Кодекс об административных правонарушениях: небывалое бывает

(Голубок С. А.) ("Закон", 2012, N 2) Текст документа

КОДЕКС ОБ АДМИНИСТРАТИВНЫХ ПРАВОНАРУШЕНИЯХ: НЕБЫВАЛОЕ БЫВАЕТ...

С. А. ГОЛУБОК

Голубок Сергей Александрович, адвокат, кандидат юридических наук.

В статье рассматриваются нормативные и правоприменительные проблемы совместимости ряда положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод в интерпретации Европейского суда по правам человека.

Ключевые слова: Европейский суд по правам человека, право на судебную защиту, права человека, Конституционный Суд РФ, Кодекс РФ об административных правонарушениях.

Среди всех процессуальных кодексов, пожалуй, меньше всего внимания, в том числе с позиций совместимости с требованиями Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее - Конвенция) в истолковании Европейского суда по правам человека, получает Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Вместе с тем среди российских кодексов сегодня только КоАП не предусматривает возможности пересмотра вступивших в законную силу судебных актов в случае, если ЕСПЧ по жалобе заявителя установит нарушение Конвенции и/или дополнительных протоколов к ней, что является необходимым (но не единственным) юридическим последствием соответствующего постановления этого Суда <1>. -------------------------------- <1> Подробнее см.: Голубок С. А. Постановления и решения Европейского суда по правам человека и соображения Комитета по правам человека: их статус и юридические последствия в российской правовой системе // Российский ежегодник международного права. 2010. С. 114 - 137.

При этом неправильно было бы недооценивать значение КоАП. Только он совмещает в себе и материальные, и процессуальные законоположения и одновременно устанавливает правила и административной деятельности органов власти и должностных лиц, и отправления правосудия судами. В результате его применения гражданин может в обычных условиях провести до пятнадцати суток в изоляторе полиции (ч. 1 ст. 3.9, ч. 2 ст. 32.8), а юридическое лицо - лишиться до пяти миллионов рублей, а то и больше (ч. 1 ст. 3.5). Целью настоящей работы является обозначение основных структурных дефектов Кодекса, создающих серьезные проблемы с точки зрения обеспечения соблюдения конституционных принципов состязательности и равноправия сторон при осуществлении судопроизводства и приводящих к возникновению противоречащих требованиям Конвенции ситуаций, а следовательно, потенциально способных привести к массовым жалобам россиян в ЕСПЧ. Забегая вперед, скажем, что выходом из сложившейся ситуации должен стать существенный пересмотр положений КоАП в рамках законодательной реформы, подкрепленный активной нормоконтрольной деятельностью Конституционного Суда РФ (наподобие масштабной ревизии высшим органом конституционной юстиции положений явно устаревшего Уголовно-процессуального кодекса РСФСР в 1990-е годы). Первой серьезной структурной проблемой КоАП является двойственная природа протокола об административном правонарушении - документа, содержание которого зачастую предопределяет исход производства по делу об административном правонарушении. Составляемый уполномоченным должностным лицом (ст. 28.3) протокол, с одной стороны, фиксирует сведения о месте, времени совершения и событии административного правонарушения, а также данные о свидетелях и потерпевших, если они имеются (ч. 2 ст. 28.2), с другой - является основным доказательством по делу об административном правонарушении (ч. 2 ст. 26.2 КоАП). В делах, которые первоначально рассматриваются должностными лицами органов власти, а не судьями, это создает очевидный конфликт интересов, так как протокол об административном правонарушении составляется сотрудником того же органа, который выносит постановление по делу об административном правонарушении (ч. 1 ст. 28.3 КоАП). Однако и по делам об административных правонарушениях, рассматриваемых судьями, двойственный процессуальный статус протокола об административном правонарушении является источником множества трудноразрешимых проблем. Строго говоря, такой протокол представляет собой изложение позиции того органа, по инициативе которого дело об административном правонарушении возбуждено, при этом в нем должны содержаться ссылки на иные доказательства, непосредственно свидетельствующие о совершении административного правонарушения и об обстоятельствах его совершения. Вместе с тем в судебной практике имеются случаи использования протокола об административном правонарушении как фактически единственного доказательства по делу об административном правонарушении. Например, судья Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга А. П. Дондик, привлекая гражданина к административной ответственности за нарушение ст. 19.3 КоАП (неповиновение законному распоряжению сотрудника полиции), исключил рапорты сотрудников полиции в связи с тем, что они были составлены с неисправимыми нарушениями, однако использовал в качестве фактически единственного доказательства виновности привлекаемого к ответственности лица протокол об административном правонарушении, составленный на основе этих рапортов <2>. -------------------------------- <2> См.: решение судьи Куйбышевского районного суда Санкт-Петербурга от 10.12.2011 по делу N 12-331/11 // http://memorial. spb. ru/wp-content/uploads/Kostenko_decision. pdf. Автор этих строк участвовал в данном деле в качестве защитника.

Это фактически равноценно ситуации, когда по уголовному делу, признавая подсудимого виновным, суд ссылается на обвинительное заключение как основное доказательство его вины. Помимо неопределенности статуса протокола об административном правонарушении как документа, от которого отталкивается орган (должностное лицо), решая вопрос о привлечении к административной ответственности (кроме дел, по которым осуществлялось административное расследование), системные дефекты есть и на стадии рассмотрения дела об административном правонарушении по существу (в первую очередь судьей). Прежде всего в производстве по делу об административном правонарушении нет полноценных сторон спора. На стороне лица, в отношении которого ведется производство по делу, выступают защитник, представитель, законный представитель, а сторона обвинения как таковая отсутствует. Прокурор в большинстве случаев даже не извещается о месте и времени рассмотрения и лишь вправе (но не обязан) в нем участвовать. Но даже если он принимает участие в рассмотрении дела, его статус двусмыслен: он вправе (как сторона) представлять доказательства и заявлять ходатайства, но (как в гражданском судопроизводстве) также дает заключение по делу. При этом прокурор может принести протест по делу об административном правонарушении, даже если не участвовал в его рассмотрении, что для российского процессуального законодательства вообще беспрецедентно (ст. 25.11 КоАП). Так или иначе, в подавляющем большинстве дел об административных правонарушениях прокурор участия не принимает, должностные лица, инициировавшие производство по делу (например, автор протокола об административном правонарушении), могут быть лишь допрошены в качестве свидетелей (если вызвать их посчитает нужным судья), что делает защиту (за исключением случаев наличия потерпевших) фактически единственной стороной, участвующей в рассмотрении дела. На первый взгляд может показаться, что такое положение вещей ставит защиту в привилегированное положение и делает ее миссию легкодостижимой. На самом деле в условиях истинной состязательности физическое отсутствие стороны обвинения должно с необходимостью вести к немедленному и полному оправданию подсудимого. В действительности же, как отметил Европейский суд по правам человека, в отсутствие обвинения его функции вынужден брать на себя суд, что создает предпосылки для нарушения не только конституционного принципа состязательности сторон при осуществлении судопроизводства, но и требования беспристрастности суда, гарантированные п. 1 ст. 6 Конвенции <3>. -------------------------------- <3> См.: Постановление ЕСПЧ от 18.05.2010 по делу "Озеров (Ozerov) против России" (жалоба N 64962/01). § 54.

В этой связи следует отметить, что к делам об административных правонарушениях, во всяком случае по тем составам, в отношении которых предусмотрено наказание в виде административного ареста, в полном объеме применима ст. 6 Конвенции (как к уголовным делам) <4>. Поэтому отсутствие какого-либо механизма обеспечения квалифицированной юридической помощью тех лиц из числа привлекаемых к административной ответственности, у которых нет адвоката (например, аналогичного существующему в российском уголовном процессе), создает отдельную проблему с точки зрения соблюдения международно защищаемого права каждого на защиту <5>. -------------------------------- <4> См.: Постановление ЕСПЧ от 09.03.2006 по делу "Менешева (Menesheva) против России" (жалоба N 59261/00). § 94 - 98. <5> § 3 (с) ст. 6 Конвенции; § 3 (d) ст. 14 Международного пакта о гражданских и политических правах.

Кроме того, учитывая правовую позицию ЕСПЧ о необходимости обеспечения доступа к квалифицированной юридической помощи на самых ранних стадиях производства по делу <6>, открытым остается вопрос реального участия защитника, в частности, в период административного задержания и при составлении пресловутого протокола об административном правонарушении. -------------------------------- <6> См.: Постановление Большой палаты ЕСПЧ от 27.11.2008 по делу "Салдуз (Salduz) против Турции" (жалоба N 36391/02). § 54.

Процедура рассмотрения дела об административном правонарушении судьей регламентирована нормами главы 29 КоАП максимально лаконично. Она лишена стадийности - закон лишь определяет те действия, которые должен совершить судья при рассмотрении дела. При этом положения различных статей Кодекса позволяют делать прямо противоположные выводы о способах решения тех или иных процессуальных вопросов, возникающих в ходе производства. Так, КоАП, с одной стороны, требует от судьи при подготовке к рассмотрению дела об административном правонарушении выяснить, имеются ли ходатайства (ст. 29.1), с другой - устанавливает, что ходатайства, заявляемые лицами, участвующими в производстве по делу об административном правонарушении, подлежат обязательному и немедленному рассмотрению судьей (ст. 24.4). Приведенные нормы на практике истолковываются как минимум двумя противоположными способами. Некоторые судьи полагают, что все ходатайства должны быть заявлены и соответственно рассмотрены в самом начале разбирательства по делу. Согласно другой точке зрения они могут заявляться и рассматриваться в любой момент. На наш взгляд, более обоснованным является второй подход, так как обязанность судьи осведомиться о наличии ходатайств до начала рассмотрения дела об административном правонарушении никак не препятствует ему рассматривать ходатайства и в его процессе, тем более что некоторые ходатайства у участников процесса могут возникнуть только в ходе рассмотрения дела. Отсутствие стадийности в рассмотрении дела об административном правонарушении судьей означает и отсутствие стадий судебных прений, последнего слова подсудимого. На практике это приводит к тому, что судья в любой момент может завершить рассмотрение дела, не дождавшись оглашения позиции защиты в окончательном виде, и перейти к вынесению постановления. Однако, строго говоря, он не может удаляться при этом в совещательную комнату, так как КоАП об этом ничего не говорит, как и об оглашении лишь резолютивной части постановления. Согласно Кодексу, по результатам рассмотрения дела выносится постановление (ст. 29.9), которое, следовательно, должно быть оглашено полностью сразу же после завершения рассмотрения, что, конечно же, нереально. Не способствующим эффективности отправления правосудия можно назвать и положение КоАП, согласно которому при рассмотрении дела об административном правонарушении судьей единолично протокол о рассмотрении дела не составляется (ст. 29.8). Никак не определены рамки пересмотра постановлений по делам об административных правонарушениях. В частности, не определено, осуществляется ли такой пересмотр в апелляционном либо кассационном порядке, и даже сама жалоба, подаваемая на постановление по делу об административном правонарушении, не названа ни апелляционной, ни кассационной, ни как-то иначе, будучи поименована в тексте КоАП как просто "жалоба" (ч. 1 ст. 30.2). Встречаются по тексту КоАП и дефекты юридической техники. Упомянем лишь один, но немаловажный. Дело об административном правонарушении подлежит рассмотрению по месту его совершения, но по ходатайству лица, в отношении которого ведется производство по делу, оно "может быть рассмотрено" по месту его жительства (ч. 1 ст. 29.5). Данная формулировка не позволяет однозначно определить, является ли желание привлекаемого к ответственности лица единственным основанием и условием направления дела по месту его жительства. На практике такие ходатайства обычно удовлетворяются. Однако использованная в тексте КоАП формулировка "может быть" позволяет судьям отказывать в их удовлетворении, ссылаясь на какие-то выдуманные основания и таким образом самостоятельно дописывая закон. Так, мировой судья Санкт-Петербурга, рассматривая дело о мелком хулиганстве в отношении К., отказала в направлении дела по месту жительства, сославшись на следующее: "При рассмотрении дела об административном правонарушении суды и иные уполномоченные органы обязаны исходить из задач всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела. В связи с чем ходатайство лица, в отношении которого ведется производство по делу об административных правонарушениях, подлежит удовлетворению не во всех случаях, а только тогда, когда это продиктовано необходимостью решения задач, связанных [с] производством по делу. Правонарушение [К.] совершено на территории Петроградского района, в связи с чем направление дела об административном правонарушении по месту жительства последнего... не будет способствовать решению задач, связанных с производством по делу об административном правонарушении" <7>. Оставляя за скобками явное нарушение презумпции невиновности (судья уже решила, что правонарушение действительно совершено на такой-то территории), данное толкование использованных в тексте КоАП слов "может быть" фактически выхолащивает содержание законного права привлекаемого к ответственности лица ходатайствовать о рассмотрении дела по месту его жительства. Как видим, эта и иные подобные встречающиеся в КоАП двусмысленные формулировки не способствуют созданию единообразной и предсказуемой судебной практики, существенно подрывая правовую определенность, являющуюся одним из важнейших средств реализации конституционного принципа равенства всех перед законом и судом. -------------------------------- <7> См.: Определение мирового судьи судебного участка N 153 Санкт-Петербурга Е. К. Ермолиной от 17.10.2011 по делу об административном правонарушении N 5-722/11-153м. Текст определения не публиковался, имеется у автора.

Подводя итог изложенным соображениям, следует сделать вывод о том, что КоАП экстренно нуждается в системном реформировании. Следует поставить под вопрос само существование этого советского пережитка. Некоторые из предусмотренных Кодексом составов административных правонарушений, особенно те, что предусматривают возможность назначения административного ареста, требуют проведения полноценного судебного разбирательства с соблюдением всех конституционных гарантий и требований ст. 6 Конвенции, чего нельзя сказать о других. Так или иначе, большую роль в приведении норм КоАП в соответствие требованиям не только российского Основного Закона, но и Конвенции о защите прав человека должен сыграть Конституционный Суд РФ. Ранее им уже выносились значимые постановления, позволившие - в том числе с применением правовых позиций ЕСПЧ - выявить конституционно-правовой смысл ряда положений КоАП, например порядка применения административного задержания как меры обеспечения производства по делу об административном правонарушении <8>. -------------------------------- <8> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.2009 N 9-П.

Как федеральному законодателю, так и высоким судьям с Сенатской площади следует вновь обратиться к положениям КоАП в целях обеспечения реализации конституционных и международно защищаемых прав и свобод граждан. При этом, хотя у Конституционного Суда и имеется позитивный опыт принятия постановлений по делам заявителей, победивших свою Родину в Страсбурге <9>, принцип комплементарности, заложенный в основу Конвенции, а также логика правового процесса требуют, чтобы кратко изложенные выше системные проблемы КоАП (перечень которых, приведенный в настоящем материале, ни в коем случае не следует считать исчерпывающим) были устранены на национальном уровне до вмешательства Европейского суда по правам человека. -------------------------------- <9> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 27.02.2009 N 4-П.

Название документа