Лиссабонский договор (договор о реформе) и суверенитет государств - членов ЕС
(Мещерякова О. М.) ("Международное публичное и частное право", 2012, N 4) Текст документаЛИССАБОНСКИЙ ДОГОВОР (ДОГОВОР О РЕФОРМЕ) И СУВЕРЕНИТЕТ ГОСУДАРСТВ - ЧЛЕНОВ ЕС <*>
О. М. МЕЩЕРЯКОВА
Мещерякова Ольга Михайловна, доцент кафедры международного права Российского университета дружбы народов.
Статья посвящена важнейшей для интеграционных сообществ проблеме - вопросу о соотношении наднациональности в Европейском союзе, где в качестве основного принципа действует принцип приоритета права Союза над национальным правом государств-членов, а также принцип прямого действия права Европейского союза и суверенной государственности государств-членов. Ведь Европейский союз - это интеграционное сообщество, которое, безусловно, предполагает, что его участниками и создателями являются суверенные государства. Однако наличие двух указанных принципов не совсем сочетается со сложившимися представлениями о международной организации.
Ключевые слова: суверенные государства, наднациональность, Лиссабонский договор.
Article is devoted such important during an epoch of creation of integration communities to a problem as a question on a parity of the supranational in the European Union which as the main principle assumes a principle a priority of the right of the Union over the national right of member states, and also a principle of direct action of the right of the European Union and sovereign statehood of the countries-participants. After all the European Union is an integration community which, certainly, assumes that its participants and founders are the sovereign states. However presence of two specified principles is not absolutely combined with the developed representations about the international.
Key words: sovereign states, nationality, Treaty of Lisbon.
Наделение институтов интеграционного сообщества полномочиями по принятию решений, несомненно, оказывает влияние на национальную государственность государств-членов. Поэтому вопрос о наднациональности в деятельности институтов Европейского союза может быть рассмотрен только в комплексе с проблемой суверенитета. Именно соединение этих двух проблем дает новый взгляд на наднациональность, так как только суверенитет создает наднациональность. В этой связи возникает вопрос, каким образом передача полномочий по принятию интеграционных решений институтами Европейского союза отражается на суверенной государственности государств-членов. Целью данной статьи является рассмотрение таких ключевых категорий для европейской интеграции, как наднациональность и суверенитет, с учетом тех изменений первичного законодательства, которые вносит Лиссабонский договор. В современном мире суверенитет государства может быть ограничен теми обязательствами, которые оно добровольно берет на себя в договорах. Именно в международном договоре государства устанавливают те обязательства, которые они добровольно обязуются соблюдать: "...международный договор является средством установления или изменения общепризнанных принципов и норм международного права..." <1>. -------------------------------- <1> Тункин Г. И. Теория международного права. М., 2000. С. 142.
Кроме того, международный договор является формой интеграции. Следовательно, все полномочия, которые передаются интеграционному сообществу для достижения его целей, прописаны в учредительном договоре: от сфер, в которых сообщество может принимать решения, до юридической силы этих решений и механизма их исполнения. Поэтому, разумеется, интеграция не может отрицать государственный суверенитет, но определенные ограничения государственного суверенитета являются следствием того, что государства создают интеграционное сообщество для достижения своих целей. "Международное право, - справедливо утверждал И. Д. Левин, - не есть формально-логическое отрицание суверенитета, а, напротив, его универсализация, его возведение в общий принцип, регулирующий отношения между независимыми государствами" <2>. Это утверждение относится и к интеграционному сообществу. -------------------------------- <2> Левин И. Д. Суверенитет. М., 2000. С. 113.
Следовательно, Европейский союз как интеграционное сообщество создается суверенными государствами, которые, проявляя свою суверенную волю в достижении определенных целей и задач, наделяют Союз определенными полномочиями. Такое наделение полномочиями институтов интеграционного сообщества может происходить только на основе международного договора, т. е. только добровольно. Таким образом, право Европейского союза выражает объединенные усилия государств - членов ЕС, направленные на обеспечение своего развития в рамках суверенной государственности. Государства - члены Европейского союза создают элементы наднациональности в деятельности институтов Союза для того, чтобы решать те задачи, которые в силу различных причин сложно решить на национальном уровне. Однако в Европейском союзе существует проблема, связанная с реальным расширением компетенции институтов, помимо договоров. Это происходит путем расширительного толкования содержания договоров, что ведет к расширению полномочий институтов Евросоюза, помимо учредительных договоров. В частности, в Европейском союзе органом, который имеет полномочие толковать учредительные договоры, является Суд ЕС, который, по меткому замечанию М. Л. Энтина, "как гусеница, медленно, но неуклонно "объедает" компетенцию государств-членов в самых разных областях деятельности ЕС" <3>. -------------------------------- <3> Энтин М. Л. Суд европейских сообществ. Правовые формы обеспечения западно-европейской интеграции // Международные отношения, 1987. С. 19.
Кроме того, Лиссабонский договор, по мнению автора данной статьи, в известной мере усугубляет эту проблему. Ведь Договор о реформе (Лиссабонский договор) расширяет наднациональный элемент в Европейском союзе. В наиболее значительной степени это касается функций Европейского парламента. Это можно продемонстрировать следующим образом: Лиссабонский договор значительно расширил компетенцию Европейского парламента по многим аспектам, имеющим ключевое значение для функционирования институциональной системы Европейского союза. Во-первых, расширяя сферу применения процедуры совместных решений, называемой по Лиссабонскому договору обычной законодательной процедурой (ст. 294 Договора о функционировании Европейского союза), Лиссабонский договор фактически уравнивает Европейский парламент с Советом. Теперь согласно Лиссабонскому договору Европейский парламент наряду с межправительственным институтом - Советом - в рамках общей законодательной процедуры вотирует законопроекты, исходящие от Комиссии. Поскольку Лиссабонский договор значительно расширяет количество сфер, в которых решения принимаются на основе общей законодательной процедуры, - теперь это двадцать семь сфер сотрудничества, - можно говорить о том, что Лиссабонский договор расширяет полномочия Европейского парламента в процессе принятия решений. Во-вторых, роль Европейского парламента усиливается также при избрании председателя Европейской комиссии. Согласно п. 7 ст. 17 Договора о Европейском Союзе в Лиссабонской редакции Европейский совет, постановляя квалифицированным большинством, предлагает кандидатуру на пост председателя Комиссии Европейскому парламенту. Парламент принимает решение большинством голосов. Если Европарламент не утверждает предложенную кандидатуру, то она отклоняется. В-третьих, Парламент наделяется равными с Советом полномочиями в процессе утверждения бюджета Европейского союза. В-четвертых, если согласно Договору о Европейском союзе в прежней редакции предложения об изменении учредительных договоров могли исходить от государств-членов или Комиссии, то по Лиссабонскому договору Европейский парламент также наделен этим полномочием (п. 2 ст. 48 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского). Другим нововведением Лиссабонского договора, затрагивающим институциональную систему Европейского союза, является изменение процедуры принятия решений в Совете: Лиссабонский договор вводит новые правила для определения квалифицированного большинства. Согласно новым правилам, для того чтобы решение было принято квалифицированным большинством, необходимо, чтобы за него проголосовало не просто определенное число государств, но также, чтобы проголосовавшие "за" государства представляли определенный процент населения Союза. Положения о квалифицированном большинстве в Совете, установленные Протоколом о переходных положениях на основе системы так называемых взвешенных голосов, создают элемент наднациональности в межправительственном органе - Совете. Как устанавливается нормами Протокола о переходных положениях, члены Совета, представляющие разные государства, не располагают одинаковым числом голосов. Голосование в Совете производится так называемыми взвешенными голосами. Причем, что интересно, "вес" каждого государства определяется не на основе такого критерия, как экономические показатели: решающее значение при определении числа "взвешенных голосов", которыми будет располагать каждое государство, является размер территории и численность населения. Количество "взвешенных голосов" каждого государства закреплено в Протоколе. В указанном Протоколе закреплены три временных периода. До 31 октября 2014 г. голосование будет производиться "взвешенными голосами". Квалифицированное большинство составляет 255 "взвешенных голосов", если законопроект представлен Европейской комиссией. Если законопроект исходит не от Комиссии, то устанавливается дополнительное условие - поддержка со стороны 2/3 государств-членов. С 1 ноября 2014 г. по 31 марта 2017 г. решение должно быть принято 55% от числа государств. Причем эти 55% государств-членов должны представлять минимум 65% населения Европейского союза (ст. 16 Договора о функционировании Европейского союза). С 1 апреля 2017 г. решения будут приниматься голосами 55% государств-членов, представляющих не менее 55% населения Европейского союза (Проект решения Совета о реализации параграфа 4 ст. 9 Договора о Европейском союзе и параграфа 2 ст. 205 Договора о функционировании Европейского союза между 1 ноября 2014 г. и 31 марта 2017 г., с одной стороны, и с 1 апреля 2017 г., с другой стороны). Таким образом, значительное усиление роли такого наднационального института, как Европейский парламент, в процессе принятия решений усиливает элемент наднациональности в Европейском союзе и не только не способствует упрощению законодательной процедуры, но, напротив, усложняет ее. Что касается новых правил определения квалифицированного большинства в Совете, то показатели, взятые за основу при "взвешивании" голосов, также не способствуют установлению справедливого баланса интересов в этом межправительственном институте. Голоса взвешиваются сообразно в основном с двумя показателями: численность населения, размер территории. В соответствии с этим, например, Германия, Великобритания и Франция располагают 29 взвешенными голосами, а Польша - 27. При этом Германия, Великобритания и Франция являются государствами-донорами. А Польша получает значительные финансовые вливания из бюджета ЕС, однако при принятии решений ее голос практически равен голосу ведущих государств - членов ЕС. Это, разумеется, вызывает недовольство государств - основателей ЕС. Поэтому система определения "веса" голосов государств-членов в Совете не способствует эффективности функционирования институциональной системы Европейского союза в целом. Напротив, она, во-первых, усиливает элемент наднациональности в Европейском союзе, а во-вторых, обостряет еще одну неразрешимую проблему Европейского союза - проблему его неоднородности. Таким образом, проблемы, связанные с неоднородностью Европейского союза, усиливаются не только вследствие его расширения, но и в результате реформирования его институциональной системы. Поэтому Лиссабонский договор, увеличивая степень наднациональности в функционировании институтов Европейского союза, не только не решает задачи, стоящие перед Союзом, но ведет к усугублению и без того обостряющейся с каждым последующим расширением Союза проблемы его неоднородности. Однако в европейском интеграционном процессе не существует противоречия между такими системообразующими для интеграции понятиями, как "суверенитет" и "наднациональность", поскольку именно суверенитет создает наднациональность в тех случаях, когда это необходимо для достижения целей интеграции.
Название документа