Международно-правовые рекомендации по противодействию финансированию терроризма и их учет при его предупреждении
(Подобед Т. С.) ("Российский следователь", 2012, N 7) Текст документаМЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ РЕКОМЕНДАЦИИ ПО ПРОТИВОДЕЙСТВИЮ ФИНАНСИРОВАНИЮ ТЕРРОРИЗМА И ИХ УЧЕТ ПРИ ЕГО ПРЕДУПРЕЖДЕНИИ <*>
Т. С. ПОДОБЕД
Подобед Татьяна Сергеевна, соискатель кафедры криминологии Московского университета МВД России.
В настоящей статье рассматриваются состояние международного терроризма и противодействие его финансированию.
Ключевые слова: международный терроризм, финансирование терроризма, террористических групп и организаций.
In the present article the condition of international terrorism and counteraction to its financing is considered.
Key words: international terrorism, terrorism financing, terrorist groups and the organizations.
Международный терроризм стал глобальной проблемой международной безопасности. Серьезное влияние на развитие международного терроризма оказывают следующие факторы: - растущий разрыв в уровне благосостояния между государствами; - дефицит природных ресурсов, в частности нефти, газа, пресной воды; - столкновение интересов крупных компаний, оказывающих влияние на внешнюю политику государств; - рост миграции и формирование в европейских странах значительных этнических диаспор выходцев из арабских стран; - длительные вооруженные конфликты как международного, так и немеждународного характера. Длящиеся много лет вооруженные конфликты, начавшись в силу объективных причин, постепенно перерастают в конфликты субъективного характера. У участников конфликта, которые потеряли родных и близких, формируется устойчивая ненависть к противной стороне. Целью конфликтующих сторон становится физическое уничтожение другой стороны. Особенно это характерно для народов, у которых существует обычай кровной мести. В результате любые переговоры, уступки и компромиссы по вопросам, из-за которых начался конфликт, не приводят к разрешению конфликта. Если раньше террористические организации финансировались теми или иными странами (внутри государства - партиями) и защищали их интересы, то теперь они часто действуют самостоятельно, ставя под сомнение авторитет государств во внутренней и внешней политике. Это стало возможным по многим причинам, среди которых есть три главные: развитие средств массовой информации, которые информируют общественность о любом теракте; усиление транснациональной организованной преступности, во многом по своей организационной структуре схожей с террористическими организациями; развитие науки и техники, породившее новые мобильные образцы оружия. Террористические организации действуют как в странах с низкой политической культурой, так и в странах с давними парламентскими традициями. Проявления терроризма влекут за собой массовые человеческие жертвы, разрушаются духовные, материальные и культурные ценности, которые невозможно воссоздать. Акты терроризма порождают ненависть, недоверие и конфликты (часто вооруженные) между социальными и национальными группами, что привело к необходимости создания международной системы борьбы с ними. Для многих людей, групп, организаций преступления террористического характера стали одним из основных способов разрешения противоречий между ними: политических, религиозных, национальных и иных. В результате жертвами терроризма нередко становятся невинные люди, как правило, не имеющие никакого отношения к конфликту. Поддержка террористических организаций со стороны отдельных государств, обладающих значительной экономической мощью, остро ставит проблему возникновения угрозы ядерного терроризма. Борьба с терроризмом, которая сегодня ведется во многих странах, вынужденно приводит к существенным ограничениям гражданских свобод населения в них и связана с постоянным ростом бюджетных расходов. При этом государства в своей борьбе с ним и террористами часто отстают в ней на шаг и даже несколько шагов. Они вынуждены реагировать на совершаемые или уже совершенные террористические акты <1>. В этой связи давно назрела необходимость в межгосударственных отношениях "перейти от обсуждений к реальным делам, выработать единые для стран меры по сотрудничеству различных спецслужб и правоохранительных органов в предотвращении и в борьбе с захватами и кражей воздушных судов с заложниками на борту; предупреждению преступных действий, посягающих на ядерные и повышенной опасности объекты; установлению надежных национальных систем контроля за экспортом вооружения, стратегического сырья и специальных технологий и применению в этой связи совместных мер по предотвращению такой деятельности" <2>. -------------------------------- <1> Мельник Т. В. Международно-правовое регулирование борьбы с финансированием терроризма на универсальном уровне: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 4. <2> Ревин В. П., Магомедов А. А., Сайгитов У. Т. Терроризм: реальная угроза населению России и мировому сообществу. М.: СГУ, 2010. С. 204.
Государства должны сконцентрировать свои усилия на международном и национальном уровнях прежде всего на устранении причин и условий, способствующих деятельности террористических организаций. Основным в их числе является финансирование терроризма. После трагических событий 11 сентября 2001 г. в США FATF <3> сконцентрировала свое внимание на борьбе с терроризмом и 31 октября 2001 г. приняла Восемь специальных рекомендаций по борьбе с финансированием терроризма <4>, которые совместно с 40 рекомендациями FATF (выработанные ею еще в 1990 г. и направленные на противодействие использованию финансовых систем лицами для отмывания доходов от наркотиков, которые с целью уточнения типологии отмывания денег были пересмотрены в 1996 г. и 2003 г.) <5> устанавливают основные рамки для выявления, предотвращения и подавления терроризма и террористических актов <6>. Рекомендации включают в себя ряд мер, направленных на противодействие финансированию террористических актов и террористических организаций, и дополняют Сорок рекомендаций. В 2004 г. Восемь специальных рекомендаций были дополнены Девятой. -------------------------------- <3> Специальная комиссия по борьбе с отмыванием денег, известная как FATF - Financial Action Task of Money Laundering, включающая 31 государство и 2 международные организации. <4> Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. док. / Сост. В. С. Овчинский. М., 2004. С. 511 - 513. <5> Официальный сайт FATF. URL: www. oecd. org/fatf/index. htm. <6> Там же.
В числе Рекомендаций, относящихся к борьбе с финансированием терроризма, следующие <7>: -------------------------------- <7> Вахания В. В. Специальные рекомендации по борьбе с финансированием терроризма и Россия // Право и безопасность. 2003. N 3 - 4.
1. Ратификация и выполнение инструкций ООН: каждая страна должна немедленно предпринять шаги для того, чтобы ратифицировать и полностью выполнить Международную конвенцию ООН по борьбе с финансированием терроризма 1999 г. Государства обязаны также немедленно выполнять резолюции ООН, относящиеся к борьбе с финансированием террористических актов. 2. Признание преступного характера финансирования терроризма и связанного с ним отмывания денег: каждая страна обязана установить уголовную ответственность за финансирование терроризма, террористических актов и террористических организаций. 3. Замораживание и конфискация активов террористов: каждая страна должна принять меры по безотлагательному замораживанию без задержек фондов и других активов террористов, тех, кто финансирует терроризм и террористические организации, в соответствии с резолюциями ООН, относящимися к предотвращению и борьбе с финансированием терроризма. Каждая страна обязана также принять и выполнять меры, включая меры законодательного характера, которые позволяют компетентным органам конфисковать имущество, представляющее собой доходы, использованные, предназначенные или ассигнованные для финансирования терроризма, террористических актов и террористических организаций. 4. Сообщение о подозрительных операциях, относящихся к терроризму: если финансовые учреждения и иные организации, осуществляющие операции с денежными средствами, подозревают или имеют достаточные причины подозревать, что средства связаны, или имеют отношение, или предназначены для терроризма, террористических актов и террористических организаций, они обязаны незамедлительно сообщить о своих подозрениях уполномоченным органам. 5. Международное сотрудничество: каждая страна должна представлять другой стране на основе договора или иного механизма взаимной правовой помощи и обмена информацией исчерпывающую помощь в уголовном и гражданском производстве, административных расследованиях, запросах и процедурах, относящихся к терроризму, террористическим актам и террористическим организациям. Страны должны принять все возможные меры для предотвращения создания на своей территории убежищ для лиц, обвиненных в финансировании терроризма, террористических актов и террористических организаций, и установить процедуры по экстрадиции по возможности таких лиц. 6. Альтернативный денежный перевод: каждая страна должна принять меры по обеспечению соответствия всех физических и юридических лиц, включая агентов, занимающихся переводами денег или ценностей, включая неформальные сети или системы перевода денег или ценностей, нормативам FATF для кредитных организаций. Каждая страна должна принять меры по административному, гражданскому либо уголовному преследованию физических и юридических лиц, незаконно занимающихся такими денежными переводами. 7. Денежные переводы: страны обязаны принять меры по обеспечению предоставления финансовыми учреждениями, включая организации, занимающиеся денежными переводами, полной и достоверной информации об осуществляющем перевод лице (имени, адресе, номере счета) и сопроводительном послании, и такая информация должна сохраняться вместе с переводом или сопроводительным посланием на всех этапах совершаемого перевода. Страны должны принять меры по обеспечению со стороны финансовых учреждений, включая организации, занимающиеся денежными переводами, пристального внимания и мониторинга подозрительных переводов средств, не содержащих полной информации о лице, осуществляющем перевод (имени, адресе, номере счета). 8. Некоммерческие организации: страны должны проанализировать адекватность законодательства и нормативных актов, относящихся к учреждениям, которые могут быть использованы для финансирования терроризма. Особенно следует обратить внимание на некоммерческие организации: необходимо обеспечить невозможность использования их в преступных целях террористическими организациями, замаскированными под легальные учреждения; в качестве прикрытия для финансирования терроризма, включая попытки избежать замораживания счетов; скрыть преднамеренное отвлечение средств, предназначенных для финансирования законной деятельности, на финансирование террористических организаций <8>. -------------------------------- <8> Восемь специальных рекомендаций ФАТФ по борьбе с финансированием терроризма от 31 октября 2001 г. // Международно-правовые основы борьбы с коррупцией и отмыванием преступных доходов: Сб. док. / Сост. В. С. Овчинский. М., 2004. С. 511 - 513.
Как уже упоминалось, в 2004 г. указанные Восемь рекомендаций были дополнены Девятой, касающейся осуществления наличных платежей. Рекомендация обязывала государства принимать все возможные средства, в т. ч. таможенное декларирование, для недопущения пересечения государственной границы с преступными доходами. Таким образом, именно ФАТФ были сформированы те основополагающие меры международной борьбы с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, которые положены сегодня в основу законодательства развитых стран, посвященного данной проблематике. Даже сейчас, когда большая часть предлагаемых ФАТФ мер выглядит как нечто очевидное, значительная часть этих Рекомендаций в полной мере не выполнена, а многое из включенного в закон на практике не работает. И если в области установления контроля за сделками и финансовыми учреждениями достигнут явный прогресс, то в части обмена информацией и международного сотрудничества по преследованию виновных в отмывании и изъятию отмываемого имущества успехи значительно скромнее <9>. -------------------------------- <9> Алехин К. Н. Легализация (отмывание) доходов, полученных преступным путем, как преступление международного характера: Дис. ... канд. юрид. наук. СПб., 2004. С. 151; Иванов Э. А. Система международно-правовых норм в сфере борьбы с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем // Государство и право. 2005. N 2. С. 44 - 49.
Российская Федерация, являясь членом FATF с 2003 г., обязана придерживаться стандартов, установленных Рекомендациями FATF. Как отмечают исследователи, выполнение Рекомендаций FATF для России является основанием не только для вхождения в систему международных органов по борьбе с отмыванием преступных доходов и финансированием терроризма, но и для совершенствования различных отраслей национального законодательства <10>. Отметим, что России пришлось пройти достаточно сложный путь, чтобы достичь указанного: 22 июня 2000 г. FATF опубликовала свой "Обзор некооперативных стран и территорий: повышение эффективности мер по борьбе с отмыванием денег на глобальном уровне" <11>. Это так называемый "черный список" стран, отказывающихся соответствовать международным стандартам и противостоять отмыванию денег, в число которых попала и Россия по следующим основаниям: -------------------------------- <10> Иногамова-Хегай Л. В. Международное уголовное право. СПб., 2003. С. 257. <11> Лили П. Грязные сделки. Ростов н/Д, 2005. С. 365.
- отсутствие внятных законов по борьбе с отмыванием денег; - идентификация новых клиентов не проводится, отчетность о подозрительных сделках не представляется властям; - отсутствие центрального отдела по расследованию финансовых преступлений. Как итог, по мнению FATF, Россия оказалась перед уникальной проблемой в борьбе с отмыванием денег, продолжая движение в сторону рыночной экономики. Крупномасштабный побег капитала, недоразвитые финансовые учреждения и недостаток денежных ресурсов - все эти факторы препятствуют эффективной борьбе с отмыванием денег <12>. Ситуация повторилась и в 2001 г.: FATF выделила три страны, которые не достигли никаких результатов в борьбе с отмыванием денег, - Россию, Филиппины, Науру и дала срок до 30 сентября 2001 г. на разработку эффективного законодательства, направленного на искоренение проблемы отмывания денег. И только 11 октября 2002 г. FATF исключила Россию из указанного списка <13>. -------------------------------- <12> URL: www. oecd. org/fatf/index. htm. <13> Там же.
Как показал проведенный нами анализ международно-правовых актов по борьбе с легализацией преступных доходов, мировое сообщество связывает проблему легализации с проблемой финансирования терроризма. Именно поэтому большая часть международных документов, посвященных противодействию отмыванию, со временем дополняется главами, разделами, статьями, касающимися борьбы с финансированием терроризма. Подобное, как было рассмотрено выше, коснулось Конвенции Совета Европы "Об отмывании, выявлении, изъятии и конфискации доходов от преступной деятельности" 1990 г., Директивы Совета ЕС, Рекомендаций FATF. Как отмечено в письме Центрального банка РФ от 17.08.2004 N 100-Т "Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг.", "отмывание преступных доходов и финансирование терроризма представляют собой два типа финансовых преступлений с разрушительными эффектами, которые скрываются за, казалось бы, безобидными финансовыми трансакциями. Криминальные доходы, от полученных мелкими наркодилерами до имущества, похищаемого из государственной казны правительственными чиновниками, обладают способностью коррумпировать и в конечном счете дестабилизировать общество или даже целиком национальные экономики. Террористы могут осуществлять свою неправомерную деятельность через свои сети посредством и при содействии скрытых структур финансовой поддержки. В обоих случаях для отмывания преступных доходов и поддержки террористической деятельности преступники или террористы используют несовершенства легальной финансовой системы" <14>. -------------------------------- <14> Письмо Центрального банка РФ от 17.08.2004 N 100-Т "Об отчете ФАТФ по типологиям отмывания преступных доходов и финансирования терроризма за 2003 - 2004 гг." // Вестник Банка России. 2004. N 51.
Помимо внесения подобных дополнений в существующие акты 9 декабря 1999 г. была принята Международная конвенция о борьбе с финансированием терроризма для того, чтобы "воспрепятствовать и противодействовать посредством соответствующих внутренних мер финансированию террористов и террористических организаций, независимо от того, осуществляется такое финансирование прямо или косвенно через организации, которые также преследуют, или утверждают, что преследуют, благотворительные, общественные или культурные цели, или также вовлечены в запрещенные виды деятельности, такие как незаконные поставки оружия, незаконный оборот наркотиков и вымогательство, включая использование лиц в целях финансирования террористической деятельности, и, в частности, где это уместно, рассмотреть вопрос о принятии мер регулирования, для того чтобы воспрепятствовать и противодействовать движению средств, в отношении которых есть подозрения, что они предназначаются для террористических целей, ни в коей мере не ущемляя при этом свободу движения законного капитала, и активизировать обмен информацией о международном движении таких средств" <15>. Как отмечают Ю. Г. Шпаковский и Ф. Р. Аббасов, названная Конвенция, касающаяся не просто отдельных видов террористической деятельности, но и обращенная в целом к явлению терроризма и к такой важной ее составляющей, как обеспечение разрушения финансовой основы терроризма, в настоящий момент стала первым международным документом, подписанным уже многими странами. Именно инициатива создания данной Конвенции способствовала принятию решения о выработке единой конвенции по вопросам терроризма <16>. Отметим, что данная Конвенция явилась закономерным следствием тех негативных процессов, связанных с ростом террористических актов, которые происходили в мире, а также послужила развитием идеи, высказанной еще в 2001 г. в Резолюции 1373, принятой Советом Безопасности ООН, которая среди основных мер противодействия терроризму обозначила согласованные действия мирового сообщества по пресечению его финансовых потоков <17>. Резолюция 1373, в частности, обязывает все государства воздерживаться от предоставления в любой форме поддержки - активной или пассивной - организациям или лицам, замешанным в террористических актах, в т. ч. путем пресечения вербовки членов террористических групп и ликвидации каналов поставок оружия террористам; а также призывает все государства найти возможности для активизации и ускорения обмена оперативной информацией, особенно о действиях или передвижениях террористов или террористических сетей; подделанных или фальсифицированных проездных документах; торговле оружием, взрывчатыми веществами или материалами двойного назначения; использовании террористическими группами коммуникационных технологий; угрозе, которую представляет владение террористическими группами оружием массового уничтожения <18>. Согласно этой Резолюции был создан специальный комитет, который должен следить за выполнением государствами обязательств, налагаемых на них Советом Безопасности ООН, и доложить Совету Безопасности в течение 90 дней о мерах, принятых ими. -------------------------------- <15> Преамбула Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма. Принята Резолюцией 54/109 Генеральной Ассамблеи ООН от 9 декабря 1999 г. <16> Шпаковский Ю. Г., Аббасов Ф. Р. Опыт международного сотрудничества в сфере борьбы с финансированием терроризма // Юрист-международник. 2005. N 2. <17> New Craft of Intelligence: Reconstruction & Globalization. 28-30/0/2000 // The New Craft of Intelligence. Annual Conference of the Canadian Association for Security and Intelligence Studies (CASIS). September 20 - 30. 2000. <18> Шпаковский Ю. Г., Аббасов Ф. Р. Указ. соч.
На основе указанной Резолюции был создан Комитет по борьбе с терроризмом, в состав которого вошли 15 членов Совета Безопасности. Одним из направлений деятельности Комитета является организация разработки, обоснования и реализации превентивных мер по противодействию всем формам терроризма. Как видим, в международном праве сформировалась система норм, регулирующих сотрудничество в борьбе с финансированием терроризма на универсальном уровне. Основными направлениями сотрудничества, закрепленными в них, являются: признание финансирования терроризма в любых формах преступлением; необходимость закрепления в национальном законодательстве государств обязанностей финансовых учреждений и отдельных профессий по противодействию финансированию терроризму, аналогичных обязанностям в сфере борьбы с отмыванием денег (идентификации клиентов финансовых и банковских учреждений, сотрудничество в сфере оперативно-розыскной деятельности, в т. ч. информационный обмен между уполномоченными в борьбе с рассматриваемой нами преступностью органами государств); оказание ими взаимной правовой помощи; выдача преступников. Регламентируя формы и методы противодействия финансированию терроризма, в актах международного права выделяется финансирование терроризма, террористических актов и деятельности террористических организаций. При этом в них обращено внимание на три основные составляющие системы финансирования терроризма: источники финансирования, методы перемещения денежных средств или иного имущества и получателей денежных средств или иного имущества. По результатам проведенного нами анализа можно выделить следующие источники финансирования террористических организаций: - средства, поступающие от коммерческих организаций, контролируемых представителями этнических диаспор, к которым относится преобладающая часть членов террористической организации. При этом коммерческие организации могут быть зарегистрированы в различных государствах; - средства, поступающие от физических лиц - представителей этнических диаспор, к которым относится преобладающая часть членов террористической организации; - средства, поступающие от коммерческих организаций, ведущих бизнес или заинтересованных в ведении бизнеса на территориях, контролируемых террористическими организациями, или на территориях, на которых действуют террористические организации; - средства, поступающие от коммерческих организаций, созданных и контролируемых террористическими организациями в целях экономического обеспечения своей деятельности; - средства, получаемые в результате хищения из государственного бюджета с использованием коррумпированных должностных лиц (характерно в основном для внутреннего терроризма); - средства, получаемые в результате взаимодействия (сотрудничества) от транснациональных криминальных корпораций, преступных организаций, организованных преступных групп и сообществ; - собственные средства членов террористических организаций; - средства, собираемые некоммерческими организациями и частными лицами у физических лиц и организаций якобы в благотворительных целях, в частности, для оказания гуманитарной помощи определенным территориям или этническим (религиозным) группам, к которым относится преобладающая часть членов террористической организации. Реальные цели использования денежных средств скрываются <19>; -------------------------------- <19> Мельник Т. В. Указ. соч. С. 13.
- средства, получаемые от отдельных государств, имеющих политическую заинтересованность в деятельности террористической организации. Перемещение средств включает получение средств от источника финансирования, доставку в регион деятельности террористической организации либо планируемого совершения террористического акта и передачу членам террористической организации. Можно выделить несколько характеристик финансирования терроризма: взаимосвязь источников финансирования с доходами от различных видов преступной деятельности, характерных для транснациональной организованной преступности; взаимосвязь источников финансирования с поддержкой террористических организаций со стороны отдельных государств; международный характер осуществляемых финансовых операций; значительная доля наличных операций при осуществлении финансирования; использование в схемах финансирования благотворительных и иных некоммерческих организаций; осуществление финансовых операций через подставных лиц; сочетание использования для осуществления финансовых операций как кредитных организаций, расположенных в мусульманских странах, так и кредитных организаций, расположенных в мировых финансовых центрах. Наиболее важной предпосылкой изживания терроризма являются стабилизация экономического и политического положения в странах, где имеются почва для терроризма, социальные и иные его предпосылки, развитие и укрепление в них демократических принципов в общественно-политической жизни. Необходимо международному сообществу помогать и способствовать формированию в этих странах нормального гражданского общества, которое позволит резко сузить социальную базу терроризма. Также для вытеснения терроризма из жизни этих стран мировому сообществу необходимо развитие в них высокой политической и правовой культуры общества, установление в законодательствах различных стран правовых санкций за финансирование терроризма и преступления террористического характера.
Название документа