Отдельные аспекты правового регулирования, связанные с борьбой с незаконной миграцией
(Изотова Е. Н.) ("Административное право и процесс", 2012, N 8) Текст документаОТДЕЛЬНЫЕ АСПЕКТЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ, СВЯЗАННЫЕ С БОРЬБОЙ С НЕЗАКОННОЙ МИГРАЦИЕЙ
Е. Н. ИЗОТОВА
Изотова Елена Николаевна, главный специалист-эксперт Министерства юстиции Российской Федерации.
В статье проанализировано состояние миграционной политики в мире за последние два года. Выделены причины возникновения миграции и ее последствия, социальное отношение к иммигрантам и беженцам. Отмечен вклад Совета глав государств - участников СНГ в развитие деятельности по противодействию незаконной миграции.
Ключевые слова: миграция, иммиграция, эмиграция, лицо без гражданства, ФМС России, Международная организация по миграции (МОМ).
Certain aspects of the legal regulation related to fight against illegal migration E. N. Izotova
The article analyses the condition of migration policy in the world for two past years. It distinguishes the causes of migration, its consequences, social attitude towards immigrants and refugees. The author underlines the contribution of the Council of Heads of States-CIS countries in the development of activities to combat illegal migration.
Key words: migration, immigration, emigration, stateless person, FMS (Federal Migration Service), International Organization for migration (IOM).
К одной из животрепещущих тем современного мира относятся глобальные миграционные процессы, интенсивность которых постоянно нарастает. Их особой составляющей являются так называемая вынужденная миграция, включающая миграцию беженцев, которых, по данным Международной организации по миграции (MOM), созданной в 1951 г. со штаб-квартирой в Женеве, насчитывается на 2010 г. 214 млн. человек <1>. Удельный вес мигрантов в мировом населении также остается относительно стабильным на уровне в 3,1% по сравнению с 3,0% пять лет тому назад. Эти цифры говорят о том, что влияние глобального финансово-экономического кризиса не вызвало, как ожидалось, массового возвращения мигрантов домой и не прервало многолетнюю тенденцию к росту их числа, лишь слегка опережавшему рост населения в мире. -------------------------------- <1> Мировой доклад по миграции. 2010 // Publications. iom. int.: сервер Международной организации по миграции. 2010 // URL: http:// publications. iom. int/ bookstore/ free/ WMR_2010_ENGLISH. pdf (дата обращения: 9 февр. 2012 г.).
Однако на фоне политических и социальных кризисов в странах Азии экспертами отмечается зарождение нового движения населения - рабочие-мигранты, которых было эвакуировано начиная с 31 мая 2011 г. 143 000 человек в страны их происхождения <2>. На данный момент МОМ продолжает оказание помощи в реинтеграции указанной категории людей из Ливии. -------------------------------- <2> Мировой доклад по миграции. 2011 // Piiblications. iom. int.: сервер Международной организации по миграции. 2011 // URL: http:// publications. iom. int/ bookstore/ free/ WMR2011_English. pdf (дата обращения: 9 февр. 2012 г.).
Первое место в мире по числу находившихся в стране мигрантов занимают США (42,8 млн.), в несколько раз опережавшие следующие за ними Россию, Германию, Саудовскую Аравию, Канаду, Францию, Великобританию, Испанию, Индию и Украину. На эту первую десятку стран в 2010 году приходилось свыше девяти десятых всех мигрантов в мире, из них около одной пятой находились в США и чуть менее 6% - в России. Германия, Индия, Россия, Украина и Великобритания входят в первую десятку не только по числу находящихся на их территории иностранных граждан (иммигрантов), но и по числу своих граждан, выехавших за границу (эмигрантов). Это свидетельствует о постепенно возрастающей роли встречных потоков мигрантов, то есть наблюдается тенденция, которая уже много лет характерна для международной торговли и движения капиталов. При этом следует отметить, что в ряд стран трудовые мигранты и беженцы принесли немалые проблемы, включая рост преступности, наркомании и иных негативных социальных явлений, осложнение внутриполитической и экономической обстановки. В некоторых случаях они стали питательной средой для терроризма. Чаще всего такие негативные последствия возникают из нелегальной (незаконной) миграции, под которой подразумевается въезд граждан одной страны в другую на неопределенное время с целью незаконного трудоустройства. Данный вид миграции, как правило, делится на легальный (например, в качестве туриста) и нелегальный (по поддельным документам) <3>. -------------------------------- <3> Ивахнюк И. В. Международная трудовая миграция: Учеб. пособие. М., 2005. С. 268.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 19 июля 2004 г. N 928 "Вопросы Федеральной миграционной службы" <4> основным федеральным органом исполнительной власти, реализующим государственную политику в сфере миграции и контроля за ней, определена Федеральная миграционная служба (ФМС России). В том же году в целях координации деятельности правоохранительных органов государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией, признанной представляющей угрозу общественной и национальной безопасности, экономической стабильности и способствующей осложнению криминогенной обстановки на территории сторон, была специально создана Совместная комиссия государств - участников Соглашения о сотрудничестве государств - участников СНГ в борьбе с незаконной миграцией (далее - Совместная комиссия) от 6 марта 1998 г. <5>. -------------------------------- <4> Рос. газ. 2004. 21 июля. <5> Информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ. 1998. N 1. С. 81 - 86.
Совет глав государств СНГ своим решением от 16 сентября 2004 г. одобрил Концепцию сотрудничества государств - участников СНГ в противодействии незаконной миграции, которая содержит систему принципов и направлений взаимодействия органов государственной власти государств - участников СНГ в обеспечении их безопасности от угроз нелегальной миграции. Целями любых проводимых мероприятий и операций в этой области являются выявление и пресечение каналов нелегальной миграции, фактов использования поддельных паспортов и других паспортно-визовых документов, усиление контроля за прибывающими на российскую территорию иностранными гражданами. В дальнейшем Указом Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 403 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики" ФМС России была наделена полномочиями по разработке нормативных правовых актов в установленной сфере деятельности <6>. -------------------------------- <6> Указ Президента Российской Федерации от 21 марта 2007 г. N 403 "О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики" // СЗ РФ. 2007. N 13. Ст. 1540.
Исходя из понимания того, что в деятельности по обеспечению национальной безопасности каждого государства следует пресекать любые возможности незаконного пересечения его границы, 5 октября 2007 г. в Душанбе главами государств - участников СНГ подписана Декларация о согласованной миграционной политике государств - участников СНГ <7>. Она нацеливает на необходимость развития информационного взаимодействия, осуществления мер по противодействию нелегальной миграции, оказания взаимопомощи в предупреждении, выявлении и пресечении ее каналов, на стремление к сближению законодательств в сфере миграции, разработке миграционных программ и их реализации <8>. -------------------------------- <7> Декларация о согласованной миграционной политике государств - участников Содружества Независимых Государств // Единый реестр правовых актов и других документов Содружества Независимых Государств // URL: http:// www. cis. minsk. by// webnpa/ text. aspx? RN= N90700504 (дата обращения: 8 февр. 2012 г.). <8> Тюркин М. Л. Миграционная политика Российской Федерации: опыт и перспективы развития. М., 2009. С. 286.
18 июля 2006 г. в Российской Федерации принят Федеральный закон N 109-ФЗ "О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации" <9>, урегулировавший правоотношения, возникающие при осуществлении учета перемещений иностранных граждан и лиц без гражданства, связанных с их въездом в Российскую Федерацию, транзитным проездом через ее территорию, а также передвижением по территории России при выборе и изменении места пребывания или жительства либо выездом из страны. Названный Федеральный закон направлен на обеспечение и исполнение установленных Конституцией Российской Федерации гарантий соблюдения права каждого, кто законно находится на территории Российской Федерации, на свободное передвижение, выбор места жительства в пределах Российской Федерации и других прав и свобод личности, а также на реализацию национальных интересов Российской Федерации в сфере миграции. -------------------------------- <9> Рос. газ. 2006. 20 июля.
Принятые меры, направленные на обеспечение выполнения требований действующего законодательства, позволили несколько снизить в 2011 г. преступность среди иностранцев. По данным криминальной статистики, иностранными гражданами и лицами без гражданства на территории Российской Федерации в 2011 г. совершено 45 тыс. преступлений, что на 8,2% меньше, чем в 2010 г. Снижение количества преступлений, совершенных иностранцами и лицами без гражданства, по-видимому, способствовало сокращению негативного отношения принимающей стороны: в качестве жертв мигранты фигурировали в 11,4 тыс. преступлениях - на 7,9% реже, чем в 2010 г. Нельзя не согласиться с вышедшей в начале 2012 г. статьей Председателя Правительства Российской Федерации В. В. Путина "Россия: национальный вопрос" <10>, в которой он отмечает невозможность исключения полностью нелегальной иммиграции, но приходит к выводу, что минимизировать ее можно с помощью эффективного усиления полицейских функций, полномочий миграционных служб, ужесточения правил регистрации и санкций за их нарушение, укрепления судебной системы. -------------------------------- <10> Путин В. В. Россия: национальный вопрос // Er. ru: сервер официального сайта партии "Единая Россия". 2012 // URL: http:// er. ru/ news/ 2012/ V23/ rossia - nazionalny - vopros/ (дата обращения: 12 февр. 2012 г.).
Но помимо этих решений для минимизации нелегальной иммиграции В. В. Путин предлагает ввести обязательные экзамены для мигрантов, что существенно уменьшит поток иностранцев, не обладающих знаниями русского языка, литературы и истории нашей страны. Как представляется, внесение в законодательство Российской Федерации данных новаций приведет к облегчению адаптации иммигрантов, а значит, и отношения между гражданами России и приезжими перейдут на новый уровень, при котором уменьшится количество конфликтов, связанных с непониманием друг друга. Международное статистическое наблюдение в последние годы отмечает тенденцию к ужесточению правил приобретения статуса беженца. В ряде государств националистические партии и движения требуют депортации лиц, претендующих на статус беженцев. Имеют место и факты дискриминации лиц, не имеющих гражданства (например, цыгане во Франции). Между тем международные договоренности в области обеспечения неотъемлемых прав человека, включая беженцев, предполагают единство его принципиальных статусных положений на национальном и международном уровнях. Полемика по этому вопросу, в том числе в порядке защиты прав человека, ведется во все усложняющемся контексте глобальной миграции, когда ежедневно тысячи людей вынуждены мигрировать из стран происхождения за рубеж в силу различных военных, политических, социальных, экономических и экологических факторов. В этой связи нельзя не учитывать такую достаточно значительную группу мигрантов, как беженцы, то есть лица, которые, исходя из определения Женевской конвенции о статусе беженцев ООН 1951 г. <11> (далее - Конвенция 1951 г.) и ее специального Протокола, в силу вполне обоснованных опасений являются жертвами преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе, сексуальной ориентации или политических взглядов, находятся вне страны своей гражданской принадлежности и не могут пользоваться ее защитой или не желают пользоваться такой защитой вследствие указанных опасений; или, не имея определенного гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не могут или не желают вернуться в нее вследствие таких опасений. -------------------------------- <11> Бюл. междунар. договоров. 1993. N 9.
Говоря обычным языком, население под беженцами зачастую понимает также внутренне перемещенных лиц; лиц, ищущих убежище (но еще не получивших статуса беженца), и (или) вообще всех лиц, вынужденно переселившихся из одного места жительства, где сложилась неблагоприятная обстановка, в другое. Востребованность в изучении проблемы беженцев и их правового статуса связана также с тем, что неурегулированная должным образом миграция беженцев не только может оказывать негативное воздействие на внутриполитическую и экономическую обстановку в стране, приводя к непредсказуемым социальным последствиям, но и способна повлечь за собой серьезные осложнения в межгосударственных отношениях, представлять собой угрозу национальной безопасности любого государства. Поступающая из стран Европы и США новостная информация отмечает их не столь уж гостеприимное отношение к беженцам и трудовым мигрантам, невзирая на принятые ими международные обязательства, а также на наличие у названной категории лиц законных прав на пересечение границы любой страны. Это свидетельствует о происшедшей в мире переоценке и переосмыслении вопросов, связанных с правовым урегулированием проблем беженцев. В частности, мировое сообщество в настоящее время стоит перед дилеммой выбора между безопасностью государства и его граждан (национальной безопасностью), с одной стороны, и соблюдением прав и свобод человека - с другой. Анализ принимаемых в различных государствах законодательных мер явно показывает, что выбор падает на обеспечение национальной безопасности. Это, в свою очередь, свидетельствует о том, что для мирового сообщества в целом и для каждого государства в отдельности становится очевидной практическая значимость международно-правового урегулирования проблемы беженцев в новом контексте. Тем не менее в современной международной правовой литературе эта тема остается по-прежнему мало раскрытой, так как не получила пока необходимой научной проработки. Отчет МОМ за 2011 г. показал, что степень положительности отношения коренного населения к мигрантам определяется социально-экономическим статусом опрошенных, их уровнем образования, возрастом и степенью профессиональных или дружеских связей с прибывшими лицами (согласно опросу 2009 г. в Германии, 60% молодых людей признались, что относятся к иммигрантам положительно, т. к. имели возможность общаться с ними лично). Отношение к приезжим зачастую также определяется профессиональными перспективами - есть теоретически обоснованные заявления, что мигранты отнимают работу у коренного населения или изнуряют ресурсы страны. При этом не учитывается мнение самих работодателей, которые способствуют мировой миграции. Примером служит возрастающее из года в год число пожилых людей, нуждающихся в домашних сиделках, но даже в период кризиса немногие коренные жители, находящиеся в поисках работы, согласятся выполнять эти обязанности. Поэтому эту и другую подобную работу, не удостоенную их вниманием, делают приезжие иностранцы. Если вспоминать распад СССР, то можно сказать, что он привел к тому, что большинство русских и других некоренных русскоязычных граждан оказались жителями иностранных государств, в прошлом являвшихся союзными республиками. Во многих из них стали ущемляться права и свободы русскоязычного населения. Ограничения прав и свобод принимали самые различные формы - в странах Балтии русскоязычному населению отказывали (остается это и в настоящее время) в предоставлении гражданства, появились ограничения в выборе профессии, русские школы стали сокращаться в количестве, средства массовой информации - запрещаться. В результате всего этого началось переселение русскоязычного населения в Россию. Также нельзя забывать, что в различных регионах самой Российской Федерации стали вспыхивать острые межнациональные конфликты, что повлекло вынужденное переселение из этих районов граждан нетитульной национальности. Необходимо отметить тот факт, что в странах Восточной Европы в конце XX века происходили достаточно бурные политические процессы, вследствие которых Россия столкнулась с проблемой миграции. Возникла острая необходимость решения сложных вопросов гражданства и обеспечения прав людей. В этой связи 19 февраля 1993 г. принимаются Законы Российской Федерации N 4528-1 "О беженцах" <12> и N 4530-1 "О вынужденных переселенцах" <13>. В них определяется статус беженца и вынужденного переселенца, устанавливаются экономические, социальные и правовые гарантии защиты их прав и законных интересов на территории Российской Федерации в соответствии с Конституцией Российской Федерации, принципами и нормами международного права и международными договорами Российской Федерации. Следует отметить, что в 1993 г. Российская Федерация присоединилась к Конвенции о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.) и Протоколу, касающемуся статуса беженцев, от 31 января 1967 г. <14>. -------------------------------- <12> Ведомости Съезда нар. депутатов РФ и Верхов. Совета РФ. 1993. N 12. Ст. 425. <13> Там же. Ст. 427. <14> Бюл. междунар. договоров. 1993. N 9.
Конвенция 1951 г. была и остается единственным обязывающим международным документом универсального характера в области защиты беженцев. Задумывалась она как документ со сравнительно ограниченной сферой применения, поскольку ее предметом был статус беженцев, а не поиск решений, связанных с ними проблем и не установление причинных связей. Хотя по большому счету названная Конвенция базируется на принципах прав человека, в ней больше говорится об обязанностях государств, чем о правах личности. В 1967 г. вступил в силу Протокол к Конвенции 1951 г., по сей день остающийся единственным. Тем самым были сняты географические и временные ограничения в отношении беженцев, что придало Конвенции универсальный характер. Важен также и тот факт, что Российская Федерация начиная с 2000 г. стала делать первые шаги по пути консолидации с Европейским сообществом в сфере введения жесткого законодательного регулирования миграционной политики и создания действенного механизма ее реализации. Кроме того, России как субъекту международного права необходимо обеспечивать соответствие внутреннего законодательства международным актам, касающимся правового статуса беженцев, проводить анализ международной практики принятия договоров в отношении этой категории лиц с целью совершенствования своего внутригосударственного законодательства, т. к. возможность соблюдения и защиты прав социально незащищенных категорий людей, в том числе беженцев, бесспорно, является одной из характеристик общего уровня политического, правового развития государства, в значительной степени определяет авторитет государства в мировом сообществе. Поэтому для нашей страны, как и для всего мирового сообщества в целом, необходимо не только законодательно урегулировать правовой статус беженцев, но и выработать четко действующие механизмы реализации и защиты их прав и свобод. Стоит отметить, что главной движущей силой роста количества беженцев и вынужденных переселенцев по-прежнему будет увеличивающаяся диспропорция между избытком рабочей силы в развивающихся странах и ее дефицитом в развитых государствах (урбанизация, старение населения, неблагоприятные изменения окружающей среды, природные катастрофы). По мнению большинства ученых, правительства всех стран должны заблаговременно разработать необходимые меры и предусмотреть соответствующие финансовые и людские ресурсы. Только таким образом можно будет добиться максимизации положительного эффекта миграции и по возможности устранить связанные с ней отрицательные явления. Как представляется, совершенствованию мировой миграционной политики будут способствовать усиление сотрудничества и координации между странами происхождения, назначения и транзита мигрантов, более четкое определение краткосрочных и долгосрочных целей миграционной политики на всех уровнях, создание эффективной правовой основы для управления миграционными процессами, обеспечение более быстрого и тщательного сбора статистических данных, создание различных систем мониторинга, расширение форм и содержания международного сотрудничества в сфере противодействия незаконной миграции, разработка новых и совершенствование существующих механизмов межведомственного взаимодействия в решении вопросов иммиграционного контроля. В заключение необходимо отметить, что у мирового сообщества для достижения указанных целей в настоящее время имеются хорошие шансы, что крайне важно в периоды финансового кризиса и мировых конфронтаций.
Название документа