Политическое убежище: правовой институт или политический инструмент?
(Быкова Е. В.) ("Миграционное право", 2012, N 2) Текст документаПОЛИТИЧЕСКОЕ УБЕЖИЩЕ: ПРАВОВОЙ ИНСТИТУТ ИЛИ ПОЛИТИЧЕСКИЙ ИНСТРУМЕНТ?
Е. В. БЫКОВА
Быкова Е. В., ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, кандидат юридических наук.
Проблема создания совершенного гражданского устройства зависит от установления законосообразных внешних отношений между государствами.
И. Кант
Международное право еще не дает международному обществу права налагать новые обязательства на государство, не согласное принять их на себя, или же вмешиваться в его права.
Л. Оппенгейм
Реалии дня сегодняшнего характеризуются непрерывно происходящими изменениями как в глобальном масштабе, так и в отдельных правовых институтах. Роль права в наши дни велика как никогда ранее, поскольку право становится не только средством управления, но и системой основных прав и свобод человека и гражданина. В то же время нет, и не может быть, "права вообще" как чего-то неизменного, застывшего, но есть право определенного общества, определенной страны, определенной эпохи <1>. -------------------------------- <1> Марченко М. Н. Теория государства и права. М., 2007. С. 73.
Следует учесть, что современное государство и право функционируют не только в условиях глобализации, но и под воздействием противоположных процессов, порожденных антиглобализмом. В связи с этим возникает целый ряд важных вопросов, например о степени изменения сущности государства и права в новых условиях, порожденных глобализацией, эволюции их форм и содержания; о характере взаимосвязи и взаимодействия национального государства и права с международными, транснациональными институтами и др. <2>. -------------------------------- <2> Марченко М. Н. Государство и право в условиях глобализации. М., 2009. С. 47.
Процесс глобализации затрагивает не только внешние аспекты права, но и его содержание, оказывает влияние как на межнациональном, так и национальном уровне, к которому относится институт политического убежища. Пример трансформации сущности международного права: если раньше его сущность предопределялась волеизъявлением различных государств, то сейчас - доминированием одного субъекта международного права над другими. В свою очередь, цель глобализации должна заключаться в объединении усилий государств для решения стоящих перед человечеством задач и проблем, а не в навязывании воли одного государства другим <3>. -------------------------------- <3> Там же. С. 270.
Сегодня повышается роль общих принципов, а не конкретных норм права. Такое положение обусловлено поиском оптимальных государственно-правовых, межгосударственных и надгосударственных форм организации общественной жизни. Необходимо отметить, что на современном этапе развития общества обычай утрачивает свое значение, закон в ряде случаев последовательно вытесняется прецедентом, возрастает значение правового договора и общепризнанных принципов. Важно то, что на этом фоне расширяется сфера, касающаяся прав человека и гражданина. Все происходящие на сегодняшний день процессы углубления интеграции в международном сообществе не могли не повлиять на кардинальное переосмысление подходов к такой важной сфере, как сотрудничество государств в борьбе с преступностью вообще и экстрадиция в частности. Обеспечение правозащитного фактора - один из краеугольных камней всего процесса экстрадиции, где и возникает вопрос о предоставлении политического убежища. Примечательно то, что обеспечение прав и свобод человека оказывает большое влияние на принятие решения на всех его стадиях, включая коллизионные ситуации <4>. -------------------------------- <4> Сафаров Н. Экстрадиция в международном уголовном праве: проблемы теории и практики. М., 2005. С. 75.
Использование экстрадиции преимущественно в борьбе с общеуголовной преступностью - основа всей системы международного сотрудничества в уголовно-правовой сфере, являющейся результатом длительного развития международного уголовного права и судебной практики. Начиная с XIX столетия позитивные изменения международного права, и в особенности института политического убежища, привели к установлению определенных ограничений на экстрадицию беглых преступников, в результате чего она перестала рассматриваться в качестве процедуры, применяемой безотносительно к характеру совершенного лицом деяния <5>. -------------------------------- <5> Там же. С. 81.
Становление правового института убежища было долгим и не простым. В резолюции "Убежище в международном публичном праве", принятой Институтом международного права в 1950 году, оно определялось следующим образом: "Убежище означает покровительство, которое государство предоставляет на своей территории или в каком-либо другом месте, находящемся под контролем его определенных органов, лицу, которое его ищет". Дальнейшее рассмотрение вопросов права убежища шло в рамках Организации Объединенных Наций. Положения об этом институте были включены, в частности, во Всеобщую декларацию прав человека (1948) и Декларацию о территориальном убежище (1967). В этих документах говорится о том, что любое лицо имеет право искать убежища от преследования в других странах и пользоваться убежищем, за исключением иностранцев, преследуемых за совершение преступлений, противоречащих целям ООН. Вместе с тем подчеркивается, что нельзя признать обоснованным предоставление убежища лицам, которые предают интересы своего народа, преследуют свои узкокорыстные интересы, нарушают принципы Устава ООН <6>. Поэтому одним из главных вопросов здесь является круг лиц, которым может быть предоставлено убежище. -------------------------------- <6> Международное право / Под ред. Ю. М. Колосова, Э. С. Кривчиковой. М., 2007. С. 195.
В соответствии с международным правом институт предоставления убежища - это право государства, а не физического лица. Более того, не существует обязанности государства предоставлять убежище определенному кругу лиц. Однако государство, предоставляя убежище лицу, обязано обеспечить его безопасность, права и свободы. Важно и то, что во внутригосударственных документах нет положения, согласно которому граждане имели бы право просить убежища у того или иного государства. Такая просьба являлась бы попыткой выйти из-под юрисдикции своего государства противоправным способом. Общепризнанным является то, что убежище не предоставляется: - лицам, совершившим международное преступление; - уголовным преступникам, совершившим преступления международного характера, выдача которых предусмотрена многосторонними международно-правовыми документами; - уголовным преступникам, выдача которых предусмотрена двусторонними или многосторонними договорами государств о выдаче; - лицам, совершившим деяния, противоречащие целям и принципам ООН. При неправомерном предоставлении убежища государство гражданства вправе требовать выдачи лица, получившего таковое, а государство убежища обязано выдать его <7>. -------------------------------- <7> Там же. С. 196.
В последнее время все более заметно вторжение публичного права в сферу частного, постепенное стирание граней между ними. Усиливается тенденция политизации права, оно все чаще используется на региональном и национальном уровне для решения политических проблем. При этом, как не без основания утверждают исследователи, несмотря на то, что "в конституциях и официальных документах много говорится о господстве права и правовом государстве", при реальном "столкновении права и политики верховенство в большинстве случаев оставалось за политикой" <8>. Не в последнюю очередь это обусловлено углублением взаимосвязи и взаимодействия международного права с региональным и национальным. -------------------------------- <8> Поленин С. В. Правовая система России в условиях глобализации и региональной интеграции: теория и практика. М., 2006. С. 286.
Отметим, что национальное законодательство и сложившаяся практика представления убежища государствами разнообразны. Это зависит от их международно-правовой позиции, отношений с другими государствами. Ограничение выдачи лиц, совершивших даже политическое преступление, представляет собой исключение из общих договорных обязательств по экстрадиции. Это правило не связывает абсолютно все государства и не может применяться в любом деле. Многие специалисты в рассматриваемой сфере считают, что ограничение выдачи за политическое преступление - это вопрос государственной практики, а не общий принцип международного права. Здесь уместно заметить, что предусмотренное национальными конституциями право на политическое убежище относится к той малочисленной категории прав человека, которая не получила признания как в общем, так и в универсальном договорном международном праве <9>. Предоставление убежища вытекает из государственного суверенитета и носит преимущественно политический характер. -------------------------------- <9> Сафаров Н. Указ. соч. С. 75.
В свое время Исполнительный комитет Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев в Резолюции N 17 (XXXI) "Проблемы экстрадиции, влияющие на положение беженцев", принятой в 1980 году, подчеркнул, что беженцев нужно защищать от выдачи государству, если есть серьезные опасения в угрозе их жизни и свободе вследствие расы, религии, гражданства, принадлежности к определенной социальной или политической группе. Из системы защиты, предоставляемой Конвенцией о статусе беженцев (Женева, 1951), однозначно исключаются лица, совершившие тяжкие преступления неполитического характера. Согласно сложившейся практике государства стремятся не принимать лиц, совершивших тяжкие преступления. Однако нередки случаи, когда лица, совершившие уголовные преступления, пытаются использовать институт политического убежища, чтобы уйти от ответственности за содеянное, тогда как выдача таких лиц преследует цель обеспечения неотвратимости их наказания. При осуществлении экстрадиционного процесса запрашивающее государство стремится использовать право на применение своей юрисдикции к лицу, совершившему преступление. В большинстве национальных законодательных актов о выдаче содержится положение о том, что если по поводу обращения лица за политическим убежищем окончательно вынесено отрицательное решение и нет других оснований для отказа, то оно выдается иностранному государству. В любом случае вопрос о выдаче лиц, ищущих убежище, и необходимости обеспечения при этом защиты их прав весьма сложен и предполагает учет целого комплекса факторов. Подчеркнем еще раз: нельзя упускать из виду то обстоятельство, что иногда просьба о предоставлении убежища может явиться средством блокирования запроса о выдаче в отношении лица, совершившего серьезные преступления <10>. Органы, принимающие решение о выдаче, в этом случае стоят перед дилеммой признать политический характер содеянного и позволить лицу остаться в стране с предоставлением ему политического убежища либо экстрадировать его. На время рассмотрения запроса о выдаче лицо не должно подвергаться угрозе жестокого обращения либо иного преследования за свои политические убеждения. -------------------------------- <10> Там же. С. 92.
Подавляющее большинство международных договоров в сфере экстрадиции предусматривает отказ от выдачи за политические преступления. И здесь важно ответить на вопрос: что такое политическое преступление? Ведь то, что в правовой доктрине относится к так называемым политическим преступлениям, в национальном законодательстве большинства стран наказуемо в уголовном порядке. Подобная ситуация не может не вызывать проблем на практике. Существует также доктрина политической мотивации, которой придается решающее значение для установления политического характера преступления и пропорциональности применяемых средств и конечного результата. Необходимо установление прямой связи между действиями лица и преследуемой целью, которая должна быть политической. Поскольку международные договоры о выдаче не предусматривают дефиницию "политическое преступление", государства применяют критерии своего внутреннего законодательства. Так как право политического убежища не является общепризнанной универсальной нормой международного права, а имеет исключительно национальную природу, то можно предположить, что применение данного правового института одним государством не имеет юридической силы на территории другого государства. Что касается таких документов Европейского союза, то здесь следует учитывать интеграционные процессы, которые диктуют свои закономерности, заставляя приспосабливаться к ним. В процессе интеграции правовая система стран Европейского союза подверглась реформированию. Нововведением стали положения о сотрудничестве в сфере правосудия и внутренних дел, в том числе о согласовании политики предоставления убежища, иммиграционной политики, организованных форм взаимодействия в борьбе с преступностью <11>. -------------------------------- <11> Топорнин Б. Н. Европейское право. М., 1999. С. 145.
Итогом решения вопросов о свободе передвижения людей стало Шенгенское соглашение, заключенное, правда, вне рамок Европейского союза. Применительно к рассматриваемому вопросу интерес вызывает положение о предоставлении убежища в каждом случае только одним государством <12>, которое позднее было отражено в европейской декларации. -------------------------------- <12> Там же. С. 186.
Право Европейского союза, являясь составной частью международного права, а именно правом международных организаций, не в полной мере урегулировало вопросы иммиграции и предоставления убежища. В связи с этим в странах Евросоюза был осуществлен комплекс законопроектных работ, направленных на совершенствование антитеррористического законодательства и предусматривающих ряд мер в области иммиграции, предоставления убежища и т. д. Для признания деяния политическим, предоставления политического убежища, отказа в выдаче необходимо провести комплексный многофакторный учет всех объективных и субъективных обстоятельств совершенного деяния, установить его направленности против соответствующих государственных интересов, публичного порядка, точно определить объекты, которым был нанесен ущерб, а также взаимосвязи между объективными и субъективными элементами преступления и т. д. Политический элемент должен, по существу, перевешивать общеуголовный, чего не может быть, если совершенные деяния явно непропорциональны цели или носят жестокий и варварский характер <13>. -------------------------------- <13> Гудвин-Гилл Г. Статус беженцев в международном праве. М., 1997. С. 134.
В то же время, не оспаривая важность и роль гуманитарных институтов, необходимо, чтобы ни один правовой институт, имеющий целью защиту индивидов, не использовался для поощрения безнаказанности уголовных преступников. Отражением озабоченности международного сообщества возможностью предоставления убежища лицам, виновным в совершении тяжких преступлений, явилась, в частности, Декларация, утвержденная Резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 17 декабря 1996 г. N 51/210 и дополняющая Декларацию о мерах по ликвидации международного терроризма 1994 г. В ней указано на то, что государствам, действующим согласно положениям национального и международного права, включая международные стандарты в области прав человека, следует, прежде чем предоставлять статус беженца, принять надлежащие меры для установления возможного участия лица в совершении террористических актов. Также необходимо выяснить, не находилось ли лицо под следствием, не предъявлено ли ему обвинение, не осуждено ли оно за преступления, связанные с терроризмом, а после предоставления убежища - создать условия, исключающие возможность использовать этот статус в целях подготовки или организации террористических актов, направленных против других государств или их граждан. В свою очередь, Совет Безопасности ООН в Резолюции от 8 октября 2004 г. N 1566 "Угрозы международному миру и безопасности, создаваемые террористическими актами" прямо призвал государства всемерно сотрудничать в соответствии с их обязательствами по международному праву в борьбе с терроризмом и отказывать в предоставлении убежища лицам, оказывающим поддержку или содействие, участвующим в финансировании, планировании, подготовке или совершении террористических актов. Имеющая место тенденция "деполитизации" преступлений нашла свое отражение в Европейской конвенции о борьбе с терроризмом (1977), Международной конвенции о борьбе с финансированием терроризма (1999) и др. Цель этих международных документов состоит в том, что ни одно из преступлений, перечисленных там, не рассматривается для выдачи или взаимной правовой помощи между государствами-участниками как политическое или совершенное по политическим мотивам преступление. Наряду с этим в юридической литературе высказывается мнение, что "многими международными конвенциями специально оговаривается, что преступления, даже имеющие политический характер, относятся к экстрадиционным" <14>. -------------------------------- <14> Иногамова-Хегай Л. В. Международное уголовное право. СПб., 2003. С. 128.
Таким образом, правовое регулирование и практика экстрадиции исходят из концепции исключения политических преступлений, согласно которой экстрадиция ограничивается общеуголовными преступлениями. Цель такого ограничения - обеспечение фундаментальных прав индивида, недопущение вмешательства запрашиваемого государства во внутриполитические конфликты запрашивающего государства и, наконец, обеспечение неотвратимости ответственности и наказания. Что же касается определения понятия "политическое преступление", представляющего трудноразрешимую проблему концепции исключения политических деяний из сферы экстрадиции, то, как показывает развитие законодательства, в том числе новейшего, государства отнюдь не стремятся выработать какую-либо легальную дефиницию, предпочитая оставлять широкое дискреционное поле для органов, полномочных принимать соответствующие решения <15>. -------------------------------- <15> Козочкин И. Д. Уголовное право зарубежных государств. Общая часть. М., 2001. С. 519.
Представляется, что наличие столь широкого усмотрения может привести к узакониванию инструмента уклонения от ответственности опасной категории уголовных преступников. Приходится также констатировать, что реформирование законодательства в большинстве стран оставило рассматриваемую проблему даже без рассмотрения. Было бы большой ошибкой превращать правовой институт политического убежища в политический инструмент, способ давления для достижения целей того или иного государства, весьма далеких от правовой сферы вообще и международного сотрудничества, которое служит интересам обеспечения и укрепления международного правопорядка в сфере уголовного судопроизводства в частности. В связи с этим полагаем, что назрела необходимость пересмотра экстрадиционных ограничений, приведение их в соответствие с потребностями дня сегодняшнего.
Название документа