями и суждениями о том, что является правильным и должным в управлении людскими делами", и предполагает "право вмешательства во внутренние дела других наций... Но где установить предел? Вы можете заявить, что, если Испания не отменит инквизицию, а Турция - многоженство, Соединенные Штаты прекращают все отношения с ними. Где, я вновь спрашиваю, нам следует остановиться? Почему бы нам не выступить в защиту страдающей Ирландии? Почему не обеспечить защиту страдающих людей везде, где мы только их сможем обнаружить?" Он призвал Сенат поразмыслить над тем, что, следуя этой дорогой, можно "открыть новую область противоборства, которое, возможно, приведет к войне и к ответным действиям со стороны иностранных держав, которые, видя, как мы берем на себя роль судей их поведения, возьмутся в свою очередь судить наше поведение" <3>. -------------------------------- <2> Шлезингер-младший А. М. Циклы американской истории. М.: Прогресс; Прогресс-Академия, 1992. С. 136. <3> Abraham Lincoln, letter to Joshua F. Speed, 24 August 1855 // The Faber Book of America. London - Boston, Faber and Faber, 1992. P. 158.
Можно напомнить, что в 1855 г. не менее резко высказывался на эту тему и президент А. Линкольн, писавший: "Как нация, мы начали с того, что заявили, что "все люди созданы равными". На практике мы сейчас читаем это, как "все люди созданы равными, кроме негров". Когда к власти придут невежды, это будет читаться, как "все люди созданы свободными, кроме негров, иностранцев и католиков. Когда дойдет до этого, я предпочту эмигрировать в какую-нибудь страну, где не притворяются, что любят свободу, - например, в Россию, где можно отведать деспотизма в чистом виде, без низкой примеси лицемерия" <4>. -------------------------------- <4> Ulysses S. Grant, first annual message. 6 December 1869.
Резолюция сенатора Л. Касса провалилась. Однако поднятые в ней вопросы никуда не ушли. Сменивший Линкольна на посту президента У. Грант в своем президентском послании указал, что, хотя американцы сочувствуют "всем людям, борющимся за свободу... нам... следует воздерживаться от того, чтобы навязывать наши взгляды нациям, которые этого не желают, и не принимать без приглашения пристрастное участие в конфликтах... между правителями и их подданными" <5>. Тем не менее и конгресс, и исполнительная власть в дальнейшем выступали с осуждением случаев попрания прав человека за рубежом - преследования евреев в России, Восточной Европе и в Леванте; резни армян в Турции; угнетения ирландцев; "жестокого обращения с узниками в Сибири" <6>. -------------------------------- <5> Congressional Record, 51st Cong., 2d Sess., 14 February 1891. P. 141. <6> Theodore Roosevelt. Fourth annual message, 6 December 1904.
Эта активность, подпитываемая во многом давлением со стороны этнических лобби, беспокоившихся за своих соплеменников, оставшихся на родине, со временем приобрела такой масштаб, что в 1904 г. президент Т. Рузвельт, который, как известно, представлял в основном реалистический, а не идеологизированный подход и к тому же вошел в историю как интервенционист, лично участвуя в боевых действиях против испанцев на Кубе, выступил с предостережением: "Обычно гораздо мудрее и более полезно для нас заботиться об улучшении нашего нравственного и материального положения здесь, у себя в стране, чем предпринимать попытки улучшить положение дел у других наций. У нас множество собственных грехов, против которых надо бороться, и при обычных обстоятельствах мы можем сделать больше для общего прогресса человечества, если будем душой и сердцем стремиться покончить с коррупцией, грубым беззаконием и порождающими насилие расовыми предрассудками здесь, у себя дома, чем принимая резолюции относительно неправедных деяний где-то в других местах" <7>. -------------------------------- <7> Шлезингер-младший А. М. Циклы американской истории. С. 142.
Следует отметить, что в начале XX в., и в особенности по итогам Первой мировой войны, не только в США, но и в других странах, прежде всего европейских, сформировалось убеждение, что преступления против человечности - грубые и массовые нарушения основополагающих прав человека на жизнь и свободу - носят "всемирно значимый характер", касаются всех и каждого, а потому не могут считаться исключительно внутренним делом того или иного государства. В международном праве началось формирование концепции международной заинтересованности в защите индивидуальных прав. США также не остались в стороне от этого процесса. Восьмая Конференция американских государств в 1938 г. приняла резолюцию "в защиту прав человека". "Четыре свободы", сформулированные Ф. Д. Рузвельтом в 1941 г. и ставшие составной частью тогдашней американской внешнеполитической доктрины, включили в себя свободу слова и вероисповедания, свободу от нужды ("экономические договоренности, которые гарантируют каждой нации в мирное время полноценную и здоровую жизнь") и свободу от страха (перед военной агрессией). "Третья свобода" Рузвельта, дополнением к которой стал его "экономический билль о правах" 1944 г., вскоре выросла в идею о социальных и экономических правах, которых следует добиваться наряду с традиционными правами. "Декларация Объединенных Наций", принятая странами антигитлеровской коалиции в 1942 г., призвала к "полной победе" для того, чтобы в числе прочего "сохранить права человека". А статьи 55 и 56 Устава ООН (1945 г.) включили в себя обязательства наций-членов по совместным и самостоятельным действиям по обеспечению "прав человека". Однако как только была одержана победа над общим врагом, началась, как известно, холодная война, в которой использовалось все, включая и идею прав человека. США и их союзники обрушились на СССР и его союзников, обвиняя их в попрании гражданских и политических прав. В ответ СССР и его союзники стали обвинять Запад в попрании социальных и экономических прав. В этом контексте права человека начали превращаться в одну из тем американской внешней политики. Война во Вьетнаме в определенном смысле девальвировала упор США на права человека как одну из основных внешнеполитических тем. После ухода американцев из Индокитая наиболее яркий представитель Realpolitik Г. Киссинджер возвел деидеологизацию внешней политики в ранг достоинств. Вплоть до позорного ухода президента Р. Никсона в отставку США не обращали официально ни малейшего внимания на нарушения прав человека ни в странах, являвшихся их союзниками (Греция, Португалия, Бразилия, Чили, Иран), ни в так называемых "коммунистических" странах (СССР, Китай, Северная Корея). А. Шлезингер-младший считает, что господство такой циничной Realpolitik, формирующей внешнюю политику исключительно на основе корыстных интересов, оттолкнуло американцев, воспитанных на традициях В. Вильсона: "Безразличие официальных кругов к советским диссидентам, символом которого стал отказ в 1975 г. президента Форда принять Солженицына, казалось, указывало на моральную пустоту в самой сердцевине американской внешней политики" <8>. -------------------------------- <8> USAWC Strategy research Project. Torture and the War on Terrorism: Time to Think the Unthinkable? By Lieutenant Colonel Douglas A. Galipeau. United States Air Force. U. S. Army War College? 2005. URL: http://www. strategicstudiesinstitute. army. mil.
Однако думается, что причина того, почему администрация Дж. Картера поставила во главу угла внешней политики США проблематику прав человека, заключалась не только и не столько в этом. Во второй половине 1970-х годов борьба против "коммунизма" стала все больше представляться сомнительной. Все больше людей не только в отсталых и бедных странах Африки и Азии, но и в Европе стали делать сравнения между капитализмом и социализмом в пользу последнего. Американским идеологам нечего было возразить против того факта, что в СССР и других социалистических странах нет безработицы и инфляции, есть бесплатное жилье, образование и медицина, а преступность гораздо ниже. Потребовалось найти то "ристалище", на котором можно было бы доказать преимущества западного образа жизни, и таковым стали права человека. Госсекретарь Г. Киссинджер сопротивлялся. Когда его информировали, что американский посол в Чили поднял перед военной диктатурой вопросы прав человека, он заявил: "Скажите Попперу, чтоб он перестал выступать с лекциями по политологии". Но выступления претендента на пост президента Дж. Картера на эту тему нашли соответствующий отклик в Конгрессе, и он принял резолюцию, обязывающую Государственный департамент представлять ежегодные доклады о положении с правами человека более чем в ста странах. К 1977 г. США вполне созрели для новых инициатив в области прав человека. Новый президент Дж. Картер в поисках морального содержания американской внешней политики, которого она была лишена при Никсоне, подошел к правам человека как к превосходному объединяющему принципу. Этот принцип прямо отвечал как наиболее острым тревогам современности, так и лучшим американским традициям. Он был призван восстановить международные моральные позиции Америки, которые были заметно подорваны войной во Вьетнаме, уотергейтским скандалом, поддержкой диктатур, заговорами ЦРУ с целью убийств зарубежных лидеров и т. д. Он также сулил обеспечить консенсус внутри страны по вопросам внешней политики. Эта доктрина удовлетворяла запросам как сторонников холодной войны, жаждавших осуждения коммунистического мира, так и идеалистов, видевших в правах человека единственно возможную основу прочного мира. Однако с самого начала стал очевиден противоречивый характер этой "новой" внешней политики. Дипломаты возражали, когда кампания за права человека начинала угрожать переговорам с СССР о контроле над вооружениями. Адмиралы и генералы возражали, когда она ставила под угрозу военные базы и союзы с союзниками США. Чиновники казначейства подсчитали, что экономические издержки внешнеполитических ограничений доходят до 10 млрд. долл. в год, тем самым увеличивая торговый дефицит. Бизнесмены возражали, опасаясь, что эта кампания нанесет ущерб экспорту. Тем временем вызванное ею ухудшение советско-американских отношений вызвало тревогу у тех, кто считал, что наивысшее право человека - это право на жизнь и что предотвращение ядерной войны является обязательным условием обеспечения всех остальных прав человека. Возник также вопрос воздействия этой кампании на Соединенные Штаты. Америка в очередной раз претендовала на роль мирового судьи. Кампания за права человека даже у настроенных проамерикански европейцев пробудила беспокойство по поводу вспыхнувшего за океаном мессианства. Очень быстро кампания за права человека выдохлась, будучи осуждена за лицемерие, двойные стандарты, подрыв разрядки, ослабление стойких антикоммунистических союзов, культурный империализм, расизм, мессианство и т. д. Неудивительно, что эта инициатива, сильно пострадавшая от столкновений с неразрешимыми ситуациями, от убедительной критики и споров по частностям между теми, кто ее первоначально поддерживал, стала представляться селективной, непредсказуемой и полной противоречий. Администрация Картера, создав в государственном департаменте бюро по правам человека, институционализировала роль прав человека в американской внешней политике. Помощь иностранным государствам стала оказываться - в тех случаях, когда не брали верх стратегические соображения, - с учетом соблюдения этими государствами прав человека. Прекратилась или была обставлена строгими ограничениями помощь странам, нарушавшим права человека. В их числе Куба, Вьетнам, Камбоджа, Чили, Аргентина, Уганда, Мозамбик, Эфиопия, Парагвай и др. Американские посольства стали пунктами наблюдения за соблюдением прав человека. Эта политика не всегда носила характер публичных поучений. Пришедший на смену Картеру Р. Рейган вскоре высказался в том плане, что эта кампания подорвала позиции недемократических, однако "дружественных" руководителей и привела к власти в Иране и Никарагуа антиамериканские режимы и что она, нанося удары по друзьям и не причиняя заметного вреда врагам, нанесла ущерб позициям Америки в мире. Рейган предпочел не демонтировать механизм защиты прав человека, а развернуть его в первую очередь против марксистско-ленинских государств. Сторонники Рейгана начали с того, что ввели печально известное разграничение между "тоталитаризмом" и "авторитаризмом". Согласно ему тоталитарный режим в своем стремлении овладеть человеческой душой уничтожает все автономные институты, тогда как авторитарный режим, будучи деспотичным по характеру, но ограниченным в плане размаха, оставляет душу в покое, проявляя терпимость к институтам, предоставляющим индивидууму некоторое укрытие от государства. Рейгановцы сделали к этому добавление. Была принята точка зрения, согласно которой преобразование тоталитарного режима в демократию - феномен, истории неизвестный, тогда как авторитарный режим без особых трудностей эволюционирует в демократию. Кроме того, при Рейгане стало преобладающим мнение, что марксистские диктатуры тоталитарны, тогда как антимарксистские диктатуры авторитарны и потому менее порочны. Однако разграничение между тоталитаризмом и авторитаризмом фактически не совпало, как первоначально ожидали идеологи Рейгана, с разграничением между просоветскими и антисоветскими государствами. Таким образом, оно не смогло обеспечить ожидавшегося от него обоснования двойного стандарта. На практике администрация Рейгана все равно выработала двойной стандарт, беспощадно выступая против просоветских диктатур, тогда как в отношении антисоветских диктатур отдавалось предпочтение "конструктивному взаимодействию". Этот термин был изобретен применительно к расистскому режиму Южно-Африканской Республики, однако сама эта политика получила распространение в отношении всех без исключения правых авторитарных режимов. Так, администрация Рейгана в противоположность политике Картера выступила за предоставление займов Межамериканского банка развития Чили под властью Пиночета. Вице-президент Буш заявил, что любит президента Филиппин Маркоса за его "приверженность демократическим принципам", а сам Рейган сказал, что выбор лежит между Маркосом и "широким коммунистическим движением, намеревающимся завладеть Филиппинами". Авторитарные руководители, естественно, истолковывали столь мягкое обращение как разрешение на продолжение репрессий, а демократическая оппозиция в таких странах почувствовала себя преданной Соединенным Штатам. Взаимоисключающий опыт Картера и Рейгана иллюстрирует ограниченность возможностей правительства односторонне выступать в роли института обеспечения прав человека. Чем более рьяно Соединенные Штаты при Картере напирали на права человека, тем больше они становились похожи на некий негодующий суд. Чем более рьяно Соединенные Штаты на первом этапе проведения своей политики Рейганом использовали права человека как орудие холодной войны, тем больше они провоцировали циничное отношение к этому вопросу во всем мире. Последующие американские администрации не внесли ничего принципиально нового в эту сферу. Администрация Б. Клинтона, охваченная эйфорией от победы в геополитическом противоборстве с СССР, пыталась использовать лозунги защиты прав человека в своей внешнеполитической стратегии, однако это имело гораздо более ослабленную форму. Нельзя же было Соединенным Штатам в самом деле обрушиваться на российское руководство 1990-х годов с критикой за массовые нарушения прав граждан, допущенные в ходе либерализации цен и приватизации. Администрация Дж. Буша-младшего по республиканской традиции стала вновь отдавать больший приоритет национальным интересам в духе Realpolitik. Ее, если судить по официальным документам, гораздо больше волновала перспектива появления ядерного оружия в таких странах, как Ирак, Корейская Народно-Демократическая Республика и Исламская Республика Иран, нежели положение в них с правами человека, т. е. геополитика, а не гуманитарные вопросы. Более того, в рамках борьбы с международным терроризмом в США возникла открытая дискуссия, некоторые участники которой, представлявшие официальные структуры, стали высказывать мнение, что "при определенных обстоятельствах" допустимо применение пыток <9>, т. е. то, о чем "стеснялись" открыто говорить даже самые одиозные тоталитарные режимы. -------------------------------- <9> URL: http://www. nomad. su.
Пришедшая в результате выборов 2008 г. администрация Б. Обамы стремится, как представляется, осуществлять сбалансированный подход. Однако, несмотря на декларируемое стремление "уйти" из Ирака и Афганистана "в будущем", она оказывается связанной ранее принятыми решениями, полученными в наследство от республиканцев геополитическими установками. В период президентской кампании имели место осуждение нарушений прав человека со стороны администрации Дж. Буша-младшего, но после прихода к власти Б. Обама так и не ликвидировал "тюрьму для террористов" на базе Гуантанамо и, очевидно, "секретные тюрьмы ЦРУ" в тех странах - союзниках США, где можно применять пытки и совершать другие нарушения прав человека, не опасаясь привлечения к ответственности по американскому законодательству. Сведения о секретных тюрьмах были опубликованы правозащитными организациями и мировой печатью, а начиная со 2 ноября 2005 г. появились и в американской прессе. Правда, в январе 2009 г. Б. Обама распорядился ликвидировать эти тюрьмы, а вскоре директор ЦРУ отрапортовал о выполнении данного распоряжения, и с апреля того же года их существование отрицается властями США <10>. В Стратегиях национальной безопасности, принятых и при Дж. Буше-младшем, и при Б. Обаме, раздел, посвященный правам человека ("человеческому достоинству"), занимает довольно скромное место. Так, принятая в 2010 г. Стратегия уделяет правам человека страницы с 37-й по 39-ю более чем в 50-страничном документе. -------------------------------- <10> URL: National Security Strategy of the United States of America. May, 2010.
В ходе первоначальных мер по борьбе с международным терроризмом после событий 11 сентября 2011 г. американские власти приняли целый пакет законов и других документов, серьезно ограничивших права человека в самих США. Под давлением общественности некоторые из них были дезавуированы. Однако сам этот факт говорит о том, что самая могущественная в военном и экономическом отношении держава считает тем не менее допустимым для себя идти на такие шаги, если они диктуются интересами национальной безопасности, но в то же время отрицает и осуждает такие же или даже более скромные меры, принимаемые в странах, существенно более слабых, чем США. Это также выглядит не чем иным, как двойными стандартами. Подводя итог, можно сказать, что выступления в защиту прав человека в других странах были и останутся важным, хотя и не ведущим элементом американской внешней политики. Не следует считать, что это всегда продиктовано злым умыслом. Американские политики, независимо от того, каково их собственное мнение, не могут не учитывать в своих внешнеполитических действиях настроения в американском обществе, которые формируются в первую очередь американскими СМИ. Но работники этих СМИ подчас тоже демонстрируют серьезное непонимание особенностей жизни других народов, не осознают того, что эта жизнь опирается на многовековые традиции, что попытки сломать эти традиции ускоренными темпами слишком часто оказываются контрпродуктивными. Это диктует необходимость наряду с отпором наиболее одиозным попыткам вмешательства США во внутренние дела других стран активизации разъяснительной работы с самыми различными сегментами американской аудитории.
Название документа