Международно-правовые аспекты технического регулирования в Таможенном союзе
(Морозов А. Н.) ("Журнал российского права", 2012, N 4) Текст документаМЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ТЕХНИЧЕСКОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В ТАМОЖЕННОМ СОЮЗЕ <*>
А. Н. МОРОЗОВ
Морозов Андрей Николаевич, и. о. ведущего научного сотрудника отдела международного публичного права ИЗиСП, кандидат юридических наук.
Рассмотрены международно-правовые вопросы технического регулирования в Таможенном союзе, порядок принятия и действия технических регламентов Таможенного союза, а также взаимодействие Таможенного союза с Евразийским экономическим сообществом и Содружеством Независимых Государств в сфере технического регулирования.
Ключевые слова: Таможенный союз, техническое регулирование, технический регламент, стандарты, Евразийское экономическое сообщество, международные договоры, интеграция, международно-правовые акты.
The science article concerns international legal issues of technical regulation in the Customs Union. Procedure of adoption and operation of technical regulations of the Customs Union is analyzed. Interaction between the Customs Union and the Eurasian Economic Community and the Commonwealth of Independent States in the field of technical regulation is studied.
Key words: the Customs Union, technical regulation, technical regulations, standards, the Eurasian Economic Community, international treaties, integration, international legal instruments.
Интегративное сближение Российской Федерации с государствами, входящими в Таможенный союз (ТС), представляет собой одно из приоритетных направлений внешней политики России. Российская Федерация, Республика Беларусь и Республика Казахстан достаточно эффективно осуществляют сближение по ряду стратегических направлений, в первую очередь в экономической сфере, что находит отражение в международно-правовых актах, принимаемых под эгидой Таможенного союза. Одним из магистральных направлений Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. является формирование Таможенного союза с государствами - участниками Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭС), включая гармонизацию законодательства и правоприменительной практики, а также обеспечение полномасштабного функционирования ТС и формирование единого экономического пространства в рамках ЕврАзЭС. В настоящее время в Таможенный союз входят три государства, однако не исключено расширение его состава и присоединение к нему других государств постсоветского пространства. В связи с этим Н. Б. Слюсарь и И. А. Евдокимова отмечают, что "в настоящий момент ведутся переговоры о возможном расширении Таможенного союза, причем не только за счет стран - участниц ЕврАзЭС: в перспективе не исключено вступление в Таможенный союз государств, не входящих в данную международную организацию. Можно предположить, что в дальнейшем степень интеграции достигнет качественно нового уровня... Так, следующим шагом интеграции вполне может быть создание единого рынка, где будут свободно перемещаться не только товары, но и капитал, и рабочие силы" <1>. -------------------------------- <1> Слюсарь Н. Б., Евдокимова И. А. Аспекты формирования Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2009. N 6. С. 7 - 8.
Одной из приоритетных сфер международного сотрудничества в рамках ТС является техническое регулирование. Техническое регулирование как один из видов воздействия на социально-экономическое развитие страны направлено на защиту участников правоотношений, возникающих в процессе производства и обращения продукции, а также третьих лиц от ущерба и причинения вреда. Именно посредством технического регулирования, дополняемого, где это необходимо, экономическим регулированием и мерами антимонопольной политики, может быть восполнено несовершенство рыночного механизма, обусловленное тем, что хозяйствующие субъекты в процессе своей деятельности недостаточно учитывают "побочные эффекты" от ее осуществления <2>. -------------------------------- <2> См.: Лукьянова В. Ю. Юридические презумпции в законодательстве о техническом регулировании // Законодательство и экономика. 2006. N 10.
Многие сферы жизни человека связаны с техническими и технологическими нормами, правилами эксплуатации машин и механизмов, обеспечения безопасности на различных участках деятельности, охраны здоровья и жизни населения. Эти правила особенно значимы в настоящее время: пренебрежение техническими нормами может привести к катастрофическим последствиям, к нанесению ущерба здоровью людей, имуществу и окружающей природной среде <3>. -------------------------------- <3> См.: Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А., Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. N 9.
Л. К. Терещенко справедливо отмечает, что формирование единого Таможенного союза должно осуществляться исходя из правовой базы, обеспечивающей свободное перемещение безопасных товаров на рынках трех стран. Применительно к сфере технического регулирования формирование единого экономического пространства предполагает установление единых и обязательных требований к продукции, запрет на установление требований к продукции в одностороннем порядке. Но этого недостаточно. Должны быть сформированы единые подходы к оценке соответствия продукции, к аккредитации, проведению контроля. Без решения этих вопросов единство экономического пространства не может быть полноценным. Законодательство государств - участников ТС в сфере технического регулирования имеет серьезные отличия, в частности, касающиеся объектов технического регулирования, принципов установления требований, системы оценки соответствия, терминологии. В связи с этим остается актуальным вопрос о дальнейшем совершенствовании российского законодательства в области технического регулирования <4>. Как справедливо отмечает В. Саламатов, эффективность технического регулирования как системы определяется совокупностью и отлаженностью механизмов работы его инструментов. Неэффективность применения хотя бы одного инструмента резко снижает результативность системы в целом <5>. -------------------------------- <4> См.: Терещенко Л. К., Калмыкова А. В. Техрегулирование 2012. Инструментарий формирования Единого экономического пространства // Журнал российского права. 2010. N 5. С. 122 - 127. <5> См.: Саламатов В. Техрегулирование 2012: формирование системы технического регулирования стран Таможенного союза // URL: http://www. minpromtorg. gov. ru/industry/metrology/59.
В процессе проведения реформ законодательства в сфере технического регулирования в странах постсоветского пространства были выявлены проблемы во всем комплексе экономико-правовых отношений. Так, важными факторами сдерживания развития интеграционных отношений в региональных экономических объединениях, созданных на постсоветском пространстве, являются отсутствие координации в разработке базовых соглашений по гармонизации технических регламентов государств - участников объединений и различная степень применения международных и европейских подходов в системах технического регулирования <6>. -------------------------------- <6> См.: Енин Ю. И. Законодательство государств - членов ЕврАзЭС в области технического регулирования (некоторые аспекты нетарифного регулирования) // Право и экономика. 2005. N 5.
В рамках Таможенного союза действует ряд международных договоров, регламентирующих сферу технического регулирования <7>. Технические регламенты межгосударственных интеграционных объединений являются особого рода международно-правовыми актами, имеющими специфические и характерные черты. В Соглашении о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации от 18 ноября 2010 г. говорится о том, что технический регламент Таможенного союза - документ, устанавливающий обязательные для применения и исполнения на таможенной территории ТС требования к продукции либо к продукции и связанным с требованиями к продукции процессам производства, монтажа, наладки, эксплуатации (использования), хранения, перевозки (транспортирования), реализации и утилизации, утвержденный Комиссией ТС (ст. 1). -------------------------------- <7> К таким договорам следует отнести: Соглашение об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза (от 11 декабря 2009 г.); Соглашение о взаимном признании аккредитации органов по сертификации (оценке (подтверждению) соответствия) и испытательных лабораторий (центров), выполняющих работы по оценке (подтверждению) соответствия (от 11 декабря 2009 г.); Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации (от 18 ноября 2010 г.). Кроме того, ряд действующих международных договоров, заключенных под эгидой ЕврАзЭС, имеют важное юридическое значение для технического регулирования в Таможенном союзе. В частности, к ним можно отнести: Соглашение об основах гармонизации технических регламентов государств - членов Евразийского экономического сообщества (от 24 марта 2005 г.); Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер (от 25 января 2008 г.).
Технические регламенты ТС разрабатываются и принимаются в целях обеспечения на таможенной территории ТС защиты жизни и (или) здоровья человека, имущества, окружающей среды, жизни и (или) здоровья животных и растений, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей, а также в целях обеспечения энергетической эффективности и ресурсосбережения. Принятие технических регламентов ТС в иных целях не допускается (п. 2 ст. 4 названного Соглашения). Таким образом, имеется некоторое несоответствие между целями принятия технических регламентов ТС и технических регламентов ЕврАзЭС. Так, Соглашение о проведении согласованной политики в области технического регулирования, санитарных и фитосанитарных мер от 25 января 2008 г. не предусматривает в качестве целей принятия технических регламентов ЕврАзЭС обеспечение энергетической эффективности и ресурсосбережения. Отсюда следует, что, после того как вступит в силу технический регламент ЕврАзЭС, а соответствующий технический регламент ТС прекратит свое действие, возникнут определенные юридические нестыковки, что может затруднить применение технических регламентов. Технические регламенты ТС обладают особой международно-правовой природой. Данные документы не являются международными договорами, но в их основе также лежит согласование интересов государств, достигнутое путем компромиссов и уступок друг другу. При разработке технических регламентов ТС, равно как и технических регламентов ЕврАзЭС, за основу берутся национальные нормативные правовые акты, в первую очередь технические регламенты, и с учетом мнения всех государств - членов ТС вырабатываются согласованные позиции. После вступления в силу технических регламентов ТС они становятся действующими международно-правовыми актами и должны исполняться органами государственной власти стран - участниц ТС, юридическими и физическими лицами. Технические регламенты ТС утверждаются Комиссией ТС, тогда как технические регламенты ЕврАзЭС выступают в качестве приложений к международным договорам (ст. 1 названного Соглашения). Представляется, что такой порядок в рамках Таможенного союза предусмотрен в целях оперативного введения в действие технических регламентов ТС, так как принятие технических регламентов в качестве приложений к международным договорам ЕврАзЭС - процесс довольно длительный. Это обусловлено продолжительными сроками осуществления процедуры ратификации государствами - членами ЕврАзЭС и несинхронностью ее выполнения различными государствами. После вступления такого международного договора в силу (с приложением технического регламента ЕврАзЭС) он становится частью правовой системы Российской Федерации и обладает приоритетом применения по отношению к российскому законодательству. Вместе с тем утверждение технических регламентов Таможенного союза Комиссией ТС имеет свои особенности. Так, решения Комиссии ТС не являются международными договорами и, соответственно, не обладают приоритетом применения по отношению к российскому законодательству. Однако Договор о Комиссии Таможенного союза от 6 октября 2007 г. предусматривает, что она в пределах своих полномочий принимает решения, имеющие обязательный характер для сторон (ст. 7). Следовательно, выполнение технических регламентов ТС обусловлено, в частности, такими международными правовыми актами, как Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации и Договор о Комиссии Таможенного союза. В связи с этим необходимо отметить, что в Федеральном законе от 27 декабря 2002 г. N 184-ФЗ "О техническом регулировании" говорится о технических регламентах как о документах, принятых международным договором Российской Федерации и ратифицированных в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Это означает, что положения, относящиеся к сфере технического регулирования, формулируются в приложении (или приложениях) к международному договору, а в самом тексте содержится статья, устанавливающая, что приложение к договору является его составной частью и обладает такой же юридической силой, как и сам договор <8>. -------------------------------- <8> См.: Терещенко Л. К., Калмыкова А. В., Лукьянова В. Ю. Техническое регулирование на современном этапе // Законодательство и экономика. 2007. N 4.
Вместе с тем на внутригосударственном уровне в правотворческой и правоприменительной практике необходимо учитывать, что в рамках Таможенного союза технические регламенты утверждаются решениями Комиссии ТС, которые не являются международными договорами, а представляют собой особого рода международно-правовые акты. Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации предусматривает, что технические регламенты ТС имеют прямое действие на таможенной территории ТС (п. 2 ст. 2). В соответствии с Таможенным кодексом ТС единую таможенную территорию Таможенного союза составляют территории Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации, а также находящиеся за пределами территорий государств - членов ТС искусственные острова, установки, сооружения и иные объекты, в отношении которых государства - члены ТС обладают исключительной юрисдикцией (п. 1 ст. 2). Благодаря норме о прямом действии технических регламентов ТС они применяются непосредственно, что способствует их эффективности, так как нивелируются временные потери на разработку и принятие мер организационно-правового характера. Кроме того, технические регламенты ТС становятся независимыми от национального законодательства, поскольку непринятие или несвоевременное принятие имплементационного законодательства негативно сказывается на выполнении международно-правовых актов. Необходимо также учитывать особенности взаимодействия технических регламентов ЕврАзЭС и Таможенного союза. Так, Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации содержит норму, в соответствии с которой технические регламенты ТС разрабатываются только в отношении продукции, включенной в единый перечень, если в отношении такой продукции не приняты технические регламенты ЕврАзЭС. В случае принятия технического регламента ЕврАзЭС в отношении продукции, на которую принят технический регламент ТС, действие последнего или соответствующей его части прекращается с даты вступления в силу технического регламента ЕврАзЭС (п. 1 ст. 4). Характерной чертой технического регулирования в рамках Таможенного союза является наделение Комиссии ТС рядом полномочий и функций в этой сфере. В соответствии с Соглашением о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации Комиссия ТС утверждает: единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза (п. 3 ст. 3); перечень международных и региональных стандартов, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартов сторон, в результате применения которых на добровольной основе обеспечивается соблюдение требований принятого технического регламента ТС (п. 2 ст. 6); перечень международных и региональных стандартов, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартов сторон, содержащих правила и методы исследований (испытаний) и измерений, в том числе правила отбора образцов, необходимые для применения и исполнения требований принятого технического регламента ТС и осуществления оценки (подтверждения) соответствия продукции (п. 3 ст. 6); планы (программы) разработки технических регламентов ТС (ст. 13); порядок разработки, принятия, внесения изменений и отмены технических регламентов ТС; порядок разработки и перечни международных и региональных стандартов, а в случае их отсутствия - национальных (государственных) стандартов, предусмотренных в п. 2 и 3 ст. 6 названного Соглашения; типовые схемы оценки (подтверждения) соответствия; единые формы документов об оценке (подтверждении) соответствия (декларации о соответствии техническим регламентам ТС, сертификата соответствия техническим регламентам ТС); изображение единого знака обращения продукции на рынке государств - членов ТС; положение о едином знаке обращения продукции на рынке государств - членов ТС и порядке его применения (ст. 13); положение о порядке ввоза на таможенную территорию ТС продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза (ст. 13). Представляется, что наделение Комиссии ТС столь широкими полномочиями обусловлено спецификой самого Таможенного союза как межгосударственного объединения, заметно продвинувшегося по пути международной интеграции и аккумулировавшего значительный объем наднациональных полномочий, переданных государствами с национального уровня. Решением Комиссии ТС от 8 декабря 2010 г. N 492 утвержден График разработки 47 первоочередных технических регламентов ТС <9>. -------------------------------- <9> В частности, "О безопасности низковольтного оборудования"; "О безопасности продукции, предназначенной для детей и подростков"; "О безопасности упаковки"; "О безопасности железнодорожного подвижного состава"; "О безопасности мяса и мясопродуктов"; "О безопасности рыбы и рыбной продукции"; "О требованиях к выбросам автомобильной техникой вредных (загрязняющих) веществ"; "О требованиях к бензинам, дизельному топливу и мазутам"; "О безопасности оборудования, работающего под избыточным давлением"; "О безопасности продукции легкой промышленности"; "О безопасности маломерных судов"; "О безопасности взрывчатых веществ и изделий на их основе"; "О требованиях энергетической эффективности бытовых, иных энергопотребляющих устройств и их маркировке".
Как уже отмечалось, технические регламенты ТС разрабатываются в отношении продукции, включенной в Единый перечень продукции, в отношении которой устанавливаются обязательные требования в рамках Таможенного союза. Данный Перечень утвержден решением Комиссии ТС от 28 января 2011 г. N 526 и включает 61 наименование. В настоящее время Комиссией ТС утвержден ряд технических регламентов Таможенного союза <10>. Порядок вступления их в силу определяется в решениях Комиссии ТС, которыми они утверждаются. -------------------------------- <10> В частности, Технические регламенты ТС "О безопасности игрушек", "О безопасности пиротехнических изделий", "О безопасности упаковки", "О безопасности низковольтного оборудования", "О безопасности парфюмерно-косметической продукции", "О безопасности инфраструктуры железнодорожного транспорта", "О безопасности высокоскоростного железнодорожного транспорта", "О безопасности железнодорожного подвижного состава".
Следует отметить, что Таможенный союз продвинулся по пути принятия технических регламентов значительно дальше ЕврАзЭС, что, на наш взгляд, обусловлено экономическими факторами и заинтересованностью государств - членов ТС в продвижении интеграционных процессов на новый уровень. Технические регламенты ТС разрабатываются в соответствии с Рекомендациями по типовой структуре технического регламента Евразийского экономического сообщества, утвержденными решением Межгосударственного совета ЕврАзЭС от 27 октября 2006 г. N 321. Такой подход с международно-правовой точки зрения представляется вполне оправданным, так как Межгосударственный совет ЕврАзЭС является высшим органом Таможенного союза (ст. 5 Договора об учреждении Евразийского экономического сообщества от 10 октября 2000 г.). Согласно указанным Рекомендациям технические регламенты ЕврАзЭС должны иметь следующую структуру: предисловие; область применения; определения; правила обращения на рынке или ввода в эксплуатацию; требования безопасности; подтверждение соответствия; маркировка единым знаком обращения продукции на рынке; защитительная оговорка; заключительные положения; приложения. Несмотря на то что Рекомендации Межгосударственного совета ЕврАзЭС не обладают юридической силой, в отношении структуры технического регламента ЕврАзЭС они охватывают основные содержательные характеристики данного документа и могут быть использованы для разработки проектов технических регламентов ТС, в том числе на базе национальных технических регламентов государств-участников. Отметим, что принятые технические регламенты ТС разработаны согласно указанным Рекомендациям и соответствуют правилам юридической техники. Важной международно-правовой составляющей технического регулирования в рамках Таможенного союза является взаимодействие с ЕврАзЭС и СНГ. Соглашение о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации регламентирует вопросы, связанные с применением технических регламентов ТС и ЕврАзЭС, и содержит нормы, не допускающие возникновения коллизий между техническими регламентами данных интеграционных объединений. Таким образом, в рамках Таможенного союза и ЕврАзЭС создана гармонизированная система технического регулирования, основанная на международно-правовых актах, таких как международные договоры и решения органов интеграционных объединений, в частности Межгосударственного совета ЕврАзЭС и Комиссии ТС. Что касается государств - участников СНГ, не являющихся членами Таможенного союза, то здесь ситуация в сфере технического регулирования довольно сложная. Так, в настоящее время в рамках СНГ разрабатывается проект Соглашения об основах гармонизации технических регламентов государств - участников СНГ. Данный проект вводит понятие "межгосударственная модель технического регламента" - документ, утвержденный Экономическим советом СНГ и содержащий нормы и требования относительно объектов технического регулирования для защиты жизни и здоровья человека, животных и растений, имущества, охраны окружающей среды, энергетической эффективности и ресурсосбережения, предупреждения действий, вводящих в заблуждение потребителей <11>. -------------------------------- <11> Подробнее об этом см.: Калмыкова А. В., Каширкина А. А., Лукьянова В. Ю., Морозов А. Н. Система правовых актов в сфере технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства // Журнал российского права. 2011. N 6. С. 88 - 100.
Таким образом, указанный проект основан на концептуально иной идее технического регламента по сравнению с той, которая предусмотрена в документах ЕврАзЭС и Таможенного союза. В рамках СНГ согласно указанному проекту предполагается разрабатывать межгосударственные модели технических регламентов, т. е. не юридически обязательные международно-правовые акты, как это предусмотрено в Таможенном союзе и ЕврАзЭС, а документы более мягкого характера. В связи с этим, на наш взгляд, система технического регулирования ЕврАзЭС и Таможенного союза является более эффективной и жизнеспособной, так как сфера технического регулирования вряд ли может основываться на документах, которые не обладают качествами международно-правовой обязательности, с не определенной четко природой. Наиболее продуктивно использовать весь спектр международно-правовых инструментов (международные договоры, решения органов межгосударственных интеграционных объединений). Кроме того, необходимо упомянуть и проект Соглашения об устранении технических барьеров во взаимной торговле между государствами - членами ТС и государствами - участниками СНГ, не являющимися государствами - членами ТС. Проект Соглашения разработан в рамках Таможенного союза и направлен на устранение технических барьеров во взаимной торговле между государствами - членами ТС и государствами - участниками СНГ, которые не входят в Таможенный союз. Основополагающей идеей проекта является урегулирование вопросов, связанных с применением технических регламентов ТС государствами - участниками СНГ. Однако вряд ли возможно одним таким проектом разрешить все возникающие в этой сфере вопросы. Необходимо разработать комплекс международных регулятивных мер, а именно участие государств СНГ, не являющихся членами ТС, в международных договорах, регламентирующих сферу технического регулирования. Причем речь идет не только о Соглашении о единых принципах и правилах технического регулирования в Республике Беларусь, Республике Казахстан и Российской Федерации, но и о ряде других международных договоров, в частности о Соглашении об обращении продукции, подлежащей обязательной оценке (подтверждению) соответствия, на таможенной территории Таможенного союза от 11 декабря 2009 г., Соглашении о применении информационных технологий при обмене электронными документами во внешней и взаимной торговле на единой таможенной территории Таможенного союза от 21 сентября 2010 г. и др. С учетом изложенного резюмируем, что в рамках Таможенного союза сформирована обширная международно-правовая база в сфере технического регулирования, включающая различного рода международно-правовые акты - международные договоры и решения органов Таможенного союза, предусмотрены механизмы взаимодействия технических регламентов ТС и ЕврАзЭС, разрабатываются подходы к устранению технических ограничений во взаимной торговле со странами СНГ, не входящими в состав Таможенного союза.
Библиографический список
Енин Ю. И. Законодательство государств - членов ЕврАзЭС в области технического регулирования (некоторые аспекты нетарифного регулирования) // Право и экономика. 2005. N 5. Калмыкова А. В., Каширкина А. А., Лукьянова В. Ю., Морозов А. Н. Система правовых актов в сфере технического регулирования в условиях формирования Единого экономического пространства // Журнал российского права. 2011. N 6. Лукьянова В. Ю. Юридические презумпции в законодательстве о техническом регулировании // Законодательство и экономика. 2006. N 10. Саламатов В. Техрегулирование 2012: формирование системы технического регулирования стран Таможенного союза // URL: http://www. minpromtorg. gov. ru/industry/metrology/59. Слюсарь Н. Б., Евдокимова И. А. Аспекты формирования Таможенного союза Республики Беларусь, Республики Казахстан и Российской Федерации // Международное публичное и частное право. 2009. N 6. Терещенко Л. К., Калмыкова А. В. Техрегулирование 2012: инструментарий формирования Единого экономического пространства // Журнал российского права. 2010. N 5. Терещенко Л. К., Калмыкова А. В., Лукьянова В. Ю. Техническое регулирование на современном этапе // Законодательство и экономика. 2007. N 4. Терещенко Л. К., Тихомиров Ю. А., Хабриева Т. Я. Концепция правового обеспечения технического регулирования // Журнал российского права. 2006. N 9.
Название документа