Антимонопольное регулирование энергетической сферы в Европейском союзе
(Гудков И. В.) ("Энергетическое право", 2012, N 1) Текст документаАНТИМОНОПОЛЬНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ЭНЕРГЕТИЧЕСКОЙ СФЕРЫ В ЕВРОПЕЙСКОМ СОЮЗЕ <1>
И. В. ГУДКОВ
Гудков И. В., старший преподаватель кафедры правового регулирования ТЭК МИЭП МГИМО (У) МИД России, кандидат юридических наук.
В основе либерализации энергетического рынка Европейского союза (ЕС) лежит идея о том, что ликвидация барьеров в торговле и сопутствующее увеличение конкуренции приведут к снижению цен на энергию и, как следствие, к повышению конкурентоспособности европейской экономики. Конкурентоспособность наряду с устойчивым развитием и надежностью поставок входит в триаду основных целей современной энергетической политики ЕС <2>. -------------------------------- <2> Подробнее о современной энергетической политике ЕС см.: Гудков И. В. Новая энергетическая стратегия и инфраструктурный пакет Европейского союза // Вся Европа. 2011. N 3 (53). URL: http://alleuropa. ru.
Уже на заре существования ЕС регулированию энергетики уделялось особое внимание. В послевоенное время уголь был основным энергоносителем, а будущее связывалось с атомной энергетикой. Этим двум секторам были посвящены специальные международные договоры государств - членов ЕС - Парижский договор о Европейском объединении угля и стали 1951 г. и Римский договор о Евратоме 1957 г. Другие секторы ТЭК (нефть, газ, электроэнергетика, возобновляемые источники) остались за рамками специального международно-правового регулирования ЕС. На них распространился общий правовой режим, предусмотренный Римским договором о Европейском экономическом сообществе 1957 г. Этот Договор, являющийся основным источником первичного права ЕС, носит горизонтальный характер (так как касается всех отраслей экономики) и преследует цель построения единого внутреннего рынка ЕС - пространства, где обеспечивается свободное движение лиц, товаров, услуг и капиталов. С вступлением в силу 1 декабря 2009 г. Лиссабонского договора Римский договор 1957 г. получил название Договор о функционировании Европейского союза (Договор) <3>. -------------------------------- <3> Consolidated version of the Treaty on the Functioning of the European Union // OJ C 83/47 [2010].
Договор предусматривает следующие правовые средства для ликвидации административных, коммерческих и технических барьеров на пути построения единого рынка ЕС: - правила о свободе движения товаров (ст. ст. 34 - 37); - правила о конкуренции (ст. ст. 101 - 109); - правила о Трансъевропейских энергетических сетях (ст. ст. 170 - 172). Хотя формально положения Договора о свободе движения товаров и конкуренции изначально распространялись на энергетику, фактически до конца 1980-х - начала 1990-х гг. не применялись к ней. Это было вызвано политическими соображениями. Государства - члены ЕС желали сохранить энергетику как стратегическую отрасль под своим контролем, а Европейская комиссия (Комиссия) предпочитала не осуществлять принудительную интеграцию энергетических рынков через применение указанных норм Договора. Эти нормы длительное время оставались "инструментами, которые Комиссия держала про запас, предпочитая искать политические решения, требующие взаимного согласия" <4>. -------------------------------- <4> Padgett S. The Single European Energy Market: The Politics of Realization // Journal of Common Market Studies. 1992. Vol. 30. N 1. P. 75.
Как следствие, энергетические рынки государств-членов оставались изолированными друг от друга, несмотря на их инфраструктурную взаимосвязь. Трансграничная торговля внутри Сообщества осуществлялась в основном только между национальными монополиями, наделенными исключительными правами на импорт и экспорт энергии <5>. Эти монополии были вертикально интегрированными - они и производили, и транспортировали, и продавали энергию. Особенно ярко фактор изолированности проявлял себя на газовых и электроэнергетических рынках, которые в силу своего сетевого характера являются менее гибкими, чем рынки других энергоносителей (например, нефти и угля). -------------------------------- <5> Energy Law in Europe: National, EU and International Law and Institutions / Edited by M. Roggenkamp et al. Oxford University Press, 2001. P. 214 - 222.
Ситуация стала меняться в конце 1980-х. В 1986 г. был принят Единый европейский акт, требующий завершить построение внутреннего рынка до конца 1992 г. Это событие произошло на фоне начавшихся в Великобритании, США и Канаде процессов приватизации и демонополизации ТЭК, завершения ликвидации последствий нефтяного кризиса 1973 г. и окончания холодной войны. Используя благоприятный политический момент, Комиссия перешла к активным действиям по интеграции национальных газовых и электроэнергетических рынков. В 1988 г. она утвердила Программу построения внутреннего энергетического рынка <6>. В середине 1990-х возбудила известные дела против Германии, Франции, Нидерландов и Италии об отмене исключительных прав на импорт и экспорт энергии как мер, аналогичных количественным ограничениям и запрещенных Договором <7>. -------------------------------- <6> Commission document "The Internal Energy Market" // COM (88) 238 final, May 2, 1988. Здесь и далее под терминами "энергетический рынок" или "энергетическая отрасль" понимается рынок газа и электроэнергии. <7> Joined Cases C-157-160/94 [1997] ECR I-5699, I-5789, I-5815 и I-5851.
В решениях по данным делам Суд ЕС признал, что исключительные права нарушают свободу движения товаров, но в то же время допустил возможность оправдания данных ограничений на основании положений Договора, позволяющих легитимировать те нарушения, которые необходимы для выполнения социально значимых задач, в число которых входит публичное энергоснабжение. Решения показали, что Договор не может стать достаточной основой для интеграции энергетических рынков. Для эффективной интеграции требовалось принятие специального вторичного законодательства, которое наложило бы на государства-члены позитивные обязательства по открытию своих рынков. Долгие и непростые дискуссии о том, следует ли осуществлять на коммунитарном уровне регулирование энергетики, завершились в 1996 г. принятием первой Электроэнергетической директивы. Вслед за ней в 1998 г. была принята первая Газовая директива. В 2003 г. на смену директивам "первого поколения" пришли директивы "второго поколения", дополненные регламентами о доступе к электроэнергетическим и газовым сетям, а в 2009 г. был принят и вступил в силу так называемый Третий энергетический пакет ЕС (Третий пакет), призванный завершить построение единого энергетического рынка к 2014 г. Вторичное законодательство стало основным правовым средством построения единого энергетического рынка ЕС, но оно не отменило, а скорее дополнило и конкретизировало собой правила Договора, которые в силу принципа иерархического верховенства первичного права остаются в полной мере применимыми к отношениям в энергетической сфере. Комиссия исходит из того, что только совокупное применение норм Договора и правил вторичного законодательства способно эффективно выполнить задачу построения единого энергетического рынка.
I. Вторичное законодательство ЕС: основной инструмент интеграции энергетических рынков
Третий пакет, определяющий основы современного регулирования энергетической отрасли ЕС, состоит из следующих нормативно-правовых актов <8>: -------------------------------- <8> Подробнее о Третьем пакете см.: Гудков И. В. Третий энергетический пакет ЕС // Нефть, газ, право. 2010. N 3.
Газовая директива (Directive 2009/73/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for the internal market in natural gas and repealing Directive 2003/55/EC). Электроэнергетическая директива (Directive 2009/72/EC of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 concerning common rules for internal market in electricity and repealing Directive 2003/54/EC). Регламент о доступе к газовым сетям (Regulation N 715/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions of access to the natural gas transmission networks and repealing Regulation (EC) N 1775/2005). Регламент о доступе к электроэнергетическим сетям (Regulation N 714/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 on conditions of access to the networks for cross-border exchanges in electricity and repealing Regulation (EC) N 1228/2003). Регламент об Агентстве по сотрудничеству регулирующих органов (Regulation N 713/2009 of the European Parliament and of the Council of 13 July 2009 establishing an Agency for the Cooperation of Energy Regulators). Все указанные акты были приняты совместным решением Европейского парламента и Совета ЕС, но их юридическая природа неоднородна. Директивы адресованы государствам-членам и требуют перенесения (имплементации) в национальные законодательства в установленный срок. Они обязательны для государств-членов в том, что касается срока и требуемого результата, при этом формы и методы достижения результата оставлены на усмотрение государств-членов. Регламенты в отличие от директив, являются актами общего характера, адресованными всем субъектам права ЕС (не только государствам-членам) и наделенными прямым действием (не требуют актов имплементации). Эти свойства делают регламенты похожими на национальные законы. Третий пакет вступил в силу 3 сентября 2009 г., на двадцатый день после официального опубликования, но срок его имплементации в законодательства государств - членов ЕС был установлен до 3 марта 2011 г. (за исключением отдельных положений, для которых предусмотрен более длительный срок). Большинство государств-членов не успели в установленный 18-месячный срок имплементировать Третий пакет, в связи с чем Комиссия предъявила к ним официальные претензии. Под "нажимом" Комиссии процесс имплементации пошел более активно, и по состоянию на начало марта 2012 г. количество "неуспевающих" государств-членов сократилось уже до восьми (Болгария, Испания, Кипр, Люксембург, Нидерланды, Румыния, Словакия, Эстония) <9>. Таким образом, в обозримой перспективе процесс имплементации Третьего пакета в ЕС будет полностью и повсеместно завершен. -------------------------------- <9> European Commission Press Release IP/12/181 Internal energy market: national legislation in 8 Member States still not in line with EU rules. Brussels, 27 February 2012. URL: http://europa. eu/rapid.
Перенесение Третьего пакета на национальную почву не означает, однако, окончание нормотворческой активности в сфере европейской энергетики. Дело в том, что Третий пакет предусматривает принятие двенадцати подзаконных актов (руководящих указаний и развивающих их сетевых кодексов), регулирующих важнейшие аспекты трансграничной транспортировки энергии внутри ЕС, в том числе правила подсоединения к сетям, доступа третьих лиц, информационного обмена, распределения пропускной способности, управления перегруженностью системы, прозрачности, балансирования и тарифообразования <10>. -------------------------------- <10> См., например: ст. 8 Регламента о доступе к газовым сетям.
Без этих подзаконных актов, детально определяющих сформулированные в директивах и регламентах принципы, Третий пакет в полную силу работать не сможет и единый энергетический рынок ЕС к 2014 г. построен не будет. Именно поэтому на разработке руководящих указаний и сетевых кодексов сейчас сосредоточено основное внимание. Справедливости ради стоит отметить, что юридическая природа этих актов четко не определена и носит весьма дискуссионный характер <11>. -------------------------------- <11> Hancher L. EU's Third Package Blurs Difference between Binding and Non-Binding Technical Rules // EU Energy. Issue 219. November 6, 2009.
Третий пакет нельзя рассматривать в отрыве от предшествующего ему законодательства. Он вобрал в себя и придал поступательное развитие тем интеграционным идеям, которые лежали в основе ранее действовавших актов вторичного энергетического законодательства ЕС. В самом общем виде Третий пакет использует следующие правовые инструменты интеграции газовых и электроэнергетических рынков государств - членов ЕС: - открытие рынков (market opening): наделение покупателей правом свободного выбора поставщика электроэнергии и газа. С 1 июля 2007 г. все покупатели ЕС наделены таким правом; - доступ третьих лиц к системам транспортировки энергии и газа (third parties access): обязанность операторов предоставлять услуги по подключению к сетям и по транспортировке энергии на недискриминационных, прозрачных и отражающих затраты условиях любым лицам, в том числе конкурирующим производителям и поставщикам, не аффилированным с операторами; - учреждение независимых национальных регулирующих органов (National Regulatory Authorities, NRAs): создание в каждом государстве - члене ЕС независимого от промышленности и органов власти энергетического регулятора, наделенного широкими полномочиями в сфере тарифообразования, сертификации, а также существенными контрольно-надзорными функциями; - разъединение вертикально интегрированных энергетических предприятий (unbundling): применение структурных мер, направленных на отделение естественно-монопольного вида (сетевая транспортировка) от конкурентных (производство, поставка) видов деятельности с целью минимизации или исключения стимулов и возможностей для дискриминации третьих лиц. Структурные меры могут применяться по одной из трех моделей: полное разъединение по собственности (самая жесткая), независимый системный оператор (средняя), независимый транспортный оператор (самая мягкая); - создание сетей сотрудничества операторов систем транспортировки электроэнергии и газа (European Network of Transmission System Operators for electricity and for gas, ENTSO-E; ENTSO-G): данные сети позволяют наладить горизонтальное взаимодействие между системными операторами государств-членов, сфокусированное на разработке сетевых кодексов и общеевропейского 10-летнего плана сетевого развития; - создание Агентства сотрудничества энергетических регуляторов (Agency for the Cooperation of Energy Regulators): данное Агентство занимается разработкой руководящих указаний, лежащих в основе сетевых кодексов, и в ряде случаев вправе принимать обязательные решения по вопросам трансграничной транспортировки энергии; - централизованное развитие европейской системы транспортировки энергии: Третьим пактом введена идея необязательного общеевропейского 10-летнего плана сетевого развития, который должен обновляться каждые два года и служить ориентиром для разработки национальных планов сетевого развития, имеющих обязательный характер.
II. Конкурентное право ЕС: вспомогательный инструмент интеграции энергетических рынков
Прежде всего следует отметить, что правила Договора о конкуренции применяются лишь к отношениям, воздействующим на торговлю между государствами - членами ЕС. К отношениям, не отвечающим указанному критерию, применяется национальное конкурентное право. Конкурентно-правовые нормы договора играют двоякую роль. С одной стороны, они решают традиционную задачу антимонопольного законодательства: обеспечение равных условий борьбы предпринимателей за потребителя. С другой стороны, они выполняют интеграционную функцию, поскольку устраняют те нарушения конкуренции, которые имеют трансграничное измерение. Конкурентно-правовые нормы Договора включают в себя <12>: -------------------------------- <12> Подробнее о применении норм конкуренции ЕС к отношениям в энергетической отрасли см.: Гудков И. В. Газовый рынок ЕС. Правовые аспекты создания, организации, функционирования / Нестор Академик Паблишерс. М., 2007.
- ст. ст. 101, 102: антитрестовские правила (запрет антиконкурентного взаимодействия и злоупотребления доминирующим положением); - ст. 106: правила о контроле за предприятиями, наделенными специальными или исключительными правами; - ст. ст. 107 - 109: правила о контроле за оказанием государственной помощи. Нормы о контроле за слияниями предприятий выделены из антитрестовских правил Договора в отдельный Регламент о контроле за концентрацией <13>. -------------------------------- <13> Council Regulation (EC) No 139/2004 of 20.01.2004 on the control of concentrations between undertakings // OJ L 024/1 [2004]. Порядок применения Регламента о контроле за слияниями определен в следующем документе: Commission Regulation (EC)_No 802/2004 of 07.04.2004 implementing Council Regulation (EC) No 139/2004 on the control of concentrations between undertakings // OJ L133/1 [2004].
Нарушения конкурентного законодательства ЕС влекут серьезные последствия: как гражданско-правовые (недействительность сделок, изменение условий договоров), так и административно-правовые (штрафы в размере до 10% годового мирового оборота всей группы предприятий нарушителя). Кроме того, установленные решениями правоприменительных органов нарушения норм конкуренции служат основанием для предъявления к предприятиям-нарушителям исков о возмещении убытков со стороны любых заинтересованных лиц, способных доказать причинно-следственную связь между нарушениями и убытками. Последнее обстоятельство делает практически невозможным заранее точно оценить, во сколько обойдется нарушение конкурентного законодательства. Следующие факторы определяют текущий вектор развития конкурентной политики ЕС в сфере энергетики: 1) воздействие вторичного законодательства. На применение правил конкуренции непосредственное влияние оказывает вторичное законодательство (прежде всего Третий пакет), цели и принципы которого Комиссия стремится воплощать в жизнь в своей практике; 2) ужесточение практики применения правил конкуренции после проведенного Комиссией в 2005 - 2006 гг. широкомасштабного расследования энергетической отрасли (energy sector inquiry), выявившего серьезные нарушения конкуренции <14>. -------------------------------- <14> Отчет о результатах расследования был опубликован в январе 2007 г.: European Commission, DG Competition Report on Sector Inquiry of 10 January 2007, SEC (2006) 1724.
Кроме того, децентрализация применения антитрестовских правил Договора, состоявшаяся с вступлением в силу 1 мая 2004 г. Регламента N 1/2003, предопределила активизацию конкурентных ведомств государств - членов ЕС <15>. -------------------------------- <15> Council Regulation (EC) No. 1/2003 of 16.12.2002 on the implementation of the rules on competition laid down in Articles 81 and 82 of the Treaty // OJ L 1/1 [2003].
Если до проведения секторального расследования правоприменительные органы предпочитали использовать в энергетическом секторе переговорный метод, направленный на убеждение предприятий в необходимости добровольного отказа от антиконкурентных практик без возбуждения дел о нарушениях, то уже с 2005 г. Комиссия и национальные конкурентные ведомства стали вести себя гораздо более решительно. На сегодняшний день в активе правоприменительных органов находятся дела о нарушении конкурентного права, возбужденные против таких гигантов европейской энергетики, как Distrigas, E. ON, ENI, Gaz de France Suez, RWE. В перечень вменяемых данным компаниям нарушений вошли отказ третьим лицам в доступе к энергетическим сетям, предоставление доступа на дискриминационных условиях, закрытие рынков сбыта для конкурентов, умышленное сдерживание инвестиций в инфраструктуру, раздел рынков. В ряде случаев соответствующие нарушения одновременно квалифицировались по двум основаниям: как злоупотребление доминирующим положением (ст. 102 Договора) и как антиконкурентное взаимодействие (ст. 101 Договора), что усиливало юридическую основу обвинений. Примечательно, что возбужденные в ТЭК антимонопольные дела не так часто заканчивались принятием решений о нарушениях и наложением штрафов. Пожалуй, самый яркий пример - решение Комиссии 2009 г. о запрете Соглашения 1975 г. между E. ON и Gaz de France Suez, предусматривавшего раздел рынков, и наложении на указанные компании штрафа в размере более одного миллиарда ста миллионов евро <16>. -------------------------------- <16> European Commission Press Release IP/09/1099 Antitrust: Commission fines E. ON and GDF Suez 553 million Euro each for market-sharing in French and German markets. Brussels. 8 July 2009. URL: http://europa. eu/rapid. По указанному соглашению E. ON обязался воздерживаться от поставок газа на французский, а GDF Suez - на немецкий рынок.
Это был первый случай, когда Комиссия оштрафовала энергетические компании за нарушение антитрестовских правил Договора. Причем компании были наказаны, несмотря на то что Соглашение 1975 г. фактически не исполнялось ими с 2005 г. Решение ярко продемонстрировало готовность Комиссии самым жестким образом бороться против наиболее вредных, горизонтальных ограничений конкуренции в ТЭК. В то же время большое количество антимонопольных дел в ТЭК касалось вертикальных ограничений и было прекращено до вынесения формальных решений, благодаря тому что компании приняли на себя устраивающие Комиссию проконкурентные обязательства (commitments) <17>. -------------------------------- <17> Rab S., Sukhtankar A. Commitment Issue // Utility Week. 23 April 2010; Rab S. Big Commitments: Energy Firms weigh alternatives for defending antitrust actions // EU Energy. Issue 227. February 26, 2010.
Такой вариант предусмотрен ст. 9 Регламента 1/2003, которая дает предприятиям право согласовать с Комиссией обязательства в обмен на прекращение разбирательств до вынесения решений о нарушениях и наложения штрафов. Предложенные предприятиями обязательства публикуются с целью получения комментариев от заинтересованных лиц (так называемое тестирование рынком), после чего, в случае их одобрения Комиссией, оформляются ее специальным решением. За нарушение принятых обязательств к предприятиям применяются такие же штрафные санкции, как за нарушение антитрестовских правил Договора. По состоянию на сегодняшний день Комиссией приняты девять решений о проконкурентных обязательствах в энергетическом секторе, наиболее известные из которых рассмотрены в хронологическом порядке ниже. 1. В 2007 г. бельгийская компания Distrigas приняла следующие обязательства: (i) высвобождать на ежегодной основе по меньшей мере 65% объема своих поставок газа для альтернативных поставщиков; (ii) не заключать новые контракты поставки газа с перепродавцами на срок свыше двух лет, а с другими крупными покупателями (за исключением электростанций, работающих на газе) - на срок свыше пяти лет; (iii) предоставить своим покупателям право одностороннего расторжения долгосрочных контрактов поставки газа <18>. -------------------------------- <18> European Commission Press Release IP/07/1487 Antitrust: Commission opens Belgian gas market to competition. Brussels, 11 October 2007. URL: http://europa. eu/rapid.
2. В 2008 г. немецкая компания E. ON приняла следующие обязательства: (i) продать более 20% своих электрогенерирующих мощностей для стимулирования конкуренции в секторе производства электроэнергии; (ii) продать все свои высоковольтные электроэнергетические сети для исключения дискриминации третьих лиц <19>. Продажа должна была осуществляться под надзором доверительного управляющего, а покупатели должны были одобряться Комиссией. Этот случай стал первым в истории применения европейского конкурентного права, когда компания самостоятельно предложила произвести отчуждение крупных инфраструктурных активов. -------------------------------- <19> European Commission Press Release IP/08/1774 Antitrust: Commission opens German electricity market to competition. Brussels, 26 November 2008. URL: http://europa. eu/rapid/.
3. В 2009 г. немецкая компания RWE обязалась продать принадлежащую ей систему магистральных газопроводов для исключения дискриминации третьих лиц <20>. -------------------------------- <20> European Commission Press Release IP/09/410 Antitrust: Commission opens German gas market to competition by accepting commitments from RWE to divest transmission network. Brussels, 18 March 2009. URL: http://europa. eu/rapid/.
4. В 2009 г. французская компания GDF Suez обязалась сократить на 50% объем резервирования пропускной способности газотранспортной системы в точках входа на территорию Франции для облегчения входа конкурентов на французский рынок <21>. -------------------------------- <21> European Commission Press Release IP/09/1872 Antitrust: Commission accepts commitments by GDF Suez to boost competition in French gas market. Brussels, 3 December 2009. URL: http://europa. eu/rapid/.
5. В 2010 г. французская компания EDF приняла следующие обязательства: (i) ежегодно высвобождать по меньшей мере 60% от общих законтрактованных объемов электроэнергии; (ii) не заключать новые контракты с крупными покупателями на срок свыше 5 лет (если только покупателям не будет предоставлено право одностороннего расторжения контрактов раз в 5 лет); (iii) предоставлять покупателям право заключения неэксклюзивных контрактов, позволяющих покупать электроэнергию также у конкурентов EDF; (iv) устранить ограничения на перепродажу электроэнергии <22>. -------------------------------- <22> European Commission Press Release IP/10/290 Antitrust: EDF commitments to open French electricity market to competition made legally binding. Brussels, 17 March 2010 // http://europa. eu/rapid/.
6. В 2010 г. немецкая компания E. ON обязалась к 2015 г. сократить до 50% и до 64% (в зависимости от вида системы) объем резервирования пропускной способности газотранспортных систем в точках входа <23>. -------------------------------- <23> European Commission Press Release IP/10/494 Antitrust: E. ON's commitments open up German gas market to competitors. Brussels, 4 May 2010. URL: http://europa. eu/rapid/.
7. В 2010 г. итальянская компания ENI обязалась произвести отчуждение трех принадлежащих ей трансграничных магистральных газопроводов (TAG, TENP, Transitgas), по которым в Италию поступает газ из России (TAG) и Северной Европы (TENP/Transitgas) <24>. -------------------------------- <24> European Commission Press Release IP/10/1197 Antitrust/ ENI case: Commission opens up access to Italy's natural gas market. Brussels, 29 September 2010. URL: http://europa. eu/rapid.
Эти решения демонстрируют, что Комиссия, ловко используя потенциал конкурентного права, добивается тех результатов, которых не всегда могла бы добиться при применении вторичного законодательства. Так, при помощи обязательств Комиссия фактически обеспечила разъединение по собственности вертикально интегрированных компаний ENI, E. ON и RWE, хотя Третий пакет оставляет возможность для применения альтернативных (менее жестких) структурных мер к данным компаниям. В результате складывается интересная ситуация: зафиксированный в Третьем пакете политический компромисс о моделях структурного реформирования ТЭК, представляющий плод двухлетних усилий государств - членов ЕС, оказывается не востребован на практике, так как Комиссия успешно продвигает свою "любимую" самую жесткую модель разъединения через применение конкурентного права. Отдельного анализа заслуживает непростая проблема пропорциональности принимаемых энергетическими компаниями перед Комиссией обязательств, в частности, вопрос о том, необходимо ли избавляться от сетевых активов для обеспечения недискриминации, если и когда возможны менее ограничительные способы достижения этой цели? Из последних событий заслуживает внимания проведенная Комиссией в сентябре 2011 г. масштабная серия внезапных (т. е. не объявленных заранее) проверок (dawn raids) газовых компаний ЕС по подозрению в нарушениях конкурентного законодательства <25>. По сравнению с аналогичными проверками 2006 г. <26>, которые были проведены в пяти западноевропейских государствах - членах ЕС, проверки 2011 г. оказались шире по географическому охвату (10 государств - членов Центральной и Восточной Европы) и по кругу проверяемых отношений (впервые Комиссия сосредоточилась на первичных отношениях поставки газа от производителей, а не только на вторичных отношениях перепродажи газа). Специфика импортной зависимости европейского энергетического рынка диктует необходимость особого, крайне осторожного и взвешенного подхода к отношениям с участием производителей. Показательно, что в отчете о секторальном расследовании Комиссия специально отметила, что "не ставит под вопрос существующие и будущие контракты производителей газа (upstream contracts)", а лишь оценивает "их воздействие на рынки последующих продаж (downstream markets)" <27>. -------------------------------- <25> European Commission Memo/11/641 Antitrust: Brussels confirms unannounced inspections in the natural gas sector. Brussels, 27 September 2011. URL: http://europa. eu/rapid. <26> European Commission Memo/06/205 Competition: Commission has carried out inspections in the EU gas sector in five Member States. Brussels, 17 May 2006. URL: http://europa. eu/rapid. В 2006 г. (одновременно с проводимым тогда же секторальным расследованием) внезапным проверкам были подвергнуты газовые компании Германии, Италии, Франции, Бельгии и Австрии. По результатам проверок 2006 г. были возбуждены антимонопольные дела против ряда компаний. <27> Communication from the Commission, Inquiry pursuant to Article 17 of Regulation (EC) No 1/2003 in the European gas and electricity sectors, COM (2006) 851 final, para 47.
III. Выводы
Соотношение ролей, которые в контексте построения единого энергетического рынка играют правила Договора о конкуренции и правила секторального вторичного законодательства, может быть охарактеризовано посредством двух формул, определяющих соотношение первичного и вторичного права: общий - специальный акт; приоритетный - подчиненный акт. Общий - специальный акт. Договор как акт общего характера является правовой основой для борьбы с теми барьерами на пути построения единого энергетического рынка, которые не охвачены вторичным законодательством. При этом при применении правил Договора о конкуренции Комиссия стремится в наиболее полном объеме и в самой жесткой форме воплощать в жизнь принципы вторичного законодательства, для чего подталкивает предприятия к принятию соответствующих обязательств в обмен на закрытие возбужденных против них антимонопольных дел. Приоритетный - подчиненный акт. В силу принципа иерархического верховенства и прямого действия Договор оставляет как за государствами-членами, так и за частными лицами право ссылаться в обоснование правомерности остающихся барьеров в энергетической сфере на установленные им изъятия, даже если они не предусмотрены вторичным законодательством. Общий принцип, из которого исходит Договор, состоит в том, что на пути свободы движения товаров и трансграничной конкуренции запрещены все барьеры, за исключением тех, которые оправданы достижением определенных признаваемых ЕС общественно полезных целей. Это исключение играет важную роль в энергетическом секторе, в котором такой общественно полезной целью является надежность поставок (соображение публичного интереса). Как отмечает М. Роггенкамп, "к общим правилам о свободе движения и конкуренции в Договоре содержатся исключения, которые могут быть истолкованы таким образом, что энергетический сектор рассматривается отдельно и не может подчиняться обычному или полному применению этих правил в конкретных делах" <28>. Вопрос о применимости, перспективах и сфере использования этих исключений в энергетической отрасли ЕС, находящейся в состоянии либерализации, заслуживает отдельного внимательного анализа, поскольку от ответа на него напрямую зависит понимание правового алгоритма соотношения цели надежности поставок и цели конкурентоспособности в энергетической политике ЕС. -------------------------------- <28> Energy Law in Europe: National, EU and International Law and Institutions / Edited by M. Roggenkamp et al. Oxford University Press, 2001. P. 222.
Название документа