Внутригосударственная напряженность как основание высылки иностранных граждан за пределы страны их пребывания
(Шерстобоев О. Н.) ("Административное право и процесс", 2012, N 7) Текст документаВНУТРИГОСУДАРСТВЕННАЯ НАПРЯЖЕННОСТЬ КАК ОСНОВАНИЕ ВЫСЫЛКИ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН ЗА ПРЕДЕЛЫ СТРАНЫ ИХ ПРЕБЫВАНИЯ
О. Н. ШЕРСТОБОЕВ
Шерстобоев Олег Николаевич, доцент кафедры конституционного и муниципального права Сибирского института - филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации, кандидат юридических наук.
В статье рассматриваются некоторые проблемы высылки иностранных граждан за пределы государства их пребывания в условиях внутригосударственной напряженности. В этом состоянии высылка становится средством обеспечения национальной безопасности, что влияет на ее основания и порядок применения.
Ключевые слова: высылка, иностранные граждане, внутригосударственная напряженность, национальная безопасность.
Domestic tensions as the basis for the expulsion of foreign nationals outside their country of residence O. N. Sherstoboev
The article runs about some problems of expulsion of foreign nationals outside the country of their residence in domestic tensions. Under these conditions expulsion becomes a means of ensuring national security, which affects its basis and application procedure.
Key words: expulsion, foreign nationals, domestic tensions, national security.
В начале XXI столетия ряд привлекательных для иммиграции стран столкнулись с беспрецедентными угрозами их национальной безопасности, в череде которых наибольшую опасность представляет терроризм, зачастую подпитываемый неконтролируемой иммиграцией <1>. В результате были предприняты крайне жесткие меры реагирования. В частности, они затронули средства административного принуждения, традиционно применяемые к иностранным гражданам. Высылка, в таком контексте, преобразовалась в объективную необходимость с целью защиты прав и свобод граждан, а также иных законно находящихся в стране лиц. Соответствующие изменения в законодательстве произошли синхронно в целом ряде государств. Более того, их официальные власти, доказывая целесообразность принятых мер, приводили (и продолжают приводить) схожие доводы, часто ссылаясь на практику друг друга, а иногда и дополняя ее. Отчасти это объясняется сущностными изменениями угроз, позволившим им выйти за пределы национальных границ. -------------------------------- <1> Так, П. Н. Кобец доказывает, что рост числа иностранных граждан и лиц без гражданства прямо пропорционален числу совершенных ими правонарушений и преступлений, а рост преступности в стране тесно связан с нелегальной иммиграцией // Кобец П. Н. Противодействие преступности иностранных граждан и лиц без гражданства в России: Монография. М.: ВНИИ МВД России, 2004. С. 3, 7.
Прежде всего, после террористических актов в США, совершенных 11 сентября 2001 г., ряд стран упростили высылку иностранных граждан по причине обеспечения национальной безопасности. В принципе перечень условий применения данной меры остался прежним, но их содержание получило дальнейшее развитие. Высылка, став объективной необходимостью, приобрела ряд специфических черт: ее основания излагаются общими формулировками, ослабляются позиции по сбору доказательственной базы, упрощается процедура принятия соответствующего решения, получает дальнейшее распространение практика сопровождения высылки дополнительными мерами административного принуждения (арестом и пр.) <2>. Как следствие, популярность приобретают теории, обосновывающие право государств отступать от ряда основополагающих международно-правовых и конституционных принципов. Для стран Совета Европы актуализировалось содержание ст. 15 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, позволяющее им отступать от обязательств в случае войны или при иных чрезвычайных обстоятельствах, угрожающих жизни нации. Формулировки нормы подчеркивают ее исключительность <3>. В комментариях указывается на абстрактность формулы "угроза жизни нации", которую Европейскому суду по правам человека (далее - ЕСПЧ) приходится конкретизировать применительно к рассматриваемому делу <4>. -------------------------------- <2> Нужно отметить, что указанная специфика высылки иностранных граждан существовала и ранее, но в начале XX в. она стала более заметной и получила дальнейшее нормативное выражение, а также разъяснение высших судебных органов целого ряда государств. <3> Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод (Рим, 4 ноября 1950 г.) // СЗ РФ. 2001. N 2. Ст. 163. <4> Туманов В. А. Комментарий к ст. 15 Отступление от соблюдения обязательств в чрезвычайных ситуациях // Комментарий к Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практике ее применения / Под общ. ред. В. А. Туманова, Л. М. Энтина. М.: Норма, 2002. С. 225.
В целом ЕСПЧ, со многими оговорками, признает, что каждое государство-участник ответственно за "жизнь нации" и ему надлежит определять, угрожает ли обществу опасность, и если угрожает, то какие меры должны быть приняты для ее устранения. Поэтому в данном вопросе национальным властям нужно предоставить широкую свободу усмотрения, но при сохранении европейского контроля. При его осуществлении Суд должен учитывать такие важные факторы, как характер прав, на которые распространяется отступление от обязательств, причины, приведшие к чрезвычайной ситуации, ее длительность <5>. Применительно к высылке иностранного гражданина данная позиция выглядит следующим образом. Если он угрожает "жизни нации" в условиях чрезвычайной ситуации для государства, то высылка становится необходимой. Обстоятельства (семейное положение, наличие разрешительных документов, высокая квалификация и пр.), которые в обычных условиях учитываются при назначении высылки, как правило, во внимание не принимаются. Такой вывод свидетельствует лишь о принципиальной позиции, но не отвечает на вопрос о действительных основаниях отступления от общих правил. Решить эту задачу возможно, выработав критерии определения "угрозы нации". Как представляется, они тесным образом связаны с характером самой угрозы, вероятностью и размером ущерба, который может стать ее результатом. -------------------------------- <5> Пункт 43 решения Европейского суда по правам человека от 26 мая 1993 г. по делу "Бранниган и Макбрайд против Соединенного Королевства" [электронный ресурс] // URL: http:// www. echr. ru/ documents/ doc/ 2461460/ 2461460.php (30.01.2011).
В связи с этим интерес представляет судебная практика Великобритании, связанная с применением Закона о борьбе с терроризмом, преступностью и обеспечением безопасности 2001 г. <6>. Подчеркивается, что для ограничения прав иностранца недостаточно простой его связи с террористами. Как посчитал Апелляционный Суд, такое лицо должно нести действительную угрозу нации, а в 2004 г. подобную опасность для Великобритании представляла только "Аль-Каида" <7>. Важным аргументом для властей стало признание опасности, исходящей от международного терроризма, Советом Безопасности ООН <8>. Кроме того, британский Суд подчеркнул необходимость дополнительных ограничений прав иностранцев даже несмотря на то, что иные европейские страны к таким чрезмерным мерам прибегать не стали. В решении отмечалась специфика угрозы именно в отношении Англии <9>. -------------------------------- <6> Anti-terrorism, Crime and Security Act, 14th December 2001 [электронный ресурс] // URL: http:// www. legislation. gov. uk/ ukpga/ 2001/ 24/ contents (06.02.2011). <7> Case N: C2/2004/0516 The Secretary of State for the Home Department (Appellant) v. "M" (Respondent) [11] [13] [2004] EWCA Civ 324 [электронный ресурс] // URL: http:// www. unhcr. org/ refworld/ pdfid/ 43fc2eaf19.pdf (02.05.2010). <8> Апелляционный суд обосновывал возможность применения к иностранным гражданам, представляющим террористическую угрозу, ограничительных мер принятием Советом Безопасности ООН Резолюции N 1373. В ней подчеркивалось, что терроризм представляет угрозу для международного мира и безопасности, а также подтверждалось неотъемлемое право на индивидуальную или коллективную самооборону, признанное в Уставе Организации Объединенных Наций и подтвержденное в Резолюции 1368 (2001). Резолюция Совета Безопасности ООН от 28 сентября 2001 г. N 1373 // URL: http:// www. un. org/ russian/ documen/ scresol/ res2001/ res1373.php (23.02.2011). <9> Case N: C/2002/1710 A, X, and others v. Secretary of State for the Home Department [2002] EWCA Civ 1502 [20] [33] [электронный ресурс] // URL: http:// www. bailii. org/ ew/ cases/ EWCA/ Civ/ 2002/ 1502.php (22.06.2010).
Несмотря на особенности британской правовой системы, ряд выводов общего характера из практики английских судов все-таки возможно сделать. Высылка иностранцев, как необходимая мера защиты государства и его граждан, применяемая по упрощенной процедуре, допустима при соблюдении ряда условий. Во-первых, государство должно находиться в неординарном состоянии, развитие которого способно причинить вред конституционному строю или значительному количеству людей. Во-вторых, следует установить серьезность опасности, исходящей именно от иностранцев. В-третьих, при любых обстоятельствах не допускается применение коллективной высылки. Каждое дело нужно рассматривать индивидуально, что прямо устанавливается ст. 4 Европейской конвенции о правах человека и основных свободах. В-четвертых, серьезность опасности должна признаваться международным сообществом. Видимо, признание может выражаться в прямой форме (резолюции, заявления и пр.) или в косвенной (отсутствие заявлений о неприемлемости ужесточения с точки зрения принципов международного права). Безусловно, характер принимаемых в отношении иностранных граждан мер нужно соизмерять с масштабами исходящих от них угроз, претерпевших на рубеже XX - XXI вв. существенную модификацию. По справедливому утверждению С. Холмса (США), научно-технический прогресс изменил суть терроризма, позволяя его адептам достигнуть мирового влияния, способствуя массовым убийствам. Война с терроризмом отличается неопределенностью показателей, определяющих серьезность угрозы (не всегда понятно, побеждает государство террористов или нет, отсутствуют четкие временные рамки) <10>. Отсюда вывод: раз государство ведет войну с терроризмом, то оно вправе отступать от некоторых, гарантирующих права иностранцев, процедур. В таких условиях врагов-иностранцев можно задерживать, высылать без каких-либо дополнительных условий. Лорд-судья Брук (Великобритания) в связи с этим отмечал, что еще в XVIII в. сложилась практика предоставления гражданам неприятельских государств разумного времени для выезда, а современное международное право в принципе не запрещает депортацию иностранцев <11>. И тем не менее, объективная необходимость высылки требует дополнительных пояснений. -------------------------------- <10> Холмс С. Война с терроризмом: безрассудные шаги Америки // Сравнительное конституционное обозрение. 2007. N 3(60). С. 22 - 23. <11> Case N: C/2002/1710 A, X, and others v. Secretary of State for the Home Department [113] [электронный ресурс] // URL: http:// www. bailii. org/ ew/ cases/ EWCA/ Civ/ 2002/ 1502.php (22.06.2010).
Современное состояние государств с высоким уровнем террористической опасности нельзя квалифицировать как войну. Так, М. Розенфельд (США) отмечал, что США, Англия и Израиль "ведут борьбу против террора, скорее только ощущая напряженность, но не в условиях кризиса или чрезвычайного положения. Вполне очевидно, что страх терроризма и процесс борьбы с ним не похожи на условия обычного мирного времени. В то же время ни одна из трех стран не ввергнута в масштабный кризис из-за противостояния с террористами" <12>. Британский судья Чедвик согласился с мнением о том, что чрезвычайное положение, угрожающее жизни нации, может существовать, даже если проблемы еще не переросли в стадию действительной угрозы надвигающегося нападения <13>. Лорд-судья Хофман в аналогичном деле подытожил: "Я не склонен недооценивать способность фанатично настороженных групп террористов к убийствам и разрушениям, но они не представляют угрозы жизни нации" <14>. С указанными суждениями следует согласиться. "Война с терроризмом" не предполагает ведения боевых действий, здесь нет линии фронта, широко не задействованы вооруженные силы. В конце концов, не имеется и четко обозначенной противоборствующей стороны, обладающей международной правосубъектностью <15>. Термин "война с терроризмом" скорее вызван значительными жертвами, которые способен причинить террористический акт. Невольно напрашивается сравнение с боевыми действиями. Это заставляет современные государства искать новые подходы защиты своих граждан, часто склоняясь к средствам, призванным обеспечить безопасность в случае военной агрессии. Такая позиция представляется слишком радикальной, а главное, она не позволяет разрешить проблемы в полном объеме <16>. Более того, отношение к иностранцам в военный период регламентируется целым рядом международных соглашений. Их права могут быть органичны, но граждан противоборствующего государства не принято высылать с собственной территории <17>. Скорее подобные действия оправданы в предвоенный период. -------------------------------- <12> Розенфельд М. Баланс конкурирующих ценностей в ситуации напряженности: сравнение различных подходов к борьбе с терроризмом // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4(57). С. 47 - 48. <13> Case N: C/2002/1710 A, X, and others v. Secretary of State for the Home Department [144]. <14> A (FC) and others (FC) v. Secretary of State for the Home Department [96] [электронный ресурс] // URL: http:// www. publications. parliament. uk/ pa/ ld200405/ ldjudgmt/ jd041216/ a&oth-1.php (30.01.2011). <15> В каком-то смысле признание террористических организаций стороной военного конфликта должно означать и наделение их международной правосубъектностью, а это противоречит основополагающим принципам международного права. С другой стороны, это нецелесообразно и с точки зрения тактики борьбы с терроризмом. Желание добиться даже такого признания, скорее, спровоцирует новые террористические акты, а те организации, которые его добьются, смогут убедиться, что с международным сообществом можно "договариваться" террористическими методами. <16> Так, Алисон Бриск (США) отмечал, что попытка Соединенных Штатов решить проблему международного терроризма военными средствами не привела к желаемым результатам. По его мнению, нет достоверных данных, что антитеррористическая политика после событий 9/11 улучшила состояние безопасности американских граждан или предотвратила дальнейшие атаки. Скорее, уровень безопасности снизился. "На данный момент следует констатировать, что лечение принесло больший вред, чем сама болезнь". См.: Brysk A. Human Rights and National Insecurity // National Insecurity and Human Rights. Democracies Debate Counterterrorism / Edited by Alison Brysk and Gershon Shaft. Berkley, Los Angeles, London: Global, Area, and International Archive University of California Press, 2007. P. 3. <17> Показательно исключительное законодательство в отношении подданных государств, враждующих с Российской империей в период Первой мировой войны. Их имущество было реквизировано, а сами они до окончания войны отправлялись в ссылку, подальше от театра военных действий и крупных населенных центров страны, например, в Томскую губернию. Подробнее см.: Шерстобоев О. Н., Белковец Л. П. Административно-правовое регулирование порядка пребывания на территории России иностранцев - подданных государств - участников прогерманской коалиции во время Первой мировой войны // Немецкий этнос в Сибири: альманах гуманитарных исследований: Вып. 3. Новосибирск, 2002. С. 46 - 56.
Масштабная террористическая опасность вызывает состояние государственной напряженности, но не войны. В литературе уже высказывалось мнение о том, что дополнительным фактором этого государственного состояния является "экстремистское подполье мигрантов", подпитываемое неконтролируемой иммиграцией <18>. Во второй половине XX в. термин "напряженность" довольно активно использовали специалисты в области международного права, характеризуя его как угрозу миру, исходящему от одного из государств <19>. Как представляется, кроме международной напряженности существует и внутренняя, связанная с политической, социальной, экономической нестабильностью государства. Так, по ст. 80a Основного Закона ФРГ бундестаг вправе санкционировать применение норм, направленных на защиту гражданского населения вне состояния обороны, установив большинством в две трети голосов состояние напряженности <20>. Можно согласиться с мнением М. Розенфельда, что напряженность занимает место между нормальными и кризисными условиями. В этот период концепция блага менее успешно и масштабно представлена в обществе, а обычные средства для разрешения конфликта неприемлемы <21>. Интересна позиция Федерального административного суда Германии, разделившего все угрозы по определенной шкале. На ее нижнем конце оказались "случаи нарушения внутреннего порядка и напряженности, выражающиеся в беспорядках, отдельных и спорадических актах насилия, которые не могут считаться внутренними вооруженными конфликтами". Вершину шкалы венчают вооруженные конфликты, характеризующиеся наличием организованных сторон, постоянством и интенсивностью, причем стороны должны контролировать часть территории государства <22>. Террористические акты в таком случае свидетельствуют о возникновении именно внутригосударственной напряженности. -------------------------------- <18> Демчук С. Д. Миграционная политика и борьба с незаконной миграцией // Государство и право. 2010. N 8. С. 17. <19> Мовчан А. П. Разрядка напряженности и международный правопорядок // Советское государство и право. 1976. N 11. С. 94; Лукашук И. И. Международные политические нормы в условиях разрядки напряженности // Советское государство и право. 1976. N 8. С. 108. <20> Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Европейский союз, Соединенные Штаты Америки, Япония, Индия: Учебное пособие / Сост. В. В. Маклаков. М.: Волтерс Клувер, 2006. С. 143. <21> Розенфельд М. Баланс конкурирующих ценностей в ситуации напряженности: сравнение различных подходов к борьбе с терроризмом // Сравнительное конституционное обозрение. 2006. N 4. С. 49 - 50. <22> Judgment of Federal Administrative Court (Bundesver-waltungsgericht) BVerwG 10 C 4.09 VGH 8 A 611/08.A, 27 April 2010, p. 23 [электронный ресурс] // URL: http:// www. bverwg. de/ files/ 6da049440d3ee14 afe51f770ae381633/ 8273/ 10c4.09-u_r_EN. pdf (03.04.2011).
Термин "напряженность" сопоставим с предложенным С. Д. Хазановым понятием "экстраординарная ситуация" - "особая управленческая ситуация, ставящая перед органами государственной власти задачу приведения ее из неурегулированного состояния в урегулированное. Возникающие в связи с этим функциональные задачи, являясь чрезвычайными по своему характеру, вытесняют на задний план все остальные компетенционные прерогативы. В экстраординарных ситуациях публичный интерес резко смещается в сторону государственной необходимости, вызывая дисбаланс "экономических" и "административных" приемов управления в сторону последних" <23>. Четыре признака данной ситуации, сформулированные С. Д. Хазановым <24>, во многом приемлемы для характеристики состояния внутригосударственной напряженности. Во-первых, основанием применения специальных средств является не противоправное поведение, а наличие угрозы безопасности. Нужно отметить, что напряженность может возникнуть в результате противоправного деяния. Пример - крупные террористические акты в США 11 сентября 2001 г. Но нарушения правового предписания в таком случае недостаточно, оно является следствием, а причиной будут условия, представляющие существенную угрозу безопасности государства и его населения. Именно они свидетельствуют о необходимости удаления из страны опасных иностранцев без учета их вины. Основанием высылки в таких ситуациях часто является лишь подозрение в связях с терроризмом. -------------------------------- <23> Хазанов С. Д. Правовое регулирование чрезвычайного положения в Российской Федерации (административно-правовое исследование): Автореф. дис. ... к. ю.н. Екатеринбург, 1996. С. 10. <24> Там же. С. 11.
Во-вторых, специальные средства не персонифицированы, т. е. применяются к большинству населения территории, на которой возникла экстраординарная ситуация. В английских судебных инстанциях обсуждался вопрос о распространении особых антитеррористических мер исключительно на лиц, не имеющих британского подданства. Мнение исполнительной власти, поддержанное парламентом, выразил министр внутренних дел: "Легитимное государство обязано отделять иностранцев, представляющих угрозу для национальной безопасности". Он же отметил, что таким лицам целесообразно выехать из страны, которая вправе способствовать этому (если позволяют международно-правовые нормы). В целом с указанной позицией согласились и судьи Апелляционного суда <25>. В данном деле речь шла о праве государства задерживать иностранных граждан, подозреваемых в терроризме при невозможности их высылки за границу. Данные утверждения следует рассматривать и как правовой принцип, относящийся к основаниям и правовым последствиям высылки. -------------------------------- <25> Case N: C/2002/1710 A, X, and others v. Secretary of State for the Home Department.
В-третьих, специальные средства воздействуют на конституционные права и свободы и, в-четвертых, предназначены для урегулирования экстраординарной ситуации. В таком контексте возникает проблема допустимых пределов правоограничения. Высылка существенно влияет на объем субъективных прав граждан. Именно поэтому в обычных условиях последствия высылки не должны наносить существенный урон общечеловеческим правам и свободам иностранных граждан, но внутригосударственная напряженность требует особых средств. Высылка становится необходимостью, а значит, в большей мере допускается упрощение порядка и условий ее применения. В традиционной доктрине применение специальных средств, необходимых для устранения состояния напряженности, рассматривается через призму специальных административно-правовых режимов. Как следствие, подчеркивается временность таких мер, возможность их реализации только в период существования угрозы. Современная террористическая опасность является длящимся процессом, ее полного устранения в обозримом будущем, скорее всего, не произойдет, существующие механизмы позволяют лишь минимизировать уровень опасности (по крайней мере для некоторых стран) <26>. Поэтому государства вынуждены переводить ряд исключительных мер в разряд постоянных. Даже если данная тенденция прямо не признается, то продолжительность их применения подтверждает ее de facto. В результате обязательная высылка в интересах национальной безопасности становится постоянным правовым средством в механизме обеспечения порядка пребывания иностранных граждан. Терроризм, как представляется, перестал быть ситуационным <27>, а значит, средства его предупреждения теперь носят постоянный характер, но, учитывая их ограничительную направленность, остаются специальными. Нужно отметить, что высылаемым в таких условиях необходимо сохранить минимальный набор демократических гарантий (прежде всего, право на защиту). Кроме того, их права нужно обеспечивать в рамках общего демократического режима, например, через систему парламентского и общественного контроля, свободу средств массовой информации. -------------------------------- <26> Наличие особых, постоянно действующих факторов, влияющих на административную деятельность, обусловливает появление постоянных специальных режимов. См.: Бахрах Д. Н. Административное право России. М.: Эксмо, 2006. С. 331. <27> Об ограничительных, но не ситуационных административно-правовых режимах упоминает и С. С. Маилян. См.: Маилян С. С. Административно-правовые режимы в теории административного права и практике государственного управления правоохранительной деятельностью: Монография. М.: ЮНИТИ-ДАНА; Закон и право, 2002. С. 13.
Название документа