Административный арест: анализ применения и исполнения в Украине, в Российской Федерации и Республике Беларусь
(Самбор Н. А.) ("Административное право и процесс", 2012, N 6) Текст документаАДМИНИСТРАТИВНЫЙ АРЕСТ: АНАЛИЗ ПРИМЕНЕНИЯ И ИСПОЛНЕНИЯ В УКРАИНЕ, В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКЕ БЕЛАРУСЬ
Н. А. САМБОР
Самбор Николай Анатольевич, заместитель начальника штаба Прилукского городского отдела Управления МВД Украины в Черниговской области, кандидат юридических наук, доктор философии, лауреат Всеукраинского фонда юридической науки академика права В. В. Сташиса, лауреат Международной премии академика П. П. Михайленко Международной академии фундаментальных основ бытия.
В статье используется сравнительно-правовой метод исследования такого правового явления, как административный арест. Рассматривается национальная практика Украины, Российской Федерации и Республики Беларусь, связанная с применением за совершение административных правонарушений административного взыскания в качестве административного ареста. Автором анализируются особенности производства по делам об административных правонарушениях, по которым выносятся постановления о применении административного взыскания - административного ареста. Выделяются наиболее передовые правовые элементы, которые могут быть имплементированы в национальное законодательство.
Ключевые слова: административный арест, наказание, исполнительная власть, правонарушение, законодательство.
Administrative arrest: analysis of application and execution in Ukraine, Russian Federation and Republic of Belarus N. A. Sambor
The comparatively-legal method of research of such legal phenomenon as administrative arrest is used in the article. Examined national practice of Ukraine, Russian Federation and Republic of Belarus, related to application for the feasances of administrative offences of administrative penalty as an administrative arrest. An author is analyze the features of production in matters about administrative offences on that dart out decision about application of administrative penalty - administrative arrest. The most front-rank legal elements that can be inculcated in a national legislation are distinguished.
Key words: administrative arrest, punishment, executive power, legal violation, legislation.
Исследование актуальных вопросов административного права было предметом не одного диссертационного исследования. Административное право привлекает исследователей в первую очередь тем, что связано с публично-правовыми отношениями реализации публичной власти, с которой так или иначе сталкивается каждый гражданин, физическое или юридическое лицо. Во-вторых, данные правоотношения привлекают исследователей тем, что, как правило, в таких правоотношениях соприкасаются неравноправные субъекты (с одной стороны, субъекты, наделенные функциями государства, с другой - простые граждане, их объединения, юридические лица). Каждый субъект таких правоотношений старается реализовать и отстоять свои права, свободы и интересы. В этом сложном круговороте особое место занимают правоотношения, связанные с реализацией юридической, в данном случае административной, ответственности за совершение разного рода противоправных деяний. Целью статьи стало компаративистское исследование вопросов применения такого вида административного взыскания, как административный арест, на Украине, в Российской Федерации и Республике Беларусь, выявление общих и отличительных черт в законодательстве об административных правонарушениях, а также возможности перенесения зарубежного опыта нормативного регулирования порядка применения административного взыскания в виде административного ареста в национальную законодательную практику, ради наиболее эффективного обеспечения прав, свобод и интересов физических и юридических лиц. Одним из видов административных взысканий является административный арест, который предусмотрен п. 7 ч. 1 ст. 24 Кодекса Украины об административных правонарушениях <1> (далее - КУоАП). Собственно классификация тяжести административных взысканий, предусмотренная ст. 24 КУоАП, ведет начало от наименее сурового - предупреждения - до наиболее сурового - административного ареста. Статья 32 КУоАП указывает на то, что административный арест устанавливается и применяется лишь в исключительных случаях за отдельные виды административных правонарушений сроком до пятнадцати суток. Административный арест назначается районным, районным в городе, городским или горрайонным судом (судьей). Данная норма указывает на то, что административный арест уполномочена применять в качестве административного взыскания исключительно судебная ветвь власти. Такой подход исключает злоупотребления должностных лиц органов исполнительной власти, местного самоуправления, их должностных лиц, а также органов и представителей общественных организаций, которые уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях. В этой же статье имеется норма, которая, наряду с общим правилом, включает исключения, а именно то, что административный арест не может применяться к беременным женщинам, женщинам, которые имеют детей в возрасте до двенадцати лет, к лицам, которые не достигли восемнадцати лет, к инвалидам первой и второй группы. Таким образом, исключения из правил связаны с определенными медицинскими (например, инвалидность) и биологическими критериями (беременность, возрастной ценз). В ст. 3.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях <2> (далее - КоАП РФ) указывается на то, что одним из видов административных наказаний является административный арест (п. 6 ч. 1 ст. 3.2). Проанализировав положения ст. 3.2 КоАП РФ, выразим мнение, что градация административных наказаний имеет кое-какой дисбаланс, поскольку в первых шести пунктах ч. 1 данной статьи прослеживается четкая иерархия наказаний, в основу которой положен восходящий принцип от менее к более суровому наказанию. Однако п. 7 - 9 ч. 1 ст. 3.2 КоАП РФ опровергают это утверждение, поскольку после, на наш взгляд, наиболее сурового наказания - административного ареста - для физического лица указываются наказания, которые менее суровы, например дисквалификация и административное приостановление деятельности, которые также применяются в отношении физического лица. Характерной для КоАП РФ является норма, которая указывает на то, что административный арест как административное наказание устанавливается исключительно нормами КоАП РФ. В свою очередь, подобная дефиниция отсутствует в КУоАП. Подчеркивание такого положения в КоАП РФ указывает на важность (вернее сказать, суровость) такого административного наказания, как административный арест, поскольку последний существенно ограничивает права, свободы и интересы человека и гражданина. Таким образом, законодательно закреплена норма недопустимости нормативного закрепления в санкциях законодательных, а тем более подзаконных нормативно-правовых актов, такого наказания, как административный арест. Фактически аналогичное положение ст. 3.2 КоАП РФ имеется в Кодексе Республики Беларусь об административных правонарушениях <3> (далее - КоАП РБ), а именно ст. 6.2, в которой перечисляются виды административных взысканий. Часть 3 ст. 6.2 КоАП РБ имеет императивную норму, которая указывает на то, что административное взыскание в виде административного ареста налагается только судом. Но наряду с этой нормой ч. 4 ст. 6.2 КоАП РБ формирует исключение из правила, указывая, что административное взыскание в виде административного ареста за совершение административного правонарушения, предусмотренного ст. 9.27 КоАП РБ "Уклонение родителей от трудоустройства по судебному постановлению", налагается органами внутренних дел. Таким образом, члены Палаты представителей Республики Беларусь уполномочили органы внутренних дел (далее - ОВД) Республики (а Совет Республики Беларусь одобрил) выносить постановления по делам об административных правонарушениях должностными лицами ОВД и применять к правонарушителям административное взыскание в виде административного ареста. -------------------------------- <1> Кодекс Украiни про адмiнiстративнi правопорушення вiд 7 грудня 1984 року. [Електронний ресурс] // URL: http://zakon. rada. gov. ua (дата доступу: 02.12.2011). <2> Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. [Электронный ресурс] // URL: http://www. roskodeks. ru/; http://www. tamby. info/kodeks/koap_tekst. htm (дата доступа: 05.12.2011). <3> Кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях от 21 апреля 2003 г. [Электронный ресурс] // Режим доступа. URL: http://www. tamby. info/kodeks/koaptekst. htm (дата доступа: 05.12.2011).
Согласно ст. 6.7 КоАП РБ административный арест состоит в содержании физического лица в условиях изоляции в местах, определяемых органом, ведающим исполнением административных взысканий, и устанавливается на срок до пятнадцати суток. В то же время п. 4 ч. 2 ст. 7.4 КоАП РБ указывает на то, что при наложении административного взыскания при совершении нескольких административных правонарушений суд, орган, ведущий административный процесс, наложив основное либо основное и дополнительное административные взыскания отдельно за каждое административное правонарушение, окончательно определяют административное взыскание за совершенные административные правонарушения путем полного или частичного сложения таким образом, чтобы оно не превышало для такого вида административного взыскания, как административный арест, - двадцати пяти суток. Вследствие этого, сопоставив нормы КУоАП, КоАП РФ и КоАП РБ, приходим к выводу о том, что административный арест как административное взыскание на Украине и в Беларуси и как административное наказание в России имеет разные сроки, а именно на Украине не превышает 15 суток, в Беларуси - 25 суток, в России - 30 суток (как исключение, за нарушение требований режима чрезвычайного положения или правового режима контртеррористической операции, при общем правиле - не более 15 суток). Еще одним элементом, заслуживающим внимания, является способ изложения санкций статей Кодексов об административных правонарушениях Российской Федерации, Республики Беларусь и Украины, где в качестве административного взыскания или наказания предусматривается административный арест. В то время как при формировании санкций статей КУоАП, КоАП РФ, которые предусматривают административную ответственность за правонарушения и включают такое взыскание, как административный арест, используется альтернативный способ изложения, предусматриваются нижняя и верхняя границы данного вида взыскания, в санкциях КоАП РБ в отношении такого административного взыскания, как административный арест, определяется только вид взыскания, при этом верхняя и нижняя границы в данных статьях не определяются, и требуется от суда пользоваться нормой общей части КоАП РБ, а именно ст. 6.7, где говорится о том, что административный арест состоит в содержании физического лица в условиях изоляции в местах, определяемых органом, ведающим исполнением административных взысканий, и устанавливается на срок до пятнадцати суток. На наш взгляд, положения ст. 6.7 и ст. 7.4 КоАП РБ вступают в некое противоречие, поскольку административный арест предусматривает ограничение прав, свобод и интересов человека за совершенное правонарушение на срок до 15 суток (при этом не оговаривается, что за совершение одного правонарушения), а согласно ст. 7.4 КоАП РБ - в случае наложения взыскания за несколько правонарушений, санкции статей которых предусматривают в качестве взысканий административный арест, допускается частичное или полное сложение таких взысканий в пределах, не превышающих в общем 25 суток. По нашему мнению, фактически 10 суток человек может претерпевать ограничения его прав, свобод и интересов с нарушением общепринятых принципов права. Подытожив сказанное, считаем, что санкции статей КоАП РБ, где предусматривается такой вид административного взыскания, как административный арест, исходя из теории права, являются промежуточными между абсолютно определенной (точно указаны вид и мера юридической ответственности за нарушения нормы права <4>) и относительно определенной, где границы юридической ответственности указаны от минимальной до максимальной <5>. Последние, в свою очередь, характерны для норм особенных частей КУоАП и КоАП РФ. При этом санкции норм КоАП РБ определенным образом характеризуются отсылочным способом изложения, поскольку вынуждают субъекта, уполномоченного рассматривать дела об административных правонарушениях, использовать не только императивные положения статьи, которой предусматривается административная ответственность, а и общими положениями применения административной ответственности. При этом существенное значение отводится внутреннему убеждению такого субъекта в отношении применения мер в границах вида административного наказания. -------------------------------- <4> Теорiя держави i права. Академiчний курс: Пiдруч. / [О. В. Зайчук, А. П. Заець, В. С. Журавський та iн.]; За ред. О. В. Зайчука, Н. М. Онiщенко. К.: Юрiнком Iнтер, 2006. С. 374. <5> Там же.
В то же время ст. 7.1 КоАП РБ прямо указывает на то, что административное взыскание за совершенное административное правонарушение налагается с учетом положений Общей части КоАП РБ в пределах, установленных санкцией статьи Особенной части КоАП РБ, предусматривающей ответственность за данное административное правонарушение. Но фактически в санкциях статей Особенной части КоАП РБ не указаны верхние и нижние границы административного взыскания, в качестве административного ареста указывается исключительно то обстоятельство, что совершение такого-то правонарушения влечет административный арест. Немаловажным вопросом, связанным с обеспечением прав, свобод, интересов личности при рассмотрении дел об административных правонарушениях, по которым возможно наложение взыскания на правонарушителя в виде административного ареста, является норма, которая указывает на обязательное присутствие правонарушителя при рассмотрении дела и вынесении постановления по делу об административном правонарушении. Часть 2 ст. 25.1 КоАП РФ определяет, что дело об административном правонарушении рассматривается с участием лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении. В отсутствие указанного лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, предусмотренных ч. 3 ст. 28.6 настоящего Кодекса, либо если имеются данные о надлежащем извещении лица о месте и времени рассмотрения дела и если от лица не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела, либо если такое ходатайство оставлено без удовлетворения. В отсутствие этого лица дело может быть рассмотрено лишь в случаях, когда имеются данные о своевременном его извещении о месте и времени рассмотрения дела и если от него не поступило ходатайство об отложении рассмотрения дела <6>. -------------------------------- <6> Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. М., 2001. [Электронный ресурс] // URL: http://www. alleng. ru/d/jiir/jur726.php (дата доступа: 09.12.2011).
Пункт 2 ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ содержит норму, которая прямо указывает на то, что при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест или административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранного гражданина либо лица без гражданства, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным. Согласно ч. 3 ст. 25.1 КоАП РФ при рассмотрении дела об административном правонарушении, влекущем административный арест, присутствие лица, в отношении которого ведется производство по делу, является обязательным. На этом основании, поскольку рассмотрение дела в отсутствие данного лица невозможно, судья должен вынести определение об отложении рассмотрения дела. При этом необходимо выяснить причину неисполнения органом внутренних дел (милицией), который в соответствии с ч. 2 ст. 27.15 Кодекса осуществляет привод, определения суда о приводе лица <7>. Императивная норма, которая указывает на необходимость обязательного присутствия лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, влекущем наложение административного ареста, гарантирует своевременность и эффективность исполнения наказания (взыскания). -------------------------------- <7> Михалева Н. В. Судебная практика по делам об административных правонарушениях / Под ред. П. П. Серкова. М.: Норма, 2008. С. 99.
Аналогичные нормы содержатся и в КУоАП, а именно ч. 2 ст. 268 КУоАП указывает на то обстоятельство, что дело об административном правонарушении рассматривается в присутствии лица, которое привлекается к административной ответственности. При рассмотрении дел об административных правонарушениях, предусмотренных частью первой ст. 44, ст. 51, 146, 160, 1602, 1722 - 1729, 173, частью третьей ст. 178, ст. 185, 1851, ст. 1857, 187 КУоАП, присутствие лица, которое привлекается к административной ответственности, является обязательным. Фактически это все составы правонарушений, за совершение которых может быть наложено взыскание в виде административного ареста (ч. 3 ст. 268 КУоАП). 24 сентября 2008 г. в КУоАП были внесены изменения и дополнения, а именно санкция ст. 130 КУоАП была дополнена таким видом административного взыскания, как административный арест. Наряду с этим, законодатель не внес соответствующие изменения в ст. 268 КУоАП, вследствие чего имеет место вынесение постановлений о наложении административного взыскания в виде административного ареста заочно (без присутствия при рассмотрении дела правонарушителя). Таким образом, имеет место пробел законодательства, который делает невозможным исполнение императивной нормы, изложенной в ст. 326 КУоАП, а именно то, что постановление районного, районного в городе, городского или горрайонного суда (судьи) о применении административного ареста выполняется немедленно после его вынесения. Логическим продолжением исследования стало изучение порядка исполнения административного взыскания в виде административного ареста. Постановление об административном аресте приводится в исполнение органами внутренних дел в порядке, установленном законодательством <8>. Действительно, согласно положению ст. 32.8 КоАП РФ постановление судьи об административном аресте исполняется органами внутренних дел немедленно после вынесения такого постановления. Лицо, подвергнутое административному аресту, содержится под стражей в месте, определяемом органами внутренних дел. Часть 4 ст. 32.8 КоАП РФ указывает на то, что порядок и условия отбывания административного ареста осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации. Проводя компаративистский анализ норм КУоАП, увидим, что согласно ст. 327 КУоАП лиц, подлежащих административному аресту, содержат под стражей в местах, которые определяют органы внутренних дел. Отбывание административного ареста осуществляется по правилам, установленным законами Украины. Однако на сегодняшний день на Украине отсутствует специальный закон, нормы которого регулировали бы исполнение административного взыскания в качестве административного ареста. Исполнение административного ареста на Украине регулируется Приказом Министерства внутренних дел Украины от 18 сентября 1992 г. N 552 "Об утверждении Положения о специальном приемнике для содержания лиц, подданных административному аресту" <9>. На наш взгляд, с точки зрения верховенства права, реализации прав, свобод и интересов человека и гражданина недопустимо, чтобы орган, ведающий исполнением взысканий, самостоятельно определял условия исполнения такого взыскания, как административный арест. Во-первых, в таком случае уполномоченный орган (должностное лицо) сам себе определяет полномочия, во-вторых, устанавливает права и обязанности лица, подлежащего административному аресту, в-третьих, устанавливает виды нарушений в местах отбывания взыскания. Вследствие этого один орган исполнительной власти фактически узурпирует власть в сфере исполнения наказаний, поскольку единолично устанавливает порядок своих действий, обязанности и права других, а также устанавливает ответственность (или условия наступления ответственности путем описания гипотез и диспозиций правонарушений, выступая тем самым отсылочной нормой для норм Кодекса об административных правонарушениях). С точки зрения гуманизма, принципов права идеально было бы, если такой порядок исполнения наказаний определялся именно Законом, но в то же время практика такого определения путем издания соответствующего нормативно-правового акта Правительства Российской Федерации является ступенью, которая разрывает единоличность органов исполнения взысканий (наказаний), в том числе административного ареста, в определении порядка отбывания наказания, установления прав и обязанностей органа исполнения наказания и лиц, отбывающих наказание. -------------------------------- <8> Тихомиров Ю. А. Указ. соч. <9> Наказ МВС Украiни вiд 18 вересня 1992 року N 552 "Про затвердження Положения про спецiальний приймальник для утримання осiб, пiдданих адмiнiстративному арешту".
Еще одной характерной особенностью, которая существенно отличает содержание анализированных Кодексов, является то, что КУоАП в своем содержании предусматривает субъектов, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях (ст. 255 КУоАП), а также подведомственность дел об административных правонарушениях (раздел III, главы 16 - 17, ст. 213 - 244.19 КУоАП). В свою очередь, КоАП РФ также содержит соответственные нормы, которые определяют компетенцию судей, органов, должностных лиц, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях (раздел III, главы 22 - 23, ст. 22.1 - 23.70 КоАП РФ). Также КоАП РФ в ст. 28.3 четко разделяет компетенцию должностных лиц, уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях. В отличие от законодателей Украины и Российской Федерации, в Республике Беларусь в нормах КоАП РБ не определяются лица, которые имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, а также не указана подведомственность дел об административных правонарушениях. При этом нормы КоАП РБ указывают на то, что процессуальные административные нормы, которые определяют порядок производства по делам об административных правонарушениях, выделены в отдельный кодифицированный законодательный акт - Процессуально-исполнительный кодекс Республики Беларусь об административных правонарушениях. Вследствие этого невозможно из норм КоАП РБ уяснить подведомственность дел об административных правонарушениях, где в качестве административного взыскания применяется административный арест. Единственным упоминанием о такой подведомственности являются положения ст. 6.2 КоАП РБ. Учитывая вышеупомянутое, можно прийти к выводу о том, что Республика Беларусь пошла путем разграничения материальных и процессуальных норм, которые регулируют деятельность специально уполномоченных органов по расследованию и принятию решений по делам об административных правонарушениях. С одной стороны, это существенный шаг к кодификации законодательства, обеспечения упорядочивания, согласованности и компактности норм административного законодательства по их характеру на нормы материального и процессуального права. В связи с этим на Украине давно продолжаются разговоры о необходимости принятия административного процессуального кодекса об административных правонарушениях. Хотя некоторые шаги уже предприняты, а именно принят Кодекс административного судопроизводства Украины (далее - КАС Украины) <10>, который определяет полномочия административных судов относительно рассмотрения дел административной юрисдикции, порядок обращения к административным судам и порядок осуществления административного судопроизводства (ст. 1 КАС Украины). Однако с принятием данного кодифицированного акта существенно положение с организацией порядка рассмотрения дел об административных правонарушениях, защитой прав, свобод и интересов участников такого производства не изменилось. Связано это, во-первых, с тем, что КАС Украины регулирует исключительно деятельность судебной инстанции. При этом основное внимание акцентируется на производстве в делах, связанных с защитой прав, свобод и интересов физических лиц, прав и интересов юридических лиц в сфере публично-правовых отношений от нарушений со стороны органов государственной власти, органов местного самоуправления, их должностных и служебных лиц, других субъектов при осуществлении ими властных управленческих функций на основе законодательства, в том числе на выполнение делегированных полномочий (ст. 2 КАС Украины). Во всей сфере публично-правовых отношений правоотношения, возникновение которых связано с производством в делах об административных правонарушениях, составляют лишь часть (сложно сказать незначительную, но все же часть, поскольку публично-правовые отношения охватывают значительно более широкий круг правоотношений). В связи с этим возникает ряд в том числе и процессуальных коллизий, связанных с защитой прав, свобод и интересов участников производства по делам об административных правонарушениях. Например, согласно ст. 287 - 294 КУоАП постановление по делу об административном правонарушении может быть обжаловано путем подачи жалобы, тогда как КАС Украины предусматривает, что обжалование решений органов власти и управления происходит путем подачи административного иска (ст. 104 КАС Украины). В связи с этим автором была проанализирована данная проблема, предложены соответствующие предложения по усовершенствованию действующего законодательства Украины, связанного с обеспечением прав, свобод и интересов лица, которое привлекается к административной ответственности <11>. -------------------------------- <10> Кодекс адмiнiстративного судочинства Украiни вiд 6 липня 2005 року // ВВР. 2005. N 35 - 36, 37. Ст. 446. <11> Самбор М. А. Адмiнiстративний позов та скарга як засоби захисту прав, свобод та iнтересiв людини i громадянина у справах про адмiнiстративнi правопорушення // Митна справа. Львiв, 2011. N 2(74), частина 2. С. 229 - 234.
В заключение хочется отметить, что каждая республика, чьи нормы кодифицированных нормативно-правовых актов об административных правонарушениях были исследованы в сфере наложения административного взыскания в виде административного ареста, избрала свой путь нормативно-правового регулирования данного вопроса. При этом считаем, что административная реформа, которая происходит на Украине, неизбежно должна коснуться реформирования законодательства об административных правонарушениях. В частности, норм, которые регламентируют порядок применения такого вида административного взыскания, как административный арест, связанный с ограничением прав, свобод и интересов человека и гражданина. Принятие кодифицированного акта об административных правонарушениях должно базироваться на концепциях, в основу которых заложен принцип "верховенства права", и его главная цель - гарантирование прав, свобод и интересов человека, вследствие этого неизбежной и необходимой должна стать рецепция передовых норм зарубежных стран в этой отрасли, и в первую очередь передовой правовой мысли стран-соседей. Нормы КУоАП, КоАП РФ и КоАП РБ имеют характерные отличия, которые анализировались выше, каждая страна внесла свои правовые традиции в разрешение вопроса, связанного с применением к правонарушителям административного взыскания в виде административного ареста, большинство из которых может и должно быть учтено при разработке и принятии нового КУоАП.
Название документа