Международно-правовое регулирование сотрудничества государств в оказании помощи беженцам
(Зинченко Н. Н.) ("Российская юстиция", 2012, N 3) Текст документаМЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СОТРУДНИЧЕСТВА ГОСУДАРСТВ В ОКАЗАНИИ ПОМОЩИ БЕЖЕНЦАМ
Н. Н. ЗИНЧЕНКО
Зинченко Н. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и муниципального права Российского государственного торгово-экономического университета.
Решение проблемы беженцев не может быть достигнуто только на региональном уровне или посредством двусторонних договоренностей. Необходимо международное сотрудничество универсального характера, основывающееся на принципах уважения суверенитета государств, равноправия, а также добросовестного выполнения государствами принятых на себя международно-правовых обязательств.
Ключевые слова: международное сотрудничество, беженцы, принцип, Устав, Конвенция.
It is impossible to resolve the problem of refugees only on regional level or by means of the bilateral agreements. It is necessary there should be the universal international cooperation based on the principles of the respect of states' sovereignty, equality and the pacta sunt servanda principle.
Международное сотрудничество государств является основой решения многих проблем, связанных с вынужденной миграцией. На современном этапе проблема беженцев воистину приобрела глобальный, общечеловеческий характер. Как известно, решать проблемы подобного характера невозможно только на региональном уровне или на основе двусторонних договоренностей. Требуется сотрудничество общемирового масштаба, основывающееся на принципах уважения суверенитета государств, полного равноправия, а также добросовестного выполнения государствами принятых на себя международно-правовых обязательств - pacta sunt servanda <1>. -------------------------------- <1> В соответствии со ст. 26 Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г., каждый действующий договор обязателен для его участников и должен ими добросовестно выполняться.
Отметим, что принцип сотрудничества государств получил юридическое закрепление во многих международных документах, прежде всего в Уставе ООН 1945 г. Так, согласно п. 4 ст. 1 Устава ООН Организация должна "быть центром для согласования действий наций и достижения... общих целей", обозначенных в п. п. 1 - 3 этой статьи, а именно: поддерживать международный мир и безопасность; развивать дружественные отношения между нациями; осуществлять международное сотрудничество в разрешении международных проблем экономического, социального, культурного и гуманитарного характера и в поощрении и развитии уважения к правам человека и основным свободам для всех. В дальнейшем принцип сотрудничества государств получил развитие в таких авторитетных международных документах, как: Декларация о принципах международного права, касающихся дружественных отношений и сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом Организации Объединенных Наций от 24 октября 1970 г., а также Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 1 августа 1975 г. В Декларации о принципах международного права 1970 г. провозглашается следующее: "Государства обязаны сотрудничать друг с другом, независимо от различий их политических, экономических социальных систем, в различных областях международных отношений с целью поддержания международного мира и безопасности и содействия международной экономической стабильности и прогрессу, общему благосостоянию народов и международному сотрудничеству, свободному от дискриминации, имеющей в своей основе такие различия". При этом в Декларации, inter alia, делается акцент на сотрудничество государств "в установлении всеобщего уважения и соблюдения прав человека, основных свобод для всех и ликвидации всех форм расовой дискриминации и всех форм религиозной нетерпимости". В важнейшей составной части Заключительного акта СБСЕ 1975 г. - Декларации принципов - в числе десяти основных международно-правовых принципов взаимоотношений государств-участников провозглашен принцип их сотрудничества. Согласно этому принципу государства-участники обязались "развивать свое сотрудничество друг с другом, как и со всеми государствами, во всех областях в соответствии с целями и принципами Устава ООН". В документе неоднократно подчеркивается, что сотрудничество государств должно строиться в условиях полного равноправия. Следует отметить, что принцип международного сотрудничества получил закрепление и развитие в международных документах по проблемам беженцев. При этом, с одной стороны, подтверждается принцип сотрудничества государств в решении проблем вынужденной миграции, а с другой - устанавливается принцип сотрудничества государств с международными организациями, а также с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Напомним, что в 1950 году Генеральная Ассамблея официально приняла Устав УВКБ (далее - Устав 1950 г. - Прим. автора) как приложение к резолюции 428 (V), в которой правительствам государств было предложено сотрудничать с Верховным комиссаром ООН по делам беженцев при выполнении своих функций в отношении беженцев, состоявших в ведении его Управления. В соответствии с п. 1 гл. 1 Устава 1950 г. функции УВКБ заключаются в предоставлении международной защиты под эгидой ООН беженцам, подпадающим под действие Устава, а также в изыскании окончательного разрешения проблемы беженцев путем оказания содействия правительствам в облегчении добровольной репатриации беженцев или их интеграции в принимающих странах. За время своего существования УВКБ ООН оказало помощь нескольким десяткам миллионов беженцев, за что было дважды удостоено Нобелевской Премии мира. Многие региональные организации, которые содействуют защите беженцев, работают в тесном взаимодействии с УВКБ ООН. Как правило, в таком сотрудничестве реализуется концепция "всеобъемлющего подхода", предусматривающая принятие государствами согласованных мер в целях оказания помощи беженцам. К таким мерам можно отнести предоставление временного убежища, добровольную репатриацию под контролем УВКБ ООН в страну происхождения, а также содействие в реинтеграции и, возможно, местной интеграции или переселении беженцев, отказывающихся возвратиться на родину. В Преамбуле Конвенции о статусе беженцев 1951 г. (далее - Конвенция 1951 г. - Прим. автора) отмечается, что "предоставление права убежища может возложить на некоторые страны непомерное бремя, поэтому удовлетворительное решение проблемы, международный масштаб и характер которой признаны Организацией Объединенных Наций, не может быть достигнуто без международного сотрудничества". Также устанавливается, что Верховному комиссару Организации Объединенных Наций по делам беженцев поручено наблюдение за выполнением международных конвенций по защите беженцев. При этом "эффективность координации мер, принимаемых для разрешения этой проблемы, зависит от сотрудничества государств с Верховным комиссаром". Говоря о наблюдательной функции Верховного комиссара, следует заметить, что она получила закрепление еще в Уставе 1950 г. В соответствии с гл. II (8) Устава Верховный комиссар обеспечивает защиту беженцев посредством, inter alia, "содействия заключению и ратификации международных конвенций о защите беженцев, наблюдения за выполнением постановлений этих конвенций и предложения необходимых поправок к ним". В ст. 35 Конвенции 1951 г., устанавливающей обязанность государств-участников сотрудничать с УВКБ ООН, вновь подтверждается наблюдательная функция Верховного комиссара. Так, п. 1 названной статьи содержит следующее положение: "Договаривающиеся Государства обязуются сотрудничать с Управлением Верховного комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев или любым другим органом Объединенных Наций, к которому может перейти выполнение его функций и, в частности, содействовать выполнению ими обязанностей по наблюдению за применением положений настоящей Конвенции". Как видим, данное установление подтверждает важность участия УВКБ ООН в процессе толкования норм, получивших закрепление в Конвенции 1951 г. Возвращаясь к принципу международного сотрудничества, следует отметить, что он получил отражение также в региональных международно-правовых документах по проблемам беженцев. Так, в Конвенции ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г. предусматривается следующее: "В случаях, когда какое-либо государство-член найдет затруднительным продолжать предоставление убежища беженцу, такое государство может обратиться к другим участникам настоящей Конвенции непосредственно либо через Организацию Африканского Единства; другие государства-члены в духе африканской солидарности и международного сотрудничества предпримут соответствующие меры с тем, чтобы облегчить бремя, возложенное на государство-член, предоставляющее убежище" <2>. -------------------------------- <2> Ст. II (4) Конвенции ОАЕ по конкретным аспектам проблем беженцев в Африке 1969 г.
В Конвенции ОАЕ 1969 г. также содержатся положения, устанавливающие обязанности государств-участников по сотрудничеству с Организацией Африканского Единства посредством предоставления ее Секретариату запрашиваемой информации и статистических данных по таким вопросам, как: - условия жизни беженцев; - реализация мер, предусмотренных указанной Конвенцией; - законы, постановления и законодательные акты, которые действуют или могут быть введены применительно к беженцам. Отдельное место в Конвенции ОАЕ 1969 г. уделяется обязанности государств-участников сотрудничать с УВКБ ООН (ст. VIII) <3>. -------------------------------- <3> Следует заметить, что ст. VIII Конвенции ОАЕ 1969 г. содержит также указание на то, что "настоящая Конвенция является эффективным региональным дополнением в Африке к Конвенции Организации Объединенных Наций о статусе беженцев, принятой в 1951 г.".
Наконец, в Выводах Картахенской декларации о беженцах 1984 г. также содержится призыв к широкому международному сотрудничеству в том, что касается защиты беженцев. При этом предлагается осуществлять подобное сотрудничество не только между государствами и УВКБ ООН. В документе содержится рекомендация по координации усилий различных межправительственных организаций, в частности Организации Американских Государств, а также неправительственных организаций в том, что касается защиты беженцев. Необходимо отметить, что принцип международного сотрудничества, как правило, получает юридическое закрепление в нормах внутригосударственного законодательства. Так, в соответствии со ст. 18 Федерального закона о беженцах, Российская Федерация "сотрудничает с иностранными государствами, Управлением Верховного Комиссара Организации Объединенных Наций по делам беженцев, иными международными организациями в целях разрешения проблем беженцев". При этом уточняется, что "Российская Федерация строит отношения с иностранными государствами на основе международных договоров Российской Федерации. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные настоящим Федеральным законом, то применяются правила международного договора" <4>. -------------------------------- <4> Ср.: согласно п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации от 12 декабря 1993 года, в соответствии с которым "...общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора".
В контексте излагаемого уместно заметить, что Россия осуществляет плодотворное сотрудничество с УВКБ ООН, основанное на Соглашении, подписанном в 1992 г. между Правительством Российской Федерации и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев. В соответствии с договоренностями, достигнутыми в рамках указанного Соглашения, на территории Российской Федерации было открыто Представительство УВКБ ООН. Представительство осуществляет консультации и сотрудничество с российским Правительством при подготовке правовых документов в интересах беженцев. Для реализации финансируемых УВКБ проектов заключаются соглашения, подписываемые Правительством России и УВКБ. Правительство России обеспечивает беспрепятственный доступ сотрудников УВКБ к беженцам и в места, где осуществляются проекты Управления, с тем чтобы его сотрудники могли проконтролировать все этапы реализации этих проектов. Заметим, что наряду с заключением международного соглашения с УВКБ ООН Российская Федерация установила договорные отношения с Международной организацией по миграции, которая поддерживает сотрудничество с УВКБ в деле оказания помощи беженцам.
Название документа