Конституционная основа дипломатической защиты, осуществляемой Российской Федерацией
(Волкова М. С.) ("Конституционное и муниципальное право", 2012, N 6) Текст документаКОНСТИТУЦИОННАЯ ОСНОВА ДИПЛОМАТИЧЕСКОЙ ЗАЩИТЫ, ОСУЩЕСТВЛЯЕМОЙ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИЕЙ <*>
М. С. ВОЛКОВА
Волкова Мария Сергеевна, аспирантка кафедры международного права юридического факультета МГУ имени М. В. Ломоносова.
В отличие от большинства современных конституций мира, в которых отсутствуют положения о дипломатической защите своих граждан за рубежом, Конституция РФ 1993 г. содержит подобную норму: "Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами" (ч. 2 ст. 61). Оказывая дипломатическую защиту, государство не связано в выборе методов оказания такой защиты, но как минимум оно обязано соблюдать основные принципы международного права. Таким образом, в российскую конституционную норму заложены различные варианты защиты прав российских граждан за рубежом, и они не ограничиваются обязательствами по оказанию только консульского содействия или дипломатической помощи.
Ключевые слова: дипломатическая защита; защита и покровительство российских граждан за рубежом; принципы международного права.
As distinct from the majority of contemporary constitutions of the world which lack provisions on diplomatic protection of its citizens abroad, the Constitution of the RF of 1993 contains the similar norm: "the Russian Federation shall guarantee to its citizens protection and favor beyond its territory" (part 2 article 61). When rendering diplomatic protection the state is not limited in choice of methods, but as a minimum it is obliged to observe basic principles of international law. As a result the Russian constitutional norm contains different variants of protection of rights of Russian citizens abroad, but they are not limited by obligations with regard to rendering of only consulate or diplomatic assistance.
Key words: diplomatic assistance; assistance and favor of Russian citizens abroad; principles of international law.
Обеспечение прав граждан за рубежом имеет чрезвычайно важное значение для любого современного государства; вопрос предоставления дипломатической защиты в целом и тем более при причинении вреда международно-противоправным деянием другого государства - один из важнейших во внешней политике каждого государства. По словам В. В. Путина: "Будучи за рубежом, наши люди должны чувствовать себя в безопасности, знать, что, если потребуется, государство всегда придет на помощь, окажет правовую, консульскую и другую необходимую поддержку в форс-мажорной ситуации" <1>. -------------------------------- <1> Новые законы и нормативные акты. 2010. N 24. С. 112.
С каждым годом увеличивается число людей, проживающих за рубежом в течение длительного времени или неоднократно переезжающих из страны в страну. В таких условиях первоначальная связь с государством гражданства постепенно теряется, и эту особенность уже нельзя не учитывать при оказании иностранцу надлежащей защиты, когда порой бывает сложно определить, какая именно страна должна оказывать защиту. Традиционным средством обеспечения прав иностранцев является институт дипломатической защиты, который до последнего времени остается частью международного обычного права, это нашло отражение в ряде международных судебных решений. Дипломатическая защита призвана восстанавливать справедливость в отношении конкретного лица или группы лиц. Государство, защищая интересы своего гражданина, выступает от своего имени. Основные положения, касающиеся дипломатической защиты, изложены в Проекте статей о дипломатической защите, подготовленном Комиссией международного права ООН <2> (далее по тексту - Проект статей). -------------------------------- <2> Док. ООН. Генеральная Ассамблея. Официальные отчеты. Шестьдесят первая сессия. Дополнение N 10(A/61/10), далее - Комментарий // URL: http://documents. un. org/mother. asp.
Под дипломатической защитой понимается "...призвание государством посредством дипломатических или других средств мирного урегулирования к ответственности одного государства за вред, причиненный международно-противоправным деянием этого государства физическому лицу, являющемуся гражданином или имеющему национальность первого государства, в целях имплементации такой ответственности" (ст. 1 Проекта статей). Речь идет о механизме мирного урегулирования международно-противоправного деяния, совершенного государством в отношении иностранного физического или юридического лица вследствие нарушения международных стандартов обращения, которые государство вправе рассмотреть как нарушение своих собственных интересов, с целью призвания к ответственности. Вопрос о том, кто инициирует процедуру дипломатической защиты, в науке однозначно не решен и при обсуждениях в Шестом комитете ООН вызывал немало споров. Некоторые члены международно-правового сообщества считают, что индивид должен иметь право на дипломатическую защиту в силу своего статуса, другие же отрицают такую возможность. Практику государств в вопросе дипломатической защиты проследить сложно, и конкретные примеры оказания такой защиты пока единичны, несмотря на многолетнюю историю формирования обычая дипломатической защиты иностранных граждан за рубежом. Так, например, в докладе для Ассоциации международного права по вопросу о дипломатической защите Оррего Викунья <3> ссылается на действовавший в XIX в. в Чили закон, согласно которому министр иностранных дел должен был направлять любую просьбу об оказании дипломатической защиты генеральному адвокату верховного суда на предмет вынесения обязательного юридического заключения относительно того, должно ли правительство оказывать защиту в данном случае. -------------------------------- <3> Orrego Vicuca. The Changing Law of Nationality of Claims. 1984. P. 8. См. также: F. Orrego Vicuca, "Chile" in E. Lauterpacht and J. G. Collier, Individual Rights and the State in Foreign Affairs: An International Compendium (1977) 123, pp. 138 - 141.
Спецдокладчик по вопросу дипломатической защиты в Комиссии международного права ООН Д. Дугард приводит точку зрения В. К. Гека, который ссылается на неписаные конституционные права на защиту, предоставляемую гражданам некоторыми странами и на неписаные конституционные обязанности в других государствах оказывать дипломатическую защиту <4>. Он описывает конституционную традицию Германии, сложившуюся в рамках Конституций 1866, 1871 и 1919 г. и действовавшую без конституционного закрепления с 1949 г. в Федеративной Республике Германия. Согласно этой традиции, на германском государстве лежит конституционная обязанность оказывать дипломатическую защиту, если удовлетворены определенные предварительные требования. Данные обязательства, лежащие на германских властях, как указывает спецдокладчик Д. Дугард, были подтверждены в решениях Федерального конституционного суда и других германских судов <5>. Однако при вынесении решений делалась существенная оговорка о том, что помимо условий, предусмотренных международным правом, дипломатическая защита должна предоставляться лишь в том случае, если она "не идет вразрез с действительно преобладающими интересами Федеративной Республики" <6>. Это условие толковалось судами как предоставляющее политическим органам власти возможности по своему усмотрению решать вопрос о том, не исключают ли преобладающие интересы государства и народа в целом дипломатическую защиту, и таким образом подчеркивался диспозитивный характер дипломатической защиты, дошедший в таком понимании и до наших дней. Проект статей позволяет государству отказывать в осуществлении дипломатической защиты, когда это угрожает его как национальным, так и международным интересам. -------------------------------- <4> Geck W. K. Diplomatic Protection Encyclopaedia of Public International Law. L., 1992. P. 1052. <5> Цит. по докладу Д. Дугарда Док ООН A/CT.4/514, п. 81. Подробней см. Hess-Entscheidung, 7 July 1975, BVerfGE 55, p. 349, воспроизводится в 90 I. L.R. P. 387; Ostvertrage, 16 December 1980, BVerfGE 40, p. 14, reproduced in 78 I. L.R. p. 177. See also: E. Klein. Anspruch auf diplomatischen Schutz? in G. Ress and T. Stein (ed.), Der diplomatische Schutz im Vulker - und Europarecht: Aktuelle Probleme und Entwicklungtendenzen (1996), p. 125 and related discussion. <6> Geck. Указ. соч. P. 1052.
Другим примером является Израиль, в котором отсутствуют какие-либо формальные юридические положения, требующие от государства защищать израильских граждан за рубежом, и обычно считается, что такая защита осуществляется по усмотрению правительства, о чем также говорит спецдокладчик Д. Дугард. Однако в пользу более расширительного толкования дипломатической защиты в 1952 г. Верховный суд Израиля постановил, что на государстве лежит обязанность защищать гражданина во вражеской стране, "если оно может защитить его через посредство добрых услуг дружественного правительства" <7>. Позднее аналогичное решение вынес окружной суд Хайфы в 1954 г. <8>. -------------------------------- <7> Цит. по докладу Д. Дугарда Док ООН A/CT.4/514 п. 81 Подробней см.: Y. Blum, Israel, in E. Lauterpacht and J. G. Collier, Individual Rights and the State in Foreign Affairs: An International Compendium (1977) p. 314, citing Hakim v. Minister of Interior (1952), 6 Piskei Din p. 642. <8> Подробнее см.: ibid., referring to Attorney General v. Steiner (1954), 9 Psakim Mehoziim 473, p. 489.
Как следует из материалов доклада Д. Дугарда, в Швейцарии правительство не обязано осуществлять дипломатическую защиту своих граждан, что было установлено в ряде судебных решений <9>, однако в некоторых положениях Конституции Швейцарии и Уставе консульской службы 1967 г. признается ограниченная обязанность швейцарских консульских представительств защищать швейцарских граждан, если это не наносит ущерба интересам Конфедерации. -------------------------------- <9> Это было установлено в решении по делу Heirs Oswald v. Swiss Confederation (1926), Arrkts de Tribunal federal 52 II 235 and Gschwind v. Swiss Confederation (1932), Arrkts de Tribunal federal 58 II 463, Schoenemann v. Swiss Confederation (1955) Arrkts de Tribunal federal 81 I 159 cited by Caflisch ("Switzerland" in E. Lauterpacht and J. G. Collier, Individual Rights and the State in Foreign Affairs: An International Compendium (1977), p. 504 - 505).
В Соединенном Королевстве Великобритании и Северной Ирландии право физических лиц добиваться в судебном порядке осуществления Короной дипломатической защиты не признается <10>. Однако согласно Уорбрику, сегодня можно выдвинуть аргумент о том, что британские подданные могут, по меньшей мере, "законно рассчитывать" на то, что им будет оказана дипломатическая защита, если будут выполнены условия, содержащиеся в правилах, действующих в Соединенном Королевстве и применяемых в случаях международных претензий, а именно: непрерывное гражданство, исчерпание местных средств правовой защиты и т. д. <11>. -------------------------------- <10> Mutasa v. Attorney-General (1979) 3 All E. R. p. 257, 261 - 262; 78 I. LR. p. 490; R v. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs: Ex Parte Butt unreported judgement of the Court of Appeal of 9 July 1999. См. также ответ Соединенного Королевства Комиссии международного права, июль 1999 г., пункт 3. <11> Warbick C. Protection of Nationals Abroad: Current Legal Problems. 1988. P. 1009.
Интересно, что во Франции осуществление дипломатической защиты - это акт правительства, который не подлежит пересмотру со стороны административных органов <12>. -------------------------------- <12> Об этом пишет в монографии "Droit International Public" Nguyen Quoc Dinh, 1999. P. 77.
В Соединенных Штатах Америки, несмотря на отсутствие общей обязанности органов исполнительной власти осуществлять дипломатическую защиту граждан США, так называемый Закон 1868 г. о заложниках требует, чтобы Президент вмешивался всякий раз, когда гражданин Соединенных Штатов "незаконно лишается свободы органами любого иностранного правительства". В этом случае "Президент использует средства, которые нельзя приравнять к актам войны и не запрещены на каком-либо ином основании законом, которые, по его мнению, могут оказаться необходимыми и надлежащими для обеспечения или осуществления освобождения" <13>. -------------------------------- <13> Цит. по докладу Д. Дугарда Док ООН A/CT.4/514, п. 85, подробнее см. также: Young J. Torture and Inhumane Punishment of United States Citizens in Saudi Arabia and the United States Government's Failure to Act (1993) 16 Hastings International and Comparative Law Quarterly, p. 663; Hughes K. Hostages' Rights: the Unhappy Legal Predicament of an American Held in Foreign Captivity (1993) 26 Columbia Journal of Law and Social Problems, p. 555. В деле Редпат против Киссинджера суд постановил, что дискреционное полномочие президента вступать в дипломатические переговоры в целях обеспечения освобождения американского гражданина не подлежит контролю со стороны судебных органов (415 F Supp. 566 (W. D. Tex. 1976), aff'd., 545 F. 2nd 167 (5th Cir)).
Здесь же можно упомянуть недавние решения Международного суда. Речь идет о делах La Grand (далее - дело Ла Гранд) <14> и Avena (далее - мексиканское дело) <15>. В обоих случаях государство-истец, соответственно Германия и Мексика, подало иск к США на основании того, что те своевременно не проинформировали граждан государств-заявителей сразу же после ареста о правах задержанных согласно Венской конвенции о консульских сношениях 1963 г. на доступ <16> к консульской помощи со стороны представительств страны из гражданства, чем нарушили свои международные обязательства перед истцами. -------------------------------- <14> La Grand (Germany v. United States of America) I. C.J. Reports 2001, p. 466. <15> Avena and Other Mexican Nationals (Mexico v. United States of America) I. C.J. Reports 2004, p. 12 at para. 40, известное как дело Мексика против США. <16> Задержанным принадлежит право на сношение и доступ с консульствами их государств (пункт 1 "a" статьи 36 Венской конвенции) и определены положения, уточняющие способы такого сношения и доступа: уведомление по консульским каналам (пункт 1 "b" статьи 36 Венской конвенции). Далее, пункт 1 "c" статьи 36 определяет меры, которые консульские должностные лица имеют право принимать с целью оказания консульской помощи своим гражданам.
В частности, в решении по делу Ла Гранд исследуется тот факт, что в случае, когда представляемое государство не имеет сведений о факте задержания своих граждан в силу того, что государство пребывания не направило ему соответствующее уведомление по консульским каналам незамедлительно/безотлагательно (в данном деле никаких уведомлений не было в период с 1982 по 1992 г.), представляемое государство лишается возможности осуществлять свои права согласно пункту 1 статьи 36 Венской конвенции 1963 г. Соответствующее нарушение, как указывает Германия, является не только посягательством на права Германии как государства - участника Венской конвенции, но и повлечет за собой нарушение личных прав братьев Ла Гранд, а следовательно, породило право требовать восстановления справедливости в порядке дипломатической защиты. Мексика в деле Avena, также желая защитить своих граждан, ожидавших приведения в исполнение смертного приговора в Соединенных Штатах, посредством Венской конвенции о консульских сношениях, привела тот довод, что "она сама, непосредственно и через своих граждан пострадала" в результате непредоставления Соединенными Штатами консульского доступа к ее гражданам на основании пункта 1 статьи 36 Конвенции. Суд согласился с этим доводом в силу "взаимозависимости прав государства и прав личности" <17> и как следствие подтвердил требования в порядке дипломатической защиты о пересмотре дела. -------------------------------- <17> Док. ООН A/61/10 Тексты проектов статей с комментариями к ним. Комиссии международного права. 61-я сессия. 1 мая - 9 июня и 3 июля - 11 августа 2006 г. // Комментарий к статье 14 Проекта статей. П. 10.
Приведенные примеры судебных дел повлияли на решение Комиссии международного права ООН о необходимости выделения дипломатической защиты в качестве самостоятельной темы, подходящей для кодификации и прогрессивного развития <18>, с целью формирования единообразного подхода к механизму дипломатической защиты и закрепления обычно-правовых норм по возможности в нормы договорного характера или рекомендательного путем принятия соответствующей резолюции - рекомендации ООН. -------------------------------- <18> См.: Ежегодник... 1995 год, том. II (часть вторая), п. 501. Генеральная Ассамблея в Резолюции 50/45 от 11 декабря 1995 г. отметила предложение Комиссии о включении этой темы в свою повестку дня.
Итак, анализируя конституционные особенности дипломатической защиты, Д. Дугард отмечает, что в нескольких делах британские, голландские, испанские, австрийские, бельгийские и французские истцы пытались воспользоваться правом на дипломатическую защиту <19>. Хотя эти дела не были решены в их пользу, возбуждение исков однозначно свидетельствует о том, что истцы имели основания полагать, что они обладали таким правом. -------------------------------- <19> Ibid. 1004, Mutasa v. Attorney-General supra note 150; R. v. Secretary of State for Foreign and Commonwealth Affairs Ex parte Butt (1999), supra note 150; Van Damme case, NRC Handelsblad 5 January 2000; HMHK v. the Netherlands 94 I. L.R. P. 342; Commercial FSA v. Council of Ministers 88 I. L.R. P. 694; Cases cited in I. Seidl-Hohenveldern, "Austria" in E. Lauterpacht and J. G. Collier, Individual Rights and the State in Foreign Affairs: An International Compendium (1977), p. 31; Mandelier (1966) 81 Journal des tribunaux p. 721 and (1969) Pasicrisie belge II 246 cited in M. Waelbroeck, "Belgium" in E. Lauterpacht and J. G. Collier, Individual Rights and the State in Foreign Affairs: An International Compendium (1977) p. 59; Cases cited in P. Weil, "France" in E. Lauterpacht and J. G. Collier, Individual Rights and the State in Foreign Affairs: An International Compendium (1977), p. 278 - 279.
Интересно в этом смысле отметить, что после рассмотрения и принятия в первом чтении Проекта статей о дипломатической защите международная судебная практика постепенно начинает меняться. Сегодня очевидна тенденция применения норм, изложенных в Проекте статей, в пользу индивида, точнее, государства его гражданства. Так, например, Европейский суд рассматривал по первой инстанции дело Кади и Юсуфа (2005 год) <20>, в соответствии с которым активы нескольких иностранных граждан и организаций, базирующихся в Швеции, были заморожены в соответствии с решением Комитета по санкциям-1267 Совета Безопасности ООН. Заявители оспаривали постановление Комитета-1267 в связи с нарушением основных прав человека, а именно права собственности, права на справедливое судебное разбирательство и права на эффективное средство правовой защиты. Фактически в Европейском суде оспаривались действия Совета Безопасности ООН. Рассматривая данную жалобу, Суд указал на возможность пересмотра, которая содержится в руководящих принципах Комитета-1267, принятых в ноябре 2002 г. На основании этих руководящих принципов государства могут осуществлять определенную дипломатическую защиту и возбудить процедуру исключения из списка в Комитете-1267 от имени своих граждан или постоянно проживающих в них лиц. Суд счел, что эта процедура является достаточной для оспаривания любых жалоб по поводу нарушения их права быть выслушанными, а также по поводу отсутствия эффективного средства правовой защиты. В ответ на довод о том, что лица, тем не менее, не могут самостоятельно обратиться в суд и что они зависят от доброй воли своих правительств, Суд заявил, что гражданин государства, не желающего выступать от его имени, может заставить это государство представить его жалобу в Комитет-1267 путем обращения в суд своей страны <21>. -------------------------------- <20> ECFI, Ahmed Ali Yusuf and Al Barakaat International Foundation v. Council and Commission, Case T 306/01; Yassin Abdullah Kadi v. Council and Commission, Case T 315/01, 21 September 2005. Хотя эти два судебных решения не идентичны, можно сопоставить главные юридические заключения по вопросам, имеющим отношение к теме дипломатическая защита; они базируются на одних и тех же источниках и содержат одинаковое правовое обоснование. <21> Цит. по мат. док. ООН A/60/887-S/2006/331 "Последующие меры по Итоговому документу Саммита тысячелетия". Подробнее см. п. 145.
Очевидно, что это заявление Суда представляет собой определенный шаг вперед, поскольку положение, согласно которому государства юридически обязаны, а не просто имеют право, и, возможно, несут моральное обязательство осуществить дипломатическую защиту, даже не было включено в Проект статей о дипломатической защите, представленный Комиссией международного права в 2004 г. В современной государственной практике, конституциях и трудах ученых-международников имеются указания в поддержку мнения о том, что у государства есть не только право, но и юридическое обязательство защищать своих граждан за рубежом. Этот подход хоть и противоречит традиционной точке зрения, однако его нельзя отвергать, поскольку он согласуется с главной целью современного внутригосударственного и международного права - укрепление прав человека, а не суверенных прав государства, что является крайне важным для понимания правовой природы дипломатической защиты. Так, по мнению Р. А. Колодкина, дипломатическая защита становится не только правом государства, но и обязанностью. Физические и юридические лица постепенно начинают признаваться субъектами права на дипломатическую защиту, а государства - обязанными ее осуществлять <22>. -------------------------------- <22> Колодкин Р. А. К вопросу о дипломатической защите // Московский журнал международного права. 2007. N 1(65). С. 110.
Следует согласиться с предложением Оррего Викуньи, содержащимся в его докладе 1999 г. Комитету Ассоциации международного права по вопросу о дипломатической защите, о том что "если государство осуществляет свое дискреционное полномочие и отказывается поддержать претензию физического лица, то это решение должно быть рассмотрено в судебном порядке на предмет соблюдения законности" <23>. -------------------------------- <23> Orrego Vicuca. Указ. соч. P. 26, clause 2.
Представляет отдельный интерес рассмотрение вопроса применения дипломатической защиты в России. В российской правовой науке исследованию права дипломатической защиты уделено недостаточно внимания, о чем справедливо высказываются ряд ученых <24>. Среди исследователей отсутствует единое мнение относительно понятия и процедуры реализации права на дипломатическую защиту. Исторические этапы становления института дипломатической защиты также четко не установлены - все это говорит о необходимости тщательной работы над исследуемой проблемой. -------------------------------- <24> Амирова М. А. Дипломатическая защита государством своего гражданина // Государство и право. 2008. N 3. С. 27.
Согласно Проекту статей внутреннее право того или иного государства может обязывать это государство осуществлять дипломатическую защиту в интересах своего гражданина. Какими же внутренними нормативными источниками Российской Федерации необходимо руководствоваться при реализации права на дипломатическую защиту? В отличие от большинства современных конституций мира, в которых отсутствуют положения о дипломатической защите своих граждан за рубежом, Конституция РФ 1993 г. содержит подобную норму: "Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами" (ч. 2 ст. 61). По мнению Р. А. Колодкина, такое покровительство касается главным образом консульского и дипломатического содействия гражданам. Что же касается дипломатической защиты, то ни наше законодательство, ни общее международное право, ни межправительственные соглашения не налагают на Россию обязательства во всех случаях осуществлять такую защиту <25>. -------------------------------- <25> Колодкин Р. А. Указ. соч.
Данное утверждение представляется не совсем однозначным. Обратившись к комментариям ст. 61 Конституции РФ <26>, можно сделать вывод о том, что конкретные формы, способы и меры защиты прав и интересов российских граждан в иностранных государствах устанавливаются консульскими конвенциями и соглашениями, а если усилия дипломатических представительств и консульских учреждений не достигают положительных результатов, Российская Федерация вправе прибегнуть к иным мерам, допускаемым международным правом. Точно эти меры не определены, но очевидно, что речь идет именно о дипломатической защите: "...если меры, принятые дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями, оказываются неэффективными, Российской Федерацией могут быть предприняты и иные вытекающие из международного права шаги" <27>. Оказывая дипломатическую защиту, государство не связано в выборе методов оказания такой защиты, но как минимум оно обязано соблюдать основные принципы международного права. -------------------------------- <26> Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий / Под ред. Ю. А. Дмитриева // СПС "КонсультантПлюс". <27> Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный) / Под ред. Л. А. Окунькова. М., 1996 // СПС "КонсультантПлюс".
Таким образом, можно говорить о том, что в российскую конституционную норму заложены различные варианты защиты прав российских граждан за рубежом, и они не ограничиваются обязательствами по оказанию только консульского содействия или дипломатической помощи. Перечень средств, которыми Российская Федерация гарантирует своим гражданам защиту и покровительство за ее пределами, не определен и не является закрытым (нет ограничений по выбору способов защиты и в Проекте статей о дипломатической защите). Несмотря на закрепление в российской Конституции такой важной гарантии и на потребности защиты российских граждан за рубежом, к сожалению, основной документ не определяет субъектов и механизм осуществления такой защиты, что делает затруднительным применение соответствующих норм на практике и следует расценивать как ущемление конституционных прав и свобод человека и гражданина. Конституционный Суд России не давал толкования рассматриваемой конституционной норме, ни один российский закон также в достаточной степени не конкретизирует, каким образом и с учетом каких международно-правовых особенностей и правил осуществляется дипломатическая защита. В России функции по осуществлению дипломатической защиты по смыслу Проекта статей возложены на государство, которое действует посредством своих органов. Учитывая рекомендации Проекта статей, государство в лице главы государства вправе наделить соответствующими полномочиями конкретные министерства и ведомства. Система государственных органов внешних сношений определяется условиями международной жизни и призвана обеспечивать защиту национальных интересов государства. Конституция РФ относит к ведению Российской Федерации внешнюю политику и международные отношения. 12 марта 1996 г. был принят Указ Президента РФ о координирующей роли МИД РФ в проведении единой внешнеполитической линии России. В июле 2008 г. опубликована Концепция внешней политики России, в которой сказано, что правовую базу данной Концепции составляют Конституция РФ, федеральные законы, другие нормативные правовые акты Российской Федерации, регулирующие деятельность федеральных органов государственной власти в сфере внешней политики, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ, а также концепция национальной безопасности РФ. Кроме этого, на наш взгляд, государство может предусмотреть возможность созыва национальных межведомственных комиссий на срочной или постоянной основе по рассмотрению претензий в порядке дипломатической защиты. Подобные комиссии могут состоять из представителей различных министерств, приглашенных в качестве экспертов. Очевидно, что до дипломатической защиты невозможно "добраться" без соответствующей первоочередной дипломатической поддержки со стороны Российской Федерации. В соответствии с п. 2.5 Положения о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденного Указом Президента РФ от 11 июля 2004 г. N 865, защита дипломатическими и иными международно-правовыми средствами прав, свобод и интересов граждан и юридических лиц РФ за рубежом является задачей МИД России. Кроме этого, аналогичные обязанности обеспечивать исполнение Конституции России, федеральных законов, участвовать в разработке и реализации государственной политики в области обеспечения прав и свобод граждан России, оказывать правовую помощь и поддержку гражданам России содержатся в Положениях о Министерстве юстиции России, о Посольстве РФ, ФСБ России, Федеральном законе о Прокуратуре РФ. Однако в каком виде должны реализовываться данные документы, не закреплено, и на практике они остаются лишь лозунгами. Следует также отметить и отсутствие специально созданных для этих целей управлений и департаментов в системе органов государственной власти России или специализированных комиссий. В соответствии с ч. 2 ст. 7 ФЗ 2002 г. "О гражданстве Российской Федерации" органы государственной власти, дипломатические представительства и консульские учреждения, находящиеся за пределами России, обязаны содействовать гражданам РФ в возможности пользоваться в полном объеме всеми правами, установленными Конституцией РФ, а также общепризнанными принципами и нормами международного права. Способы такого содействия в нормативно-правовых актах России точно не определены, что приводит к тому, что осуществлять дипломатическую защиту от имени Российской Федерации не обязан никто. Значительное количество писем, направляемых в МИД России и всевозможные правозащитные организации с просьбами предоставить защиту в порядке статьи 61 Конституции РФ <28>, остаются без надлежащего ответа. -------------------------------- <28> Примером может служить известное из средств массовой информации "Дело Кашина" - гражданина России, который был сбит во Владивостоке американским консульским должностным лицом Д. Кентом. Он обладал иммунитетом и соответственно не понес ни уголовной, ни гражданской ответственности во Владивостоке. В результате ДТП Кашин оказался парализован и вынужден был обратиться в американский суд для восстановления нарушенных прав. В ходе долгих разбирательств Кашиным были исчерпаны все американские внутренние средства правовой защиты. Суд США признал, что действия Кента были совершены при исполнении им служебных обязанностей. Однако необходимо учитывать, что, если деяния, повлекшие физический, моральный и материальный вред, совершены членами дипломатического либо консульского персонала при исполнении служебных обязанностей, возможна постановка вопроса об ответственности направляющего государства. И если при этом не существует документов международно-правового характера, предусматривающих данное положение, то действуют нормы обычного права о дипломатической защите. Таким образом, признав действия Кента совершенными при исполнении им служебных обязанностей, американская судебная система фактически возложила ответственность за действия Кента на США. Данный гражданин имеет все права для возмещения вреда в порядке дипломатической защиты, однако свое право он не может реализовать в России.
Выход из данного тупика представляется возможным в создании межведомственной комиссии, о чем уже упоминалось выше, на которую будут возложены функции по рассмотрению случаев дипломатической защиты, с целью реализации положений Конституции РФ. Практика создания таких комиссий известна российской правовой системе. Среди представителей отечественной науки можно встретить высказывания о необходимости создания при МИД России различных межведомственных комиссий по международному праву с широкими полномочиями. Так, например, О. Н. Хлестов говорит о том, чтобы органы власти РФ более глубоко занимались международно-правовыми аспектами проблем, входящих в их компетенцию, чтобы создавали экспертные советы по международному праву при ведомствах, занимающихся международными отношениями или применением международного права в России (МВД, Министерство юстиции, Генеральная прокуратура). При этом он предлагает учитывать опыт создания в 70-е годы межведомственных комиссий в МИД по космическому и морскому праву <29>. -------------------------------- <29> Хлестов О. Н. Россия и международное право // Российский ежегодник международного права 1998 - 1999 гг. СПб., 1999. С. 326.
На наш взгляд, подобные комиссии для выполнения возложенных на них задач должны: 1) принимать и рассматривать сообщения о серьезных нарушениях прав от частных лиц в результате нарушения международных обязательств России или осуществления действий, противоречащих принципам и нормами международного права о защите прав человека; 2) давать рекомендации по использованию тех или иных способов примирения, предусмотренных национальным и международным правом, в частности предоставлять "себя в распоряжение заинтересованных сторон с целью обеспечения дружественного урегулирования дела на основе соблюдения прав человека" <30>; -------------------------------- <30> Пункт "b" ст. 38 Протокола N 11 к Конвенции о защите прав человека и основных свобод "О реорганизации контрольного механизма, созданного в соответствии с Конвенцией" (Страсбург, 11 мая 1994 г.) ETS N 155.
3) заслушивать в установленном порядке представителей федеральных органов исполнительной власти по вопросам, отнесенным к компетенции Комиссии; 4) сообщать Уполномоченному по правам человека в России, когда это необходимо, о грубых нарушениях прав иностранцев, в том числе о принятых мерах в связи с такими нарушениями, об их промежуточных и окончательных результатах; 5) разрабатывать рекомендации с целью предотвращения повторения нарушений прав иностранцев в будущем и повышения эффективности мер по усилению защиты прав и свобод иностранцев и их безопасности в стране пребывания, в соответствии с международными обязательствами; 6) готовить итоговый документ о результатах рассмотрения случаев дипломатической защиты. Функционирование соответствующей комиссии позволит, на наш взгляд, воплотить в жизнь идеи, принципы и нормы, заложенные в Конституции РФ и Проекте статей о дипломатической защите, а также позволит применять практические меры по запрещению на территории РФ незаконной деятельности в отношении иностранцев или иностранных юридических лиц, которая поощряет, провоцирует акты, направленные против безопасности указанных лиц, и нарушает их права, кроме этого, подобная комиссия будет содействовать всестороннему расследованию нарушений прав российских граждан за рубежом и получению всей необходимой информации об обстоятельствах нарушения международных обязательств. В настоящее время очевидно, что если закрепленных в конституциях государств основных прав и свобод недостаточно или они не соответствуют общепризнанным мировым стандартам, то тогда оправданно обращение к соответствующим международным договорам, конвенциям и декларациям. Государства - участники соответствующих договоров и деклараций не могут игнорировать свои обязательства уважать и соблюдать права человека исходя из принципа, что каждое государство обязано выполнять полностью и добросовестно свои международные обязательства <31>. -------------------------------- <31> Декларация о принципах международного права, касающаяся дружественных отношений сотрудничества между государствами в соответствии с Уставом ООН 1970 г.
Более того, в России Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. N 8 "О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия" <32> разъясняется правило, согласно которому общепризнанные принципы и нормы международного права, закрепленные в международных пактах, конвенциях и иных документах (в частности, во Всеобщей декларации прав человека, Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах), и международные договоры Российской Федерации являются в соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ составной частью ее правовой системы. Этой же конституционной нормой определено, что если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. При этом необходимо иметь в виду, что в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона "О международных договорах Российской Федерации" положения официально опубликованных международных договоров Российской Федерации, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в Российской Федерации непосредственно. В иных случаях наряду с международным договором Российской Федерации следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений указанного международного договора. -------------------------------- <32> Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. 1996. N 1. С. 3 - 6.
Подводя итог, необходимо сказать о том, что Конституция России представляет собой Основной Закон правового государства, внешняя политика которого базируется на международном праве <33>, и, следовательно, государство обязано зафиксировать во внутреннем законодательстве нормы, касающиеся защиты прав российских граждан за рубежом, исходя из основополагающих принципов и норм международного права, а также прогрессивных тенденций современного международного права, в частности тенденции по закреплению за государством именно обязанности осуществлять дипломатическую защиту, а не права. -------------------------------- <33> Лукашук И. И. Нормы международного права в правовой системе России. М., 1997. С. 3.
Как никогда актуальна мысль Ф. М. Мартенса о том, что изменение условий развития личности приводит к развитию государства и, следовательно, влечет за собой развитие правовой среды существования <34>. -------------------------------- <34> Мартенс Ф. Ф. О праве частной собственности во время войны. СПб., 1869. С. 14.
Название документа