Глобализация и административное право
(Мамедов А. А.) ("Административное право и процесс", 2012, N 7) Текст документаГЛОБАЛИЗАЦИЯ И АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО
А. А. МАМЕДОВ
Мамедов Андрей Алиевич, профессор кафедры административного и финансового права Российского университета дружбы народов, доктор юридических наук.
В статье рассматриваются вопросы государственного управления в условиях глобализации; современная эпоха - это эпоха глобализации, включающая в себя высокодинамичное развитие интеграционных процессов в различных сферах деятельности государства. Глобализация объективно ведет к появлению наднациональных/транснациональных элементов правового регулирования. Кроме того, следует иметь в виду, что процесс глобализации усилил взаимосвязи между национальным правом государств и международным правом. Все больше вопросов внутренней юрисдикции передаются государствами под международно-правовое регулирование. В условиях глобализации в развитии административного права проявляется тенденция формирования глобального административного права. Поэтому, рассматривая правовое регулирование административных отношений в современный период, нельзя не учитывать мировые интеграционные процессы вследствие глобализации.
Ключевые слова: экономика, функция государства, законодательство, государственное управление, административное право, глобализация.
Globalization and administrative law A. A. Mamedov
The questions of governance in the context of globalization, the modern era - an era of globalization, which includes the highly dynamic development of integration processes in various areas of the state. Globalization is an objective the emergence of supranational, transnational regulatory elements. In addition, it should be borne in mind that the process of globalization has strengthened the relationship between the national law of States and international law. More and more questions of domestic jurisdiction transferred to the States under the international legal regulation. In a globalized world in the development of administrative law is a tendency for a global administrative law. Therefore, considering the legal regulation of administrative relations in the modern period, we can not ignore the world as a result of the integration processes of globalization.
Key words: economy, the function of the state, law, public administration, administrative law, globalization.
Эволюция функций государства развивается не только под влиянием внутренних изменений, происходящих в государстве. Современная эпоха - это эпоха глобализации <1>, включающая в себя высоко динамичное развитие интеграционных процессов в различных сферах деятельности государства. -------------------------------- <1> Категорию "глобализация" (от англ. global - "мировой, всемирный") впервые употребил в описании мировой экономики американский экономист Т. Левитт в статье, опубликованной в газете "Гарвард бизнес ревью" в 1983 г. Под этим термином он понимал процесс слияния рынков отдельных благ, выпускаемых крупными транснациональными и многонациональными корпорациями. Наиболее широкое значение этому понятию дал японский экономист К. Омэ, консультант Гарвардской школы бизнеса, в своей книге "Мир без границ" (1990), в которой он выделил пять основных направлений глобализации: финансовую глобализацию, становление глобальных многонациональных корпораций, регионализацию экономики, интенсификацию мировой торговли, тенденцию к конвергенции.
В условиях глобализации национальные экономические системы активно интегрировались в единый планетарный механизм с универсальной системой экономических институтов и взаимодействия рынков. Глобальная экономическая интеграция, важнейший и во многом определяющий фактор развития национальной экономики, - объективное и закономерное явление, способствующее вхождению государства в мировое экономическое сообщество. Глобализация, прежде всего, в экономической сфере проявляется в следующем: - формировании глобального мирового финансового рынка; - концентрации капитала, приводящего к формированию транснациональных корпораций, капитал которых все в большей степени стремится за пределы национальных юрисдикций, а размер активов и оборотных средств транснациональных корпораций сопоставим с бюджетами отдельно взятых стран; - росте международных портфельных инвестиций; - все больше и больше вопросов внутренней юрисдикции передаются государствами под международно-правовое регулирование и, как следствие из этого, увеличении количества международных договоров, регулирующих административные отношения. Глобализация объективно ведет к появлению наднациональных/транснациональных элементов правового регулирования <2>. -------------------------------- <2> Система наднационального административного права в настоящее время осмысляется учеными как нормативно целостная совокупность доктринальных знаний, норм и принципов. Более подробно см.: Зеленцов А. Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Мат-лы Всероссийской научно-практической конференции. М.: РУДН, 2011. С. 12 - 26.
Кроме того, следует иметь в виду, что процесс глобализации усилил взаимосвязи между национальным правом государств и международным правом. Все больше вопросов внутренней юрисдикции передаются государствами под международно-правовое регулирование. Поэтому, рассматривая правовое регулирование административных отношений в современный период, нельзя не учитывать мировые интеграционные процессы вследствие глобализации. В процессе создания целостного законодательства, подчиняющегося единой правовой логике, необходимо учитывать как неолиберальные мировые тенденции, так и разнообразную природу национальных правовых систем. При этом необходимо отметить, что процесс глобализации усилил и роль взаимосвязи между национальным правом и международным правом. Возрастание роли взаимодействия международного и национального права вследствие глобализационных тенденций в современных условиях проявляется, прежде всего, в "максимальной приближенности, непосредственном соприкосновении сфер регулирования" <3> международного права и национального права. -------------------------------- <3> Ануфриева Л. П. Соотношение международного публичного и международного частного права: правовые категории. М.: Спарк, 2002. С. 324.
Реализация принципов и норм международного права в национальной правовой системе представляет собой сложный процесс. "При этом одни нормы реализуются только в международных отношениях, а другие - во внутренней сфере государств с помощью соответствующих процедур" <4>. -------------------------------- <4> Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России: Учебно-практическое пособие. М.: Спарк, 1997. С. 35, 48.
В развитии административного права в условиях глобализации, по мнению Е. Н. Щербака <5>, выделяются следующие основные тенденции. -------------------------------- <5> Щербак Е. Н. Административно-правовое регулирование на наднациональном уровне мирового рынка высшего образования // Право и государство: теория и практика. 2011. N 10(82). С. 103 - 108.
Прежде всего, тенденция гармонизации права, проявляющаяся в стремлении выработки общего, всеобъемлющего подхода к праву. Разумеется, степень развития данной тенденции в пределах разных регионов не является одинаковой в силу разного уровня региональной интеграции. Второе - это применение для правового регулирования административных отношений норм-принципов. В научной литературе выделяются, в частности, принципы-нормы и принципы-законоположения, общеправовые принципы (принципы равенства, справедливости, гуманизма и др.) и межотраслевые, общесоциальные принципы и специально-юридические (принцип законности, ответственности только за виновные противоправные действия, принцип сочетания прав и обязанностей и др.), законодательно закрепленные принципы и принципы, не нашедшие своего прямого законодательного закрепления и т. д. <6>. -------------------------------- <6> Ведяхина К. В. Понятие и классификация принципов права // Право и политика. 2002. N 4. С. 26 - 28.
Нормы-принципы, отличающиеся от обычных норм права гораздо более высоким уровнем обобщения, выполняют регулятивные функции не только сами по себе, но и во взаимосвязи и взаимодействии с обычными нормами права, нормами-идеями, нормами-дефинициями (определениями), нормами-декларациями и другими регуляторами вновь возникающих на глобальном и региональном уровнях общественных отношений. Разные формы и проявления принципов определяются правовыми идеями, заложенными в принципах. В условиях глобализации именно принципы права играют все более важную и активную роль в системе регулятивных средств, включая административно-правовые, в различных областях деятельности государства. В-третьих, в условиях глобализации наряду с законодательными актами, сохраняющими свое доминирующее положение в системе источников права, в странах романо-германского права зарождается в качестве источника права прецедент, создаваемый не только национальными, но и международными судами, и правовой договор, выступающий в качестве источника права на национальном, региональном и глобальном уровнях. По мнению И. И. Лукащука, в условиях глобализации "право становится все более сложной системой, и предусмотреть все в законах невозможно" <7>, поэтому неизбежно повышается роль судебной практики в решении ряда вопросов, связанных с правовым регулированием административных отношений. -------------------------------- <7> Лукашук И. И. Глобализация и право // Государство и право. 2005. N 12. С. 113.
Как подчеркивает А. Б. Зеленцов: "...речь идет уже не о применении международного права, а совершенно новой тенденции - экспансии так называемого международного права. Из права, регулирующего внутреннюю организацию и деятельность международных учреждений, оно все более превращается в право, регулирующее деятельность третьих частных лиц посредством использования в той или иной форме инструментария и форм внутреннего административного права. Именно эта тенденция является, по мнению многих ученых, основой построения глобального административного права" <8>. -------------------------------- <8> Зеленцов А. Б. Новое административное право: юридическая природа и проблемы концептуального обоснования // Актуальные проблемы публичного права в России и за рубежом: Мат-лы Всероссийской научно-практической конференции. М.: РУДН, 2011. С. 20.
Образование же мирового экономического пространства, и, как следствие, мирового рынка, в свою очередь, выдвигает вопросы о глобализации управления в области экономики на основе уже сформированного административно-правового массива. Прообраз такого глобального управления в области экономики, по нашему мнению, в настоящее время сформирован в странах, присоединившихся к ВТО. При этом в определении глобального управления, по нашему мнению, следует руководствоваться определением глобального управления, предложенным Т. Вайссом и Р. Такуром в книге "ООН и глобальное управление: идея и перспективы ее воплощения". "Под ним понимается комплекс формальных и неформальных институтов, механизмов, отношений и процессов, существующих и распространяющихся на государства, рынки, отдельных граждан и организации, как межправительственные, так и неправительственные, посредством которых на глобальном уровне определяются коллективные интересы, устанавливаются права и обязанности, разрешаются споры" <9>. -------------------------------- <9> Там же.
Концепция приведения норм российского административного права в соответствие с международно-правовыми нормами при формировании глобального административного права основывается, по нашему мнению, на следующих теоретических подходах: - в повышении влияния международных договоров Российской Федерации на законодательство, регулирующее административные отношения; - во внедрении общераспространенных международных принципов и норм в законодательство, регулирующее административные отношения; - в расширении использования в национальном законотворчестве документов межгосударственных и международных организаций. Поскольку общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы (п. 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации), то в качестве нормативных источников правового регулирования административных отношений включаются и международные договоры, ратифицированные Федеральным Собранием Российской Федерации. К ним относится, в частности, Соглашение о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами - членами, с другой стороны, подписанное Президентом Российской Федерации Б. Н. Ельциным на о. Корфу 24 июня 1994 г. и ратифицированное в соответствии с Федеральным законом от 25 ноября 1996 г. N 135-ФЗ <10>. В соответствии с Соглашением о партнерстве и сотрудничестве Стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Европейским союзом является сближение законодательства. В связи с этим Россия взяла на себя обязательство "к постепенному достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества" <11>. Международное соглашение о партнерстве ЕС и РФ "дополняет" российское законодательство включением в него административно-правовых "норм-принципов". Административно-правовые "нормы-принципы", являясь международными по сути, становятся самоисполнимыми по форме их воздействия на регулируемые общественные отношения. -------------------------------- <10> ФЗ от 25 ноября 1996 г. N 135 "О ратификации Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающее партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами - членами, с другой стороны" // СЗ РФ. 1996. N 49. Ст. 5494. <11> Ст. 55 "Сотрудничество в области законодательства" Соглашения о партнерстве и сотрудничестве, учреждающего партнерство между Российской Федерацией, с одной стороны, и Европейскими сообществами и их государствами - членами, с другой стороны.
Изменения, связанные с глобализацией, и вызванная в связи с этим необходимость в наднациональном (глобальном) регулировании общественных отношений напрямую затрагивают законотворческий процесс, связанный с принятием внутригосударственных нормативных актов, регулирующих административные отношения. Результатом проведенного сближения национальных законодательств является принятие межгосударственных соглашений, составляющих единое законодательство, регулирующее административные отношения. Такой подход, например, заложен в основу создания единого европейского законодательства. Координирующие директивы Европейского союза по правовому регулированию административных отношений в различных сферах деятельности государства, которые вводились в период с 1973 по 2002 г., определяют действия национальных систем административно-правового регулирования в этих областях. Рассматривая вопрос о характере взаимодействия международного и национального права России при формировании глобального административного права, необходимо, на наш взгляд, исходить, прежде всего, из оценки двух взаимосвязанных между собой факторов: - все более глубокой и разносторонней включенности правовой системы Российского государства в межгосударственные интеграционные соглашения; - равноправные и равноценные, в формально-юридическом отношении, воли государств, лежащие в основе межгосударственных соглашений, - это лишь своего рода международно-правовой идеал. В условиях недостаточно развитой в финансово-экономическом отношении России примат международного права при интеграционных процессах, как впрочем и в других сферах жизнедеятельности нашего государства, представляет собой неизбежное, подспудное финансово-экономическое давление ведущих мировых держав на Российское государство. Поэтому, по нашему мнению, все вопросы, связанные с характером взаимодействия национального и международного права, во избежание нарушения интересов России в условиях глобализации, необходимо решать с учетом следующего: - положения межгосударственных интеграционных соглашений должны предусматривать не прямое их действие во внутригосударственном законодательстве, а "опосредуется волей государства, которое одновременно является и участником международно-правового отношения, и территориальным сувереном" <12>; -------------------------------- <12> Усенко Е. Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. N 2. С. 16.
- в условиях существенных изменений в публично-правовом регулировании административных отношений при переходе к рыночной экономике и не простых для Российского государства внешнеэкономических факторов имеет место объективная целесообразность в обязательном законодательном выражении согласия на применение положений межгосударственных интеграционных соглашений к национальному праву; - международные акты, подписанные Российской Федерацией, и российские правовые акты, содержащие нормы, регулирующие административные отношения в той или иной сфере деятельности, взаимодействуют друг с другом, что соответствует общим закономерностям воздействия международного права на национальное право и наоборот. Подобное воздействие вызывает необходимость в систематической коррекции внутригосударственного законодательства путем внесения изменений и дополнений в законы, регулирующие административные отношения. Итак, стимулирующая роль международного права в развитии национального административного права, регулирующего деятельность в сфере государственного управления того или иного сегмента жизнедеятельности государства, проявляется: в развитии внутригосударственного законодательства в связи с применением адекватных современных форм, принятых в международной практике правового регулирования административных отношений; возрастании актуальности системного построения законодательства в сфере государственного управления того или иного сегмента жизнедеятельности государства в связи с определением приоритета и условий применения международных норм и норм национального права, регулирующих административные отношения в этих областях. Для формирования в условиях глобализации национального законодательства стран с транзитивной экономикой, характерной для России, чрезвычайно важно учитывать международные тенденции в правовом регулировании административных отношений в различных сегментах деятельности государства с самого начала процесса формирования национального законодательства, поскольку в современных условиях трудно развивать закрытую, полностью зависящую только от внутренних национальных факторов экономику, уже интегрированную в мировую экономическую систему вследствие глобализации. Формирование глобального административного права, усиливающееся воздействие международного права на внутригосударственное управление никоим образом не лишают последнее имманентно присущих ему национальных черт, обусловленных историей, традициями, исповедуемой в России идеологией, религией, экономическим положением, ресурсным обеспечением и другими факторами политической, социальной, национальной природы. Так что государственное управление в различных сферах деятельности в России даже в условиях глобального управления, по нашему мнению, было, есть и будет в большей степени сохранять национальные традиции государственного управления, опирающегося на административно-правовые нормы, действующие в стране.
Название документа