Особенности становления и изменения конституционного статуса Президента Грузии по Конституционному закону Грузии "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии" от 15 октября 2010 года
(Вашакидзе Н. А.) ("Юридический мир", 2012, N 9) Текст документаОСОБЕННОСТИ СТАНОВЛЕНИЯ И ИЗМЕНЕНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА ПРЕЗИДЕНТА ГРУЗИИ ПО КОНСТИТУЦИОННОМУ ЗАКОНУ ГРУЗИИ "О ВНЕСЕНИИ ИЗМЕНЕНИЙ И ДОПОЛНЕНИЙ В КОНСТИТУЦИЮ ГРУЗИИ" ОТ 15 ОКТЯБРЯ 2010 ГОДА
Н. А. ВАШАКИДЗЕ
Вашакидзе Наталиа Александровна, соискатель юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова.
В данной статье рассматривается эволюция конституционного статуса Президента Грузии, а также ряд положений Конституционного закона Грузии "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии" от 15 октября 2010 г.
Ключевые слова: конституционный статус, президент, Грузия, поправка в Конституцию Грузии.
Peculiarities of formation and change of constitutional status of the President of Georgia under Constitutional law of Georgia "On introduction of changes and amendments into the Constitution of Georgia" of 15 october 2010 N. A. Vashakidze
The present article considers evolution of constitutional status of the President of Georgia and also a number of provisions of Constitutional law of Georgia "On introduction of changes and amendments into the Constitution of Georgia" of 15 October 2010.
Key words: constitutional status, president, Georgia, amendment to the Constitution of Georgia.
Несколько слов об истории вопроса: 14 апреля 1991 г. Верховный Совет Республики Грузии единогласно принял Закон "О введении поста Президента и внесении в связи с этим изменений и поправок в Конституцию Республики Грузия" <1>. -------------------------------- <1> Закон Республики Грузия "О введении поста Президента и внесении в связи с этим изменений и поправок в Конституцию Республики Грузия" // URL: http://www. parliament. ge/index. php.
Должность Президента Грузии, учрежденная конституционной реформой от 9 апреля 1991 г., по институциональной форме была очень близка к конституционной модели V Французской республики 1958 г., созданной для Шарля де Голля. Однако в процессе институционального развития Президента большую роль сыграло вмешательство в деятельность властей вооруженных группировок, возникших в то время в Грузии. В 1991 - 1992 гг. за сменой власти с использованием вооруженной силы в Грузии последовали фактическое и затем уже и формальное упразднение Конституции и, соответственно, прерывность в институте Президента на протяжении 3 лет и 11 месяцев - до тех пор, пока на выборах 5 ноября 1995 г. не был избран новый Президент на основе Конституции от 25 августа того же года. Им стал Звиад Гамсахурдия. Он был не только "церемониальным", "уважаемым" Президентом. Он имел все полномочия, которые характерны для президентской республики. Звиад Гамсахурдия был не только главой исполнительной власти (несмотря на то, что существовал и премьер-министр), но и фактическим руководителем государства. Без его согласия и воли в стране не решался даже незначительный вопрос. Значительная часть общества оказалась в стороне от политических событий. В сентябре - декабре 1992 г. на проспекте Руставели шли непрекращающиеся митинги вооруженной оппозиции, которая выступала против Гамсахурдия. Это была настоящая война с использованием артиллерии и танков. Заместитель директора Института демографии и социологических исследований Академии наук Грузии Реваз Гачечиладзе в 1992 г. в одной из своих статей дал следующий анализ правления Звиада Гамсахурдия, характеризуя его как авторитарный: "Проявлением авторитаризма стали закрытые (даже без публикации стенографических отчетов) заседания Верховного Совета с открытым голосованием по всем пунктам; присутствие и активное вмешательство Президента в работу сессий Верховного Совета, изгнание оттуда лиц, не угодных Гамсахурдия, под предлогом "пропуска сессий", полный волюнтаризм в толковании Закона о лишении лиц, совмещающих должности с депутатскими полномочиями, депутатского статуса, лишение более четверти членов Верховного Совета (коммунистов) депутатских мандатов под надуманным предлогом, а в действительности - с целью сокращения парламентской оппозиции; приостановление на неопределенное время действия Закона о политических партиях, назначение и смещение Президентом руководителей местной администрации - префектов, которым предоставлена практически неограниченная власть на местах, борьба с проведением истинно рыночных реформ (например, вето Президента на законопроект о предпринимательстве под предлогом отсутствия подчиненного лично ему департамента государственного контроля); переподчинение ряда ключевых министерств непосредственно Президенту; фактическое закрытие доступа на телевидение и радио лицам, выражающим мнение, не совпадающее с мнением власти; ужесточение контроля над СМИ (например, газета "Молодежь Грузии" фактически была закрыта под предлогом нехватки для нее бумаги, а на самом деле - из-за допущенной критики режима, редактор газеты подвергся гонениям из-за публикации, критикующей префектов, была закрыта газета "Ахалгазрда Ивериели"; фактически редакторы всех ключевых газет назначались Президентом и т. д.); отмена права выбора ректоров вузами (дарованное еще коммунистическим режимом в 1987 г.) и назначение их лично Президентом; незаконные аресты и длительное содержание под стражей политических заключенных (им предъявлялись абсурдные обвинения в уголовных преступлениях, которые власти так и не смогли доказать в судебном порядке); разжигание этнических конфликтов, в результате которых беженцами стали как осетины, так и грузины (Гамсахурдия предпочитал рубить сплеча "гордиевы узлы" национальных проблем, отнюдь не будучи Александром Македонским); противопоставление частей нации друг другу по признакам "провинция - провинция", "село - столица", "народ - интеллигенция", вплоть до такой бессмыслицы, как "женщины против мужчин" <2>. -------------------------------- <2> Гачечиладзе Р. Правда о грузинской зиме // Социологические исследования. 1992. N 8. С. 9.
Существует и иная точка зрения: Звиад Гамсахурдия до сих пор является для многих чистым образом истинно грузинской идентичности и патриотизма <3>. -------------------------------- <3> Маркедонов С. М. Земля и воля Звиада Гамсахурдиа // Институт политического и военного анализа. 2007. 4 апреля. С. 17.
В заявлениях руководителей государственного переворота не вырисовывается четко, что им не понравилось в Грузии: институт Президента или Звиад Гамсахурдиа на этом посту. А практически мы получили неуправляемую, тонувшую в круговороте гражданской войны Грузию, которой угрожала потеря территориальной целостности. Одним из организаторов военного переворота в Республике Грузия, сместившим Президента Звиада Гамсахурдия и фактически остановившим гражданскую войну в декабре - январе 1991 - 1992 гг., был Шеварднадзе. Большую роль в том, что к власти пришел Шеварднадзе, сыграла боевая группировка "Мхедриони", возглавляемая Джабой Иоселиани. 5 ноября 1995 г. в Грузии прошли президентские выборы, победу на которых одержал Эдуард Шеварднадзе, набрав 72,9% голосов. Возобновление института Президента в Грузии связано с Конституцией 1995 г. Работая над проектом этой Конституции, грузинская политическая и юридическая элита не рассматривала вопрос, нужен ли Грузии Президент, парламентское или президентское правление; которое из них больше соответствовало природе нации, отчужденной от правительства, ее современной социальной и политической реальности; никто не изучал, была ли связана лишняя концентрация власти с субъективным свойством личности правителя или это было свойственно президентскому режиму. Надо отметить, что в то время никто не старался аналитически прогнозировать институт президента. Довольно многочисленная конституционная комиссия, консультируясь с иностранными квалифицированными экспертами, взяла ориентацию на французскую полупрезидентскую систему правления, но случилось так, что парламент утвердил совсем иную, похожую на США, модель президентской республики. Здесь понятие "похожий" не значит прямое копирование. Грузинский президентский институт имел ряд своеобразий, чуждых американской модели, хотя в целом "американо-грузинская" модель укладывалась в рамки президентской системы. Согласно Конституции 1995 г. формой государственного правления Грузии была президентская республика. Президент Грузии был главой государства и исполнительной власти. Он управлял и осуществлял внешнюю и внутреннюю политику государства, обеспечивал деятельность государственных органов согласно Конституции и др. 2 ноября 2003 г. в Грузии прошли очередные выборы. Победу вновь одержал Эдуард Шеварднадзе. Но оппозиция призвала своих сторонников к акциям гражданского неповиновения. Она настаивала, чтобы власти признали выборы несостоявшимися. Сомнительность результата выборов стала причиной "революции роз" 21 - 23 ноября. Оппозиция выдвинула ультиматум Шеварднадзе - уйти в отставку с поста Президента или оппозиция займет резиденцию Крцаниси. 23 ноября 2003 г. Шеварднадзе подал в отставку. Вторым переломным этапом в Грузии была "розовая революция", во время которой, после ухода Шеварднадзе в отставку, к власти пришла тройка, возглавившая "розовую революцию": Саакашвили - Бурджанадзе - Жвания (обязанности Президента сначала, до внеочередных выборов, выполняла Бурджанадзе, которая к тому времени являлась председателем парламента, а после выборов президентскую должность занял Михаил Саакашвили). Пришедшая на волне декларирования европейских ценностей, эта группа лидеров полностью отвергла идею европейского либерального конституционализма и предстала поклонницей российско-восточного конституционного варианта, при котором правовое положение президента ограничено лишь формальными показателями <4>. -------------------------------- <4> де Ваал Т. Выбор Грузии: какой курс избрать в период неопределенности? // Пер. с англ. М. Коробочкина. Моск. Центр Карнеги. М., 2011. С. 27.
"Революция роз" открыла путь к правлению государством Михаилу Саакашвили. Новая политическая сила - национальное движение, пришедшее к власти на революционной волне, - не отказалась от института президента. В 2004 г. лидер этого движения Михаил Саакашвили стал Президентом Грузии. Основной особенностью постреволюционного развития Грузии являлось сосредоточение власти в президентских руках. В феврале 2004 г. по инициативе Президента Михаила Саакашвили Парламент путем введения института кабинета министров изменил конституционную модель страны. На этой основе при конфликте между Парламентом и Правительством Президенту было дано право распустить один из них. Такие конституционные изменения значительно ослабили Парламент, т. к. в интересы депутатов никак не входило обострение отношений с Правительством. События 7 ноября 2007 г., когда правительство жестоко расправилось с демонстрантами, способствовали более критическому отношению к грузинским властям. Если после "революции роз" отмечалось, что правящий режим сочетает в себе демократические и авторитарные элементы, то после ноябрьских событий он уже оценивался как близкий к антидемократическому. К настоящему времени Грузия, так же как Россия и Армения, относится к группе т. н. гибридных государств. Фундаментальной нормой, определяющей роль и общую компетенцию Президента в политической жизни страны, стала ст. 69 Конституции. В ней четко, в виде принципов были сформулированы сферы непосредственного регулирования, или сферы влияния Президента Грузии. Согласно первому пункту данной статьи в высокой должности Президента соединяются роли главы государства и главы исполнительной власти. Пункт 2 ст. 69 выделяет в его деятельности два важнейших направления: первое - руководство внутренней и второе - руководство внешней политикой страны. Здесь же следует отметить то положение, согласно которому Президент "...обеспечивает... деятельность государственных органов в соответствии с Конституцией", что должно было отразиться на непогрешимости как Президента, так и других законодательных органов при осуществлении своих полномочий. Это положение наделило Президента еще одной функцией - функцией арбитра, что само по себе было парадоксальным, когда единоличного главу исполнительной власти (который в случае нарушения Конституции или совершения уголовного преступления подлежал механизму импичмента со стороны парламента) Конституция дополнительно наделила функцией арбитра между ветвями власти. Таким образом, до недавнего времени президентская власть в Грузии характеризовалась следующими особенностями: 1) формальное и фактическое дистанцирование Президента от исполнительной власти в сочетании с прямым и беспрекословным подчинением ему Правительства; 2) минимизация контрольных полномочий Парламента в отношении Президента и, соответственно, свобода в отношениях Президента с Парламентом (незначительная ограниченность права на роспуск); 3) широкие законотворческие полномочия Президента, который обладает как правом законодательной инициативы, так и правом осуществлять собственное нормативное регулирование; 4) ограниченность законодательной самостоятельности ("суверенитета") Парламента; 5) широкие права Президента на вето и законодательную инициативу. В 2010 г. был принят Закон "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии", в соответствии с которым в стране вводится смешанная форма правления взамен президентской. Поправки предусматривают перераспределение власти от Президента к Премьеру. По мнению руководителя службы политического прогнозирования Информационно-аналитического центра по изучению общественно-политических процессов на постсоветском пространстве МГУ Александра Караваева, в 2013 г. Грузия по форме субординации властей должна стать парламентской республикой и статус Президента перестанет нести признаки монополизации власти <5>. -------------------------------- <5> Российский эксперт о президентах Армении, Азербайджана и Грузии. Новости Армении - NEWS. am // URL: http://news. am/rus/news/88290.php.
Новая модель предусматривает сокращение полномочий Президента и перераспределение их между парламентом и правительством. Кроме того, предусмотрено усиление независимости судебной власти. Нормы новой Конституции в контексте последних изменений будут входить в силу постепенно - некоторые задействованы уже спустя 15 дней после ее принятия, а основная часть войдет в силу до конца 2013 г. При подготовке Конституционного закона разгорелась острая политическая борьба по вопросу отношений Президента с исполнительной властью. Дистанцирование Президента от исполнительной власти было главным предложением профессора Автандила Деметрашвили. Он отмечал: "Предполагаем, что определенное дистанцирование Президента от исполнительной власти не будет уничижением его высокого назначения и в то же время посодействует созданию более (чем на сегодняшний день) сбалансированной государственной системы" <6>. -------------------------------- <6> Вепхвадзе Л. Критика Конституции Грузии со стороны венецианской комиссии вполне понятна // Лента Новостей Грузия Online. Информационно-аналитический портал Грузия Online // URL: http://www. apsny. ge/2010/pol.
Заметим, что одним из оснований конституционной реформы в стране явился коренной пересмотр конституционно-правового статуса Президента. Важнейшей новизной по отношению к институту Президента явился новый философский подход к определению его конституционного статуса. Был осуществлен главнейший замысел конституционной реформы - Президент отдален от исполнительной власти. Соответственно, полностью была пересмотрена норма, определяющая его роль, хотя и в этой части, безусловно, осталось место для борьбы между правовыми вкусами и субъективными, прагматическими политическими позициями. Поэтому главное, что имело место, это была именно норма, определяющая его общую роль (ст. 69 Конституции), которая вызвала оживленную дискуссию между правящими политическими силами и оппозицией. В новой редакции ст. 69 изначально был уменьшен нормативный ресурс рассмотрения Президента в качестве части исполнительной власти. Согласно существовавшей до этого редакции п. 1 данной статьи Президент осуществлял и направлял политику страны. Это положение было нормативным источником рассмотрения Президента в качестве главы исполнительной власти, что было устранено. В поправках к Конституции Грузии в редакции Конституционного закона Грузии "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии" от 15 октября 2010 г. анализируемый пункт изложен в следующей редакции: "1. Президент Грузии является главой Грузинского государства, гарантом единства и национальной независимости страны. Президент Грузии в пределах полномочий, предоставленных ему Конституцией, обеспечивает функционирование государственных органов" <7>. -------------------------------- <7> Конституционный закон Грузии "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии". 15 октября 2010 г. // URL: http://www. parliament. ge/index. php.
В ст. 731 детально распределены права Президента и в сфере военных, чрезвычайных и международных отношений: Президент согласует свои действия с волей Правительства. "Правовые акты Президента Грузии, кроме актов, изданных во время военного положения, требуют контрасигнации Премьер-министра" <8>. -------------------------------- <8> Конституционный закон Грузии "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии". 15 октября 2010 г. // URL: http://www. parliament. ge/index. php.
Выскажем свои замечания по поводу новых изменений, внесенных в Конституцию Грузии. Изменения, внесенные в Конституцию Грузии Конституционным законом "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии", предусматривают перераспределение власти от Президента к Премьер-министру и, по сути, направлены на изменение существующей формы правления; но поправка, согласно которой Президент является "гарантом единства и национальной независимости страны", будучи абстрактной и лишенной конкретности, может привести к непредвиденным результатам в политическом будущем страны. Можно предложить следующие рекомендации по оптимизации поправок в Конституционном законе "О внесении изменений и дополнений в Конституцию Грузии": Предложенную в Конституционном законе несбалансированную модель государственной организации целесообразно пересмотреть и преобразовать в классическую (президентскую, полупрезидентскую или парламентскую) республиканскую модель. В целом следует отметить, что для демократии наиболее опасным является именно введение неклассической, противоречивой конституционной модели. Для того чтобы представленную парламентскую модель привести в соответствие с классической моделью и устранить дисбаланс между ветвями власти, Президента следует освободить от полномочий, характерных главам смешанных республик, и, главное, следует усилить полномочия Парламента как органа, контролирующего Правительство. Парламентская модель со столь слабым парламентом должна расцениваться как конституционно-правовой нонсенс. В том случае, если авторы Закона видят в усилении Парламента угрозу дестабилизации, они должны сделать выбор в пользу не парламентской, а президентской или полупрезидентской модели.
Название документа