Социальное страхование граждан в Союзном государстве: основные проблемы законодательства

(Галаганов В. П.) ("Трудовое право в России и за рубежом", 2012, N 2) Текст документа

СОЦИАЛЬНОЕ СТРАХОВАНИЕ ГРАЖДАН В СОЮЗНОМ ГОСУДАРСТВЕ: ОСНОВНЫЕ ПРОБЛЕМЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА <*>

В. П. ГАЛАГАНОВ

Галаганов Владимир Петрович, профессор кафедры трудового права и права социального обеспечения Академии труда и социальных отношений, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Анализируются тенденции развития законодательства о социальном страховании граждан Союзного государства (Республики Беларусь и Российской Федерации). Даются основные проблемы интеграции правовых норм о социальном страховании и способы их решения.

Ключевые слова: Союзное государство, социальное страхование, концепция социального страхования Союзного государства, правовой статус граждан Союзного государства, социальные минимальные стандарты.

Outlines the trends of the development of social insurance of the citizens of the Union state and its main legal problems.

Key words: Union state, social insurance, the concept of social insurance The Union state, the social minimum standards, legal status of citizens of the Union state.

Предваряя изложение вопроса по существу, хотелось бы вспомнить о существовании объективной взаимосвязи экономики, политики и права. От того, как данная триада ориентирована на конкретного гражданина каждого государства в отдельности, так и граждан Союзного государства (далее - СГ) и отвечает их повседневным и насущным потребностям, в целом зависят интеграционные процессы. В настоящее время на первом плане по-прежнему стоят экономические аспекты интеграции России и Беларуси как государств - членов Союзного государства. Об этом сказано в Договоре о создании Союзного государства <1> (далее - Договор о СГ): необходимость формирования единого экономического пространства (ст. ст. 2, 17, 20 - 31 Договора); обеспечение равных прав, обязанностей и гарантий субъектам хозяйственной деятельности (ст. 8 Договора) и т. д. Согласно концепции Договора о СГ единое экономическое пространство предполагает в том числе унифицированное, а затем, надо полагать, и единое законодательство, регулирующее хозяйственную деятельность, социальную сферу, единые принципы взимания налогов, единое таможенное пространство и пр. -------------------------------- <1> Договор о создании Союзного государства от 8 декабря 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. N 7. Ст. 786.

Можно согласиться с суждениями о том, что экономическое развитие участников международных образований типа СНГ или СГ может быть равносторонним и (или) разносторонним <2>. При этом отметим, что для построения единого экономического пространства СГ имеют значение как общее развитие экономики, так и темпы приватизации государственного имущества. А они, как известно, в России и Беларуси различные. В любом случае при этом неизбежно возникает вопрос о подходах к экономическому развитию в государствах, входящих в данное надгосударственное и наднациональное образование, и, соответственно, о разработке общих или базовых основ правового регулирования. -------------------------------- <2> См., напр.: Итоги деятельности СНГ за 10 лет и задачи на перспективу: Аналитический доклад // Дипломатический вестник. 2001. N 12. С. 76; Союз Беларусь - Россия // Приложение к "Российской газете". 2002. N 24. С. 1; Заседание Совета глав правительств участников СНГ // Дипломатический вестник. 2003. N 5. С. 56; Кокшаров А., Сумленный С. Союз для хорошей погоды // Эксперт. 2010. N 19. С. 21 - 22.

В нынешней российской политике провозглашена модернизация промышленного и сельскохозяйственного комплекса и экономики страны в целом. Ее целью является преодоление отставания от экономически развитых стран мира. Вне всякого сомнения, главным способом решения этой проблемы должно являться внедрение новых и перспективных технологий во всех сферах хозяйственной жизни. Однако какой избран подход к экономическому развитию России, не ясно. Если модернизация будет заключаться в создании новых высокотехнологических организаций, в промышленном перевооружении действующих предприятий и создании для них преференций, то с таким подходом можно было бы согласиться. Ибо, на наш взгляд, в этом видится будущее и Российской Федерации, и ее социального развития. В случае реализации другого подхода, который кратко можно определить в следующем: ведущие страны вывозят не товары, а капитал, основные доходы получают не от экономики производства, а от продажи разработки новых идей; необходима максимальная открытость внутреннего рынка для конкуренции товаров (российских с импортными) и услуг, предоставляемых российскими и зарубежными предприятиями. Такой подход, на наш взгляд, вызывает сомнения как в силу фактического состояния отечественного производства, так и последствий в целом для будущего российской государственности. Избрание одного из вышеназванных подходов или сочетания их основных частей должно быть четко сформулировано, определено и закреплено в стратегии развития каждого государства. А это зависит от политической воли руководства государств - участников Союзного государства. От принятых решений зависит внятность построения концепции социального страхования работников и модели построения его видов. Теперь остановимся на правовой стороне заявленной темы сообщения. Здесь возникает множество вопросов, прямо или косвенно касающихся сферы социальной защиты граждан стран - участниц СГ, которые не получили должного юридического закрепления в принятых нормативных правовых актах различных органов Союзного государства. В отраслевой литературе отдельные вопросы получили свое освещение <3>. Отметим только основные взаимосвязанные проблемные вопросы, с которыми сталкиваются граждане обоих государств при получении тех или иных видов социального обеспечения в форме социального страхования (и как работники, и как застрахованные лица в рамках социального страхования). К их числу можно отнести следующее. -------------------------------- <3> См., напр.: Абалдуев В. А. Кодификация трудового законодательства ЕврАзЭС - основа согласования и совершенствования национальной правовой политики в сфере труда // Российский юридический журнал. 2010. N 5. С. 10 - 18; Седельникова М. Г. Социально-обеспечительное законодательство ЕврАзЭС: проблемы формирования // Трудовое право в России и за рубежом. 2010. N 3. С. 43 - 44; Шайхатдинов В. Ш. Право социального обеспечения стран ЕврАзЭС: проблемы науки и законодательства (общее и особенное) // Трудовое право в России и за рубежом. 2010. N 3. С. 41 - 43.

1. Сложность правовой интеграции участников Союзного государства. Согласно ст. 17 Договора о СГ к исключительному ведению Союзного государства относятся в числе прочего "создание единого экономического пространства и правовых основ общего рынка, обеспечивающего свободное перемещение... рабочей силы в пределах территорий государств-участников, равные условия и гарантии для деятельности хозяйствующих субъектов". В то же время, в соответствии со ст. 18 этого же Договора, к совместному ведению Союзного государства и государств-участников относятся: "...реализация и защита основных прав и свобод граждан Союзного государства; гармонизация и унификация законодательства государств-участников; осуществление инвестиционной политики в интересах рационального разделения труда; согласованная социальная политика, включая вопросы занятости, миграции, условий труда и его охраны, социального обеспечения и страхования; обеспечение равных прав граждан в трудоустройстве и оплате труда, в получении образования, медицинской помощи, предоставлении других социальных гарантий". Как представляется, происходит некий юридически компетенционный разрыв относительно рабочей силы, т. е. работников, с их правами и социальными гарантиями с точки зрения их надлежащего правового опосредования. 2. Неопределенность правового статуса граждан Беларуси в период пребывания в России и граждан России в период временного или постоянного пребывания в Беларуси как граждан - работников в Союзном государстве с точки зрения действующих национальных законов об иностранных гражданах. В конечном счете это негативно сказывается на их правах и гарантиях как застрахованных лиц по социальному страхованию. 3. Юридически закрепленные минимальные социальные стандарты в Союзном государстве отсутствуют. В России таковые до сих пор законодательно не утверждены. В Беларуси же давно действует Закон РБ от 11 ноября 1999 г. N 322-З "О государственных минимальных социальных стандартах". Для работников как застрахованных лиц (в отдельных случаях и для членов их семей) необходимость в таких стандартах очевидна, так как Конвенции МОТ, например N 102 (1952 г.) "О минимальных нормах социального обеспечения", N 157 (1983 г.) "О сохранении прав в области социального обеспечения" не ратифицированы ни одной из сторон Союзного государства. 4. Юридически оформленная концепция социального страхования граждан в СГ отсутствует. Поэтому не ясны перспективы развития данного страхования в рамках Союзного государства. В России национальная концепция обязательного социального страхования до сих пор не принята. Поэтому в настоящее время явно видны рассогласования в национальных подходах к институциональной сущности социального страхования и его отдельных видов. Например, в Республике Беларусь уже не первый год функционирует законодательство о профессиональных пенсионных системах. В силу многих причин в России таковых нет. 5. Возможности и вероятные способы гармонизации законодательства о социальном страховании в рамках СГ не определены, вероятно, и по причине отсутствия концепции социального страхования граждан. Имеющиеся договоры между Россией и Беларусью, касающиеся социальной защиты граждан, содержат разные правовые режимы сохранения прав в области социального страхования. Первый из них - режим равенства, базирующийся на принципе увязки с постоянным местом жительства застрахованного лица. Второй режим основан на пропорциональности финансовых расчетов или расчетов (подсчета) страхового стажа по национальному законодательству сторон Союзного государства с последующим их суммированием. Третий режим - применение того или иного национального законодательства о социальном обеспечении по выбору самого заявителя. Причем в уже имеющихся договорах по отдельным видам социально-страхового обеспечения граждан можно встретить сочетание элементов тех или иных режимов. В последнее время говорится о гармонизации законодательства посредством возможности унификации (или сближения) законодательства о социальном страховании в рамках СГ. Главный аргумент при этом таков - удобство "пользования" нормами законодательства работодателями и работниками. В принципиальном плане можно было бы согласиться с таким обоснованием. Однако, как отмечалось ранее, несогласованность в концептуальных подходах к институциональной сущности социального страхования и его внешнему оформлению (выражению его страховой сути) вызывает сомнение к выработке в современных условиях какого-либо юридически оформленного общего знаменателя. Это особенно наглядно в правовом закреплении основных положений данного страхования - в России действует Федеральный закон от 16 июля 1999 г. "Об основах обязательного социального страхования", в Беларуси - Закон Республики Беларусь от 31 января 1995 г. "Об основах государственного социального страхования". Законодательное закрепление социальных страховых рисков и социальных страховых случаев, круга подлежащих социальному страхованию лиц, видов социального страхового обеспечения и пр. существенно различается. Сказанное выше свидетельствует о необходимости глубокого и всестороннего исследования национальных систем социального страхования в ракурсе поиска приемлемого варианта решения накопившихся правовых проблем. Не секрет, что формирование и функционирование новых надгосударственных образований, например ЕврАзЭС, неизбежно порождает новые вызовы в части форм и способов социальной поддержки работников, перемещающихся в пределах государств - участников данного сообщества. Необходимость всестороннего и комплексного анализа как обозначенных и иных проблемных вопросов, так и надлежащего правового оформления социального обеспечения граждан Союзного государства очевидна. В равной степени это касается и юридического закрепления положений о социальном страховании граждан Союзного государства (в аспекте Концепции социального развития Союзного государства).

Название документа