Международно-правовое регулирование государственного портового контроля
(Бразовская Я. Е.) ("Транспортное право", 2012, N 2) Текст документаМЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ГОСУДАРСТВЕННОГО ПОРТОВОГО КОНТРОЛЯ
Я. Е. БРАЗОВСКАЯ
Бразовская Я. Е., соискатель Российского государственного гуманитарного университета, преподаватель РГГУ, НПОУ "Академический институт гуманитарного образования", ведущий специалист ООО "Юридическая фирма "Санкт-Петербургская Ассоциация Морского права".
Государственный портовый контроль, по признанию ИМО и судоходной индустрии, является на сегодня одним из самых действенных инструментов воздействия на суда и судовладельцев в исполнении международных стандартов в области безопасности мореплавания и защиты морской среды от загрязнения. Следует обратить внимание на первое региональное соглашение о государственном портовом контроле, подписанное в 1982 г. правительствами европейских государств в Париже - "Парижский меморандум о взаимопонимании о контроле судов со стороны государства порта" ("Paris MOU on PSC") <1>. -------------------------------- <1> В настоящее время в мире действуют следующие меморандумы: Африканский, или Абуджийский, меморандум (Соглашение о взаимопонимании по контролю судов государством порта стран Западной и Центральной Африки 1999 г.); Индоокеанский меморандум (Соглашение о взаимопонимании по контролю судов государством порта в странах Индийского океана 1998 г.); Карибский меморандум (Соглашение о взаимопонимании по контролю судов государством порта в Карибском бассейне 1996 г.); Латиноамериканское соглашение по контролю судов государством порта; Средиземноморский меморандум (Соглашение о взаимопонимании по контролю судов государством порта в Средиземноморском бассейне 1997 г.); Токийский меморандум о взаимопонимании по контролю судов государством порта в Азиатско-Тихоокеанском регионе (1994 г.); Черноморский меморандум (Соглашение о взаимопонимании по контролю судов государством порта в Черноморском бассейне 2000 г.); Эр-Риядский меморандум.
Отметим, что в силу своего географического положения Российская Федерация является участницей трех региональных соглашений о государственном портовом контроле, созданных под эгидой Международной морской организации (Парижский <2>, Токийский <3> и Черноморский <4> меморандумы). -------------------------------- <2> Россия является членом с 1 января 1996 г. <3> Россия является членом с 1 января 1995 г. <4> Россия является членом с 7 апреля 2000 г.
По результатам проведенных в портах проверок комитеты публикуют годовые отчеты и списки флагов стран - черный, серый и белый, характеризующие качество флага, под которым зарегистрировано судно. Суда проверяются на предмет соответствия различным требованиям, прежде всего требованиям безопасности и в зависимости от суммарного показателя, важнейший элемент которого - число задержаний судов в портах за выявленные нарушения требований международных конвенций, определяется список. Особо некачественные флаги попадают в зоны высокого, среднего или умеренного риска. Значиться в черном списке равносильно международному признанию того, что морской флот страны в целом небезопасен, является неблагонадежным с точки зрения технического состояния судов и не гарантирует качественную работу, а это означает, что суда под флагом страны будут много чаще других подвергаться проверкам в портах стран - участниц меморандумов. Сам по себе "черный список" никаких санкций не подразумевает, но публикуется везде, и при выборе судов для инспектирования в первую очередь выбираются суда под флагом "черного списка", качественные флаги проверяются реже, а значит, меньше риск задержания судна и самого страшного для судовладельца последствия - непроизводительного простоя. Примечательно, что в настоящее время Россия находится в "белых списках" региональных соглашений в области контроля со стороны государства порта. Рассмотрим Парижский меморандум, который является международным договором, устанавливающим принципы портового контроля, основная цель которого - проведение согласованных действий по выводу из международного судоходства так называемых "субстандартных" <5> судов. -------------------------------- <5> Согласно п. 1.6.9 Резолюции А.787(19) субстандартное судно - это судно, у которого корпус, механизмы, оборудование и снабжение или эксплуатационная безопасность существенно ниже стандартов, требуемых соответствующей конвенцией, или экипаж которого не соответствует документу о безопасном составе экипажа.
Отметим, что согласно меморандуму вне зависимости от величины целевого фактора в качестве первостепенного приоритета для инспектирования являются: - суда, о которых сделаны сообщения лоцманами или портовыми властями; - суда, перевозящие опасные или загрязняющие грузы, не заявившие соответствующую информацию о характеристиках судна, его движении и перевозимых опасных или загрязняющих грузах; - суда, явившиеся предметом сообщения или уведомления со стороны другой власти, а также сообщения или жалобы, исходивших от капитана, члена экипажа либо другого лица (организации), имеющих законную заинтересованность в безопасной эксплуатации судна; - суда, которые явились участниками столкновения, управлялись способом, представляющим опасность людям, собственности или окружающей среде; - суда, чей класс был приостановлен или изъят по соображениям безопасности в ходе предшествовавших шести месяцев; - суда, которые не могут быть идентифицированы в информационной системе SiReNaC. Комитет Парижского меморандума о взаимопонимании и контроле судов государством порта на своей 43-й сессии в Дублине (Ирландия) одобрил Новый инспекционный режим (НИР) <6>, разрабатывавшийся несколько последних лет совместно с Евросоюзом. Основной идеей НИР является схема, основанная на оценке рисков в отношении каждого конкретного судна (100% контроль всех заходящих в порты ЕС судов). -------------------------------- <6> Новый инспекционный режим действует с 1 января 2011 г.
Смысл проверок в том, что все конвенционные суда распределяются по профилю риска, подразделяемого на высокий, низкий и стандартный. В зависимости от профиля риска они будут и проверяться: - суда с высоким уровнем риска High Risk Ships (HRS) будут проверяться с интервалом в 6 месяцев; - суда со стандартным уровнем риска Standard Risk Ships (SRS) будут проверяться с интервалом в диапазоне 10 - 12 месяцев; - суда с низким уровнем риска Low Risk Ships (LRS) будут проверяться с интервалом в диапазоне 24 - 36 месяцев со дня последней инспекции PMoU. После 2 задержаний по причинам нарушения стандартов безопасности судам может быть временно запрещен заход в порты ЕС, а если судно будет задержано больше 3 раз, то для него может быть введен полный запрет на заход. Профиль риска включает в себя ряд позиций, в т. ч. тип судна, возраст, характеристику государства флага, информацию о том, как работает та или иная компания-судовладелец, количество несоответствий, задержаний судов. Суда и судоходные компании, имеющие высокие показатели качественного управления безопасностью мореплавания, получат преференции в виде уменьшения как количества, так и объема инспекционных проверок в портах, в то время как суда, имеющие повышенный риск невыполнения международных требований безопасности мореплавания, будут проверяться более часто и более тщательно. Каждая администрация сообщает о проведенных ею инспекциях при помощи информационно-справочной компьютерной сети. Сеть состоит из региональных центров и замыкающихся на них всех портов бассейна, открытых для захода иностранных судов. Вся информация практически мгновенно поступает в компьютерный центр, где она хранится, обрабатывается и выдается по запросу. Контроль осуществляется специально уполномоченными инспекторами государственного портового контроля ("Port State Control Officers") в соответствии с Резолюцией А.787(19) - Процедуры контроля судов государством порта и поправками к ней согласно Резолюции А.882(21) <7>. -------------------------------- <7> Документы Международной морской организации // URL: https:// imo. amsa. gov. au/ public/ resolution-titles/ 21st-assembly. html.
Так, Резолюции предназначены для обеспечения основного руководства по проведению проверок в рамках контроля судов государством порта и последовательности в проведении этих проверок, выявлении недостатков судна, его оборудования или его экипажа и применении процедур контроля. А процедуры контроля предназначены для оказания помощи администрациям государств флага в обеспечении выполнения положений конвенций с целью защиты экипажа, пассажиров и судов и обеспечения предотвращения загрязнения и должны рассматриваться в качестве дополнения к национальным мерам, принимаемым администрациями государств флага в их странах и за рубежом. Инспектирование судна должно преследовать цель убедиться, что на судне есть все действительные конвенционные сертификаты и другая соответствующая документация, и составить впечатление об общем состоянии судна, судового оборудования и судового экипажа - если только у инспектора государственного портового контроля не появятся "явные основания" полагать, что состояние судна либо его оборудования не соответствует существенным образом имеющимся данным в судовых сертификатах. В случае отсутствия действительных свидетельств, а также на основании своих наблюдений, общего впечатления от судна инспектор имеет "явные основания" полагать, что судно может быть "субстандартным", он должен перейти к "более детальной инспекции" (п. 3.1.1). Комитет по безопасности на море (далее - Комитет) на своей 86 сессии (27 мая - 5 июня 2009 г.), основываясь на требованиях правила XI-2/9.2.1 Международной Конвенции по охране человеческой жизни на море (далее - СОЛАС-74) и принимая во внимание руководство, имеющееся в части В Международного кодекса по охране судов и портовых средств (далее - Кодекс ОСПС) и Резолюцию MSC.159(78) - "Временное руководство по мерам контроля за выполнением требований по усилению охраны на море" Циркуляром MSC.1/Circ.1305 внес поправки в Руководство капитанам, компаниям и надлежащим образом уполномоченным должностным лицам по требованиям, связанным с представлением относящейся к охране информации до прихода судна в порт, заменив Циркуляр MSC.1/Circ.1130 <8>. -------------------------------- <8> Документы Международной морской организации // URL: http:// www5.imo. org/ Share-Point/ blastDataHelper. asp/ data_id%3D25946/ 1305. pdf.
Необходимость внесения поправок и принятие Пересмотренного руководства связано с предотвращением распространения различных требований по информации, относящейся к охране на море, которые не способствуют повышению уровня охраны и не продвигают облегчение формальностей морского судоходства. Целью Пересмотренного руководства является представление комплекта стандартных данных в отношении информации об охране, который судно будет обязано представить до прихода в порт, а также разъяснение требований правила XI-2/9 Конвенции СОЛАС - Меры, связанные с контролем и выполнением требований и, принимая во внимание руководство, представленное в части В Кодекса ОСПС, а именно важнейшие положения правила XI-2/9 Конвенции СОЛАС и пунктов В/4.37-В/4.40 Кодекса ОСПС. В правиле XI-2/9 описываются меры, связанные с контролем и выполнением требований, применимые к судам, к которым применяется глава XI-2 Конвенции СОЛАС. Они делятся на три раздела: контроль за судами, уже находящимися в порту; контроль за судами, намеревающимися зайти в порт другого Договаривающегося правительства Конвенции СОЛАС; и дополнительные положения, применимые к обеим ситуациям. От каждого судна, к которому применяется глава XI-2, намеревающегося войти в порт другого Договаривающегося правительства, правило XI-2/9.2.2 Конвенции СОЛАС требует по запросу должностных лиц, надлежащим образом уполномоченных этим правительством, представления (с целью убедить в выполнении судами требований указанной главы Кодекса) до их захода в порт (во избежание необходимости применения меры контроля или определенных шагов) сведений, регламентированных в правиле XI-2/9.2.1, причем по требованию Договаривающегося правительства судно или компания должны представить приемлемое подтверждение требуемых сведений. Так, необходимыми сведениями являются сведения: - о наличии на судне действительного Свидетельства и названия органа, выдавшего свидетельство; - уровня охраны, с которым судно эксплуатируется в данное время; - уровня охраны, с которым судно эксплуатировалось в любом предыдущем порту, где оно осуществляло взаимодействие судно/порт за последние 10 заходов в портовые средства; - любых специальных или дополнительных мер охраны, принятых судном в любом предыдущем порту, где оно осуществляло взаимодействие судно/порт за последние 10 заходов в портовые средства; - о соблюдении соответствующих процедур по охране судна в ходе любой деятельности "судно - судно" за последние 10 заходов в портовые средства; - иные практические сведения, относящиеся к вопросам охраны (но не подробности плана охраны судна), принимая во внимание рекомендации, приведенные в части В Кодекса ОСПС. В одном из пунктов перечня речь идет о подтверждении любых специальных или дополнительных мер, которые судно принимало во время десяти последних посещений портовых средств. Примерами такого подтверждения могут быть: - записи о мерах, принятых при посещении портового средства, расположенного на территории государства, правительство которого не является Договаривающимся правительством, особенно о таких мерах, принятие которых обычно было бы обеспечено портовыми средствами, расположенными на территории Договаривающихся правительств; - какие бы то ни было Декларации об охране, оформлявшиеся с портовыми средствами или с другими судами. В другом пункте перечня сведений, представление которых может потребоваться как условие захода в порт, речь идет о подтверждении того, что при проведении деятельности "судно - судно" в пределах отрезка времени, в течение которого совершены последние 10 заходов в портовые средства, поддерживалось выполнение надлежащих процедур охраны судна. Для такого подтверждения обычно не требуется включать в него записи о приеме и передаче лоцмана, представителей таможенных, иммиграционных властей, должностных лиц по вопросам охраны, а также о бункеровке, погрузке с лихтеров и разгрузке с них, погрузке запасов и выгрузке отходов, осуществлявшихся судном в пределах портовых средств, поскольку эти действия обычно попадают в рамки действия плана охраны портового средства. Примерами таких сведений могут быть: - записи о мерах, принятых при осуществлении деятельности "судно - судно" с судном под флагом государства, правительство которого не является Договаривающимся правительством, особенно о таких мерах, принятие которых обычно было бы обеспечено этим другим судном, если бы оно было под флагом Договаривающегося правительства; - записи о мерах, принятых при осуществлении деятельности "судно - судно" с судном под флагом государства, правительство которого является Договаривающимся правительством, но от которого не требуется отвечать требованиям положений главы XI-2 и части А данного Кодекса, таких как экземпляр какого бы то ни было свидетельства об охране, выданного этому судну на основании других положений; - в случае если на судне находятся спасенные в море люди или груз - то все известные сведения об этих людях или грузе, включая удостоверяющие личность данные и маркировочные данные груза, если они известны, а также результаты любых проверок, проведенных на судне для установления статуса спасенных людей и груза с точки зрения задач охраны. Причинение задержек доставке потерпевших бедствие на море в безопасное место или предотвращение такой доставки не являются целью главы XI-2 и части А Кодекса. Единственной целью главы XI-2 и части А данного Кодекса является обеспечение того, чтобы государствам в достаточном объеме предоставлялась информация, способствующая полноте их защищенности. Примерами других сведений, имеющих практическое отношение к вопросам охраны, предоставление которых, в целях обеспечения безопасности и охраны людей, портовых средств, судов и иной собственности, может потребоваться как условие захода в порт, могут быть: сведения, содержащиеся в журнале непрерывной регистрации истории судна; местоположение судна во время подачи сведений; ожидаемое время прибытия судна в порт; судовая роль; общее описание груза на борту судна; список пассажиров; сведения, которые требуется иметь на судне в соответствии с правилом XI-2/10.2. Изложенные меры контроля судов, намеревающихся войти в порт другого Договаривающегося правительства, направлены на обеспечение их соответствия требованиям, и в рамках главы XI-2 вводится совершенно нетипичная концепция контроля, применяющаяся только в области охраны. В соответствии с этим правилом в целях лучших гарантий охраны меры могут применяться до захода судна в порт. Как и в правиле XI-2/9.1, эта дополнительная система мер контроля основана на применении концепции, заключающейся в том, имеются ли явные основания полагать, что судно не отвечает требованиям главы XI-2 или части А данного Кодекса, и включает серьезные ограничительные оговорки, изложенные в правилах XI-2/9.2.2, XI-2/9.2.5 и XI-2/9.3. Явные основания полагать, что судно не отвечает требованиям, означает, что имеется доказательство или достоверная информация о том, что судно не отвечает требованиям главы XI-2 или части А Кодекса. Такое доказательство или достоверная информация могут иметь источником профессиональное суждение или наблюдения должным образом уполномоченного должностного лица, сделанные при проверке Международного свидетельства об охране судна или Международного временного свидетельства об охране судна, выданного в соответствии с требованиями части А данного Кодекса (свидетельство), или же поступить из других источников. Даже если на судне имеется действительное свидетельство, у уполномоченного должностного лица, на основании его профессионального суждения, могут быть явные основания полагать, что судно не отвечает требованиям. Примерами возможных, в зависимости от обстоятельств, явных оснований в рамках правил XI-2/9.1 и XI-2/9.2, могут быть: - полученное в ходе проверки Международного свидетельства об охране судна доказательство, что оно недействительно или у него истек срок действия; - доказательство или достоверная информация о том, что имеются серьезные недостатки, относящиеся к оборудованию охраны, документации или организационным мероприятиям, которые требуются главой XI-2 и частью А данного Кодекса; - получение донесения или жалобы, которые, по профессиональному суждению должным образом уполномоченного должностного лица, содержат достоверную информацию, ясно указывающую на то, что судно не отвечает требованиям главы XI-2 или части А данного Кодекса; - доказательство, полученное должным образом уполномоченным лицом, использующим свое профессиональное суждение, или его наблюдение, свидетельствующее о незнании капитаном или экипажем судна существенных, относящихся к вопросам охраны, процедур, об их неспособности к проведению тренировок по охране судна или же о том, что такие процедуры или тренировки не выполнялись; - доказательство, полученное должным образом уполномоченным лицом, использующим свое профессиональное суждение, или его наблюдение, свидетельствующее о том, что ключевые члены экипажа судна не способны к обмену информацией с любыми другими ключевыми членами экипажа, имеющими обязанности по охране судна; - доказательство или достоверные сведения, свидетельствующие о том, что на данное судно приняты люди, запасы или груз в портовом средстве или с другого судна, причем портовое средство или другое судно не отвечают требованиям главы XI-2 или части А данного Кодекса, а данное судно не оформило Декларацию об охране и не приняло надлежащих специальных или дополнительных мер охраны или не выполняло надлежащих процедур охраны; - доказательство или достоверные сведения, свидетельствующие о том, что на данное судно приняты люди, запасы или груз в портовом средстве или из другого источника (например, от другого судна или вертолета), причем от этого портового средства или другого источника не требуется отвечать требованиям главы XI-2 или части А данного Кодекса, а данное судно не приняло надлежащих специальных или дополнительных мер охраны или не выполнило надлежащих процедур охраны; - если судно имеет очередное, последовательно выданное Международное временное свидетельство об охране судна, как оно описано в разделе А/19.4, и если, по профессиональному суждению должным образом уполномоченного должностного лица, одной из целей, преследуемых судном или компанией при обращении за таким свидетельством, является цель продления периода неполного соответствия требованиям главы XI-2 и части А данного Кодекса за пределы срока действия первоначального временного свидетельства, оговоренного в разделе А/19.4.4. Важным является то, что при принятии мер контроля должностным лицам должны обеспечивать соразмерность предпринимаемых мер или шагов, которые должны быть благоразумными и иметь минимально необходимую для устранения несоответствия или уменьшения его степени жесткость и продолжительность. При осуществлении правительствами контроля должны прилагаться все возможные усилия, чтобы избежать необоснованного задержания судна или необоснованной отсрочки его отхода, а также применение мер не должно создавать помех для необходимого доступа на судно в чрезвычайных ситуациях или по гуманитарным соображениям и в целях охраны.
Название документа