Взаимодействие национального и наднационального правосудия: новые вызовы и перспективы
(Зорькин В. Д.)
("Журнал конституционного правосудия", 2012, N 5)
Текст документа
ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ НАЦИОНАЛЬНОГО И НАДНАЦИОНАЛЬНОГО ПРАВОСУДИЯ:
НОВЫЕ ВЫЗОВЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В. Д. ЗОРЬКИН
Зорькин В. Д., Председатель Конституционного Суда Российской Федерации, заслуженный юрист Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор.
В статье рассматриваются актуальные вопросы взаимодействия между национальными и наднациональными уровнями правосудия. Анализируются проблемы, связанные с подходом к интерпретации Европейским судом по правам человека (ЕСПЧ) конвенционных положений, в том числе с позиций "судейского активизма".
Глубоко исследуется влияние решений ЕСПЧ на национальные правовые системы и механизм разрешения неизбежных конфликтов. Ставится вопрос о необходимости юридического оформления фактически сложившегося международно-правового элемента деятельности Конституционного Суда в части взаимодействия с ЕСПЧ.
Ключевые слова: наднациональные судебные органы, судейский активизм, Европейский суд по правам человека, взаимодействие между национальными и наднациональными уровнями правосудия.
Interaction of national and supranational justice: new challenges and perspectives
V. Zorkin
Zorkin Valery Dmitrievich - president of the Constitutional Court of the Russian Federation, honoured lawyer of the Russian Federation, doctor of law, professor.
The article deals with urgent issues of interaction between national and supranational levels of justice. It gives the analysis of problems regarding the European Court's approach to the interpretation of the Convention provisions, including that of "judicial activism".
The author inquires in depth into the issue of the impact of the ECtHR's decisions on the national legal systems and that of the possible tools for resolving unavoidable legal conflicts. There is an obvious need to formalize the international legal element in the Constitutional Court's activities that de-facto has been shaped in its interaction with the European Court of Human Rights.
Key words: constitutional justice, constitutional values, man's and citizen's rights.
Деятельность наднациональных судебных органов требует постоянного осмысления их места в глобализирующемся мире, анализа форм их взаимодействия с национальными судебными органами, их влияния на национальные правовые системы, механизмов разрешения неизбежных конфликтов между национальными и наднациональными уровнями правосудия. Такое осмысление тесно связано с трактовкой базовых понятий, лежащих в основе современного мироустройства: верховенство права, права человека, суверенитет и его делегирование.
Судейский активизм ("право судей")
Проблема взаимодействия национальных и наднациональных судебных органов особенно остро стоит в контексте постоянного фактического расширения сферы компетенции как наднациональных, так и национальных судебных органов - явления, получившего название судейского активизма ("право судей") и присущего не только судам международного (регионального) масштаба, но и национальным судебным системам. Данное явление отражает рост общественной значимости правосудия в быстро меняющемся современном мире, появление новых общественных запросов, на которые законодательная власть не всегда способна своевременно и адекватно реагировать. Это обусловливает изменения в подходе к месту и роли суда (и судьи) в правовой системе, к соотношению функций законодательной и судебной власти. Подобные изменения мы наблюдаем прежде всего на внутригосударственном уровне - во всех правовых системах, вне зависимости от исторически сложившегося соотношения законодательных актов и судебной практики. Изменяется роль высших судебных органов как инстанции, направляющей развитие законодательства, исходя из выявленных именно в судебной практике проблемных правоотношений в различных областях.
В контексте рассмотренной проблемы особая роль в процессе развития права, определении его основных направлений принадлежит, безусловно, конституционным судам, деятельность которых, выходя за рамки классической теории разделения властей, направлена на выстраивание системы правовых координат, отвечающих конституционным представлениям о должном во всех сферах нормативного регулирования общественной жизни.
При этом необходимо в полном объеме учитывать то обстоятельство, что на уровне наднациональных судебных органов также наблюдаются значительные сдвиги в части самоопределения наднациональных судебных органов в вопросах о своей роли и своем месте в глобальном правопорядке и как следствие - изменения во взаимоотношениях национального и наднационального уровней правосудия.
Среди причин указанных явлений можно выделить следующие:
- глобализация концепции прав человека, ее адаптация во всех правовых системах, во всех типах политических режимов;
- происходящее в последние несколько десятилетий расширение субъектного состава международного права, в частности включение в их перечень наряду с коллективными субъектами (государствами, нациями) также собственно индивида, а также расширение самого перечня государств, присоединяющихся к унифицированной наднациональной модели правового регулирования в различных областях.
Безусловным позитивным эффектом данного процесса является распространение универсальной гуманитарной системы ценностей. Но с другой стороны, этот процесс связан с изменением изначально заложенных концепций защищаемых "универсальных прав", порой приводящим к их инфляции. Конкретное содержание современных прав человека все чаще начинает определяться, исходя из субъективных воззрений, отражающих взгляды тех или иных политических или социальных групп, групп государств по географическому признаку или даже групп отдельных персоналий.
Кроме того, к негативным эффектам указанного расширения можно отнести скорее техническую, но очень важную проблему перегруженности наднациональных судебных органов, воплощающих в себе контрольный механизм системы защиты прав и свобод.
Все вышеприведенные тенденции особенно наглядно проявляются в деятельности Европейского суда по правам человека как наиболее яркого представителя наднационального органа "нового поколения".
Сегодня на всем европейском пространстве активно обсуждается будущее европейской системы защиты прав человека и Европейского суда - как контрольного механизма этой системы. В частности, эти вопросы активно обсуждались на конференциях высокого уровня - в Интерлакене в 2010 г., в Измире в 2011 г. и в Брайтоне в 2012 г., посвященных будущему ЕСПЧ.
В вопросе "о будущем Страсбургского суда" проявились две крайности. Одни смотрят сквозь розовые очки и видят благостную картину. Они не приемлют никакой дискуссии, и малейший критический анализ воспринимают как "посягательство на святыни". Но у меня есть опасения, что другие могут спровоцировать недовольных на излишнюю активность в критике ЕСПЧ. Вряд ли это было бы правильным. Для России, во всяком случае, нет оснований быть в этом вопросе активнее стран Запада. Считаю своим долгом изложить свое понимание ситуации.
Технический аспект деятельности ЕСПЧ
Если судить по декларациям, принятым по итогам данных конференций, в настоящее время на первый план выходит технический аспект деятельности Суда: вопросом выживаемости всей европейской системы прав человека становится способность справляться с огромным потоком обращений. Фактически наибольшая часть времени Суда - его судей и сотрудников - поглощается процессом выбора жалоб, отвечающих критериям приемлемости, из огромного количества поступающих обращений. Значительное время уходит на рассмотрение приемлемых, но "повторяющихся" жалоб, фактические обстоятельства которых схожи с ранее рассмотренными. Поэтому важнейшая проблема, стоящая перед всем европейским правовым сообществом, - поиск новой модели деятельности Европейского суда по правам человека, которая гарантировала бы эффективное и своевременное рассмотрение поступающих в него жалоб и обеспечение изначальной субсидиарности его деятельности, заложенной в Конвенции.
Сегодня уже очевидно, что все "технические" реформы последних лет, связанные в том числе с долгожданным введением в действие Протокола N 14 к Конвенции, не принесли ожидаемого эффекта, способного обеспечить пропускную способность Суда, равную количеству вновь поступающих жалоб. В этой связи высказываются различные предложения: в частности, на недавно прошедшей конференции в Брайтоне (созванной по инициативе Великобритании) британскими властями было предложено передавать часть жалоб, поступающих на рассмотрение в ЕСПЧ, на внутригосударственный уровень, для их рассмотрения национальными судами. Среди менее экстравагантных предложений, нашедших отражение в Брайтонской декларации, - возможное увеличение количества судей, поощрение добровольных пожертвований государств на нужды Суда, перевод решений ЕСПЧ на национальные языки и их активное распространение среди правоприменителей, сокращение срока для обращения в Страсбургский суд.
ЕСПЧ в роли общеевропейского "конституционного суда"
Необходимость справляться с указанными проблемами меняет восприятие Европейским судом его главной миссии, которая на настоящем этапе понимается как выявление структурных недостатков национальных систем и в ряде случаев предложение путей к их устранению.
При этом, однако, возникает проблема соотношения с изначальной миссией Суда по Конвенции, которая не предполагала предложения универсальных решений, да еще распространяющихся на все государства, а не только на то, в отношении которого Судом выявлено нарушение. В настоящее время Судом все больше используется методика "универсальных решений", что зачастую означает вторжение в компетенцию национального законодателя, а значит, отступление от ключевого принципа деятельности Суда - принципа субсидиарности.
Концептуальные оценки, даваемые деятельности ЕСПЧ в современной правовой доктрине, различны, однако большинство из них сходятся в том, что ЕСПЧ выполняет сегодня роль общеевропейского "конституционного суда" по правам человека, а Конвенция о защите прав человека и основных свобод в определенной степени - роль общеевропейской конституции.
Однако эта параллель, конечно, не буквальна. При всем признании важнейшей роли ЕСПЧ в развитии общечеловеческих, в том числе антропоцентристских, ценностей нельзя не заметить, что с развитием его практики возникает все больше неоднозначных вопросов, касающихся формы и существа деятельности Суда. Один из них связан с определением пределов вмешательства Суда в полномочия национального законодателя - в тех случаях, когда Судом формулируются рекомендации об устранении тех или иных недостатков правового регулирования, приводящих к нарушению закрепленных Конвенцией прав. Суд в своей практике настаивает на том, что он не оценивает сами по себе нормы национального права, но лишь результат их применения в рассматриваемом им конкретном деле. Однако понятно, что, несмотря на форму, в которую облекаются выводы Суда, существо этих выводов зачастую прямо указывает на обязанность государства-ответчика внести изменения в правовое регулирование для избежания повторения установленных нарушений.
Сама по себе возможность такой практики в целом вытекает из ст. 46 Конвенции, обязующей государства исполнять окончательные постановления Суда по делам, в которых они являются сторонами (примечание: ссылаясь на эту статью, говорят о необходимости принятия общих мер, однако в самой статье не говорится о принятии общих мер). С другой стороны, до сих пор не вполне понятно соотношение данного полномочия Суда с действием принципа субсидиарности и полномочиями национального законодателя, вытекающими из государственного суверенитета.
Здесь необходимо учитывать также, что в отличие от национальных судов, осуществляющих нормоконтроль, в том числе в отношении законодательных актов, Европейский суд по правам человека не встроен в какую-либо систему сдержек и противовесов; другими словами - он не имеет корреспондента в лице равного ему по уровню законодателя. В этом, кстати, существенное отличие Европейского суда по правам человека и от другого наднационального европейского органа - Суда справедливости Европейских сообществ.
Другими словами, европейская концепция защиты прав и свобод человека не предполагает изначально наличия наднационального правотворческого органа, уполномоченного на принятие норм общего характера, которые были бы предметом контроля ЕСПЧ. А те нормы, которые издаются национальными законодателями, по смыслу Конвенции, также не входят в предмет прямого контроля Суда - они подчиняются другим критериям проверки и в других, национальных процедурах.
Неучет указанных обстоятельств создает риск возникновения ситуаций, когда, ориентируясь на достаточно абстрактные, неопределенные нормы Конвенции, несколько конкретных персоналий - пусть и весьма уважаемых международных специалистов в области права - могли бы "опрокинуть" волю национального законодателя (а иногда и не одного) в международно-правовой конструкции, которая не предполагает передачи такого элемента государственного суверенитета.
Ранее мне доводилось высказываться об определенной тенденции, наблюдаемой на европейском правовом пространстве, когда государства добровольно принимают во внимание постановления ЕСПЧ, вынесенные по жалобам против других государств, с соответствующим изменением своего правового регулирования или правоприменительной практики. Такие меры превентивного характера направлены на то, чтобы не допустить или устранить подобные нарушения в национальной правовой системе. Подобная позиция государств является актом их доброй воли, поскольку из Конвенции соответствующее обязательство не вытекает. Эта тенденция, безусловно, позитивная, поскольку она способствует гармонизации европейского правового поля, утверждению системы схожих ценностей. Однако практика показывает, что на такую добровольную рецепцию государства, как правило, готовы идти лишь до тех пор, пока Европейский суд в своем постановлении не затрагивает какие-либо чувствительные для них вопросы. Другими словами, государства сами выбирают те сферы, в которых они учитывают правовые позиции ЕСПЧ, в том числе сформулированные в решениях по жалобам против других стран. Очевидно, что такой подход отнюдь не предполагает безоговорочного восприятия всех правовых позиций Суда: в ряде случаев мы наблюдаем совершенно другую реакцию, в том числе коллективного противодействия, как это было в случае принятия первого постановления по делу "Лаутси против Италии", или, мягко говоря, правового недоумения, вызванного Постановлением Большой палаты по делу "Кононов против Латвии".
Конвенция как "живой инструмент"
В чем причина подобного неприятия отдельных решений ЕСПЧ? Думается, что эти причины носят глубинный характер и отражают в конечном счете проблему содержания прав и свобод, гарантированных Конвенцией по защите прав человека и основных свобод, в сегодняшнем историческом, культурном и политическом контексте. Во многом это связано с методологией толкования Европейским судом содержания Конвенции, эволюцией этого толкования. Эта методология, мягко говоря, небесспорна.
Как известно, в течение последнего времени происходит расширение предмета и содержания самих прав, закрепленных Конвенцией, в практике Европейского суда, в результате чего эти права порой обретают совершенно иное - по сравнению с изначально заложенным - содержание.
Разумеется, требования меняющегося правового, социального и политического контекста вынуждают по-иному взглянуть на содержание положений этого документа, возраст которых "перевалил" за 60 лет. Могли ли ее разработчики предположить, в каком контексте будут ставиться вопросы о содержании фундаментальных прав, закрепляемых Конвенцией? Например, включает ли право на жизнь, закрепленное ст. 2, запрет эвтаназии или абортов? Этот вопрос можно поставить даже резче: включает ли право на жизнь запрет на применение смертной казни? Подразумевает ли недопустимость жестокого обращения, вытекающая из ст. 3, недопустимость бедности? Может ли ст. 8, закрепляющая право на частную жизнь, включать право однополых пар на усыновление ребенка или право на спокойный сон в отсутствие шума от самолетов?
Суд все чаще сталкивается с такого рода вопросами, абсолютно новыми вопросами с точки зрения классических концепций прав и свобод.
Для определения содержания конвенционных прав в современных условиях Суд использует различный инструментарий; прежде всего это вытекает из понимания Конвенции как "живого инструмента", при толковании которого судьи не связаны изначальным замыслом ее разработчиков. Согласно этому подходу текст Конвенции находится в постоянном развитии, в зависимости от изменяющихся условий жизни, а способом адаптации ее положений к изменяющимся условиям становится эволюционное толкование Конвенции. В методологии и практике использования данных концепций и заключается, на наш взгляд, один из главных вызовов целостности конвенционной системы.
Сегодня можно выделить три основные проблемы, связанные с подходом к интерпретации конвенционных положений:
- во-первых, расплывчатость (неопределенность) закрепленных в Конвенции прав, приводящая к практически неограниченной дискреции судей ЕСПЧ (судейский активизм), когда положения Конвенции расширяются в контексте, явно не соответствующем первоначальному содержанию. Это порождает проблему легитимности такого расширительного толкования;
- во-вторых, сами методы толкования, используемые Судом, в том числе так называемое эволюционное толкование и критерий консенсуса, которые зачастую используются непоследовательно или противоречиво;
- в-третьих, возрастающие противоречия в определении природы и сферы действия прав, закрепленных Конвенцией; "растягивание" традиционной сферы действия на вооруженные конфликты, гуманитарную интервенцию, социальные и трудовые права, что, по мнению некоторых исследователей, демонстрирует "инфляцию" конвенционных прав (или нарушение пропорциональности и баланса); сюда же можно отнести расширение географической базы действия Конвенции - на территорию стран, которые не являются ее участницами.
Рассматривая Конвенцию как "живой инструмент", т. е. оценивая содержание закрепленных в ней прав не в свете намерений ее разработчиков в 1950 г., но в свете условий сегодняшнего дня, судьи ЕСПЧ признали как подпадающие под сферу действия Конвенции те права, которые не только не упомянуты в Конвенции, но которые ее отцы-основатели совершенно определенно, если верить подготовительным документам, решили в нее не включать (речь о постановлении по делу Young, James and Webster v. UK, в котором говорилось о праве не присоединяться к обязательным объединениям, - разработчики Конвенции специально решили не включать это право в ст. 11, однако Суд ее нарушение в данном деле признал).
В связи с этим возникает ряд вопросов. Во что сегодня превращается Конвенция, при толковании норм которой не учитывается ее первоначальное содержание? Насколько обоснованно с точки зрения международного права возложение на страны-участницы обязательств, существенно отличающихся от тех, о которых они когда-то договорились? Оправдывается ли такое изменение одной лишь ссылкой на ст. 32 Конвенции, наделяющую ЕСПЧ исключительными полномочиями по толкованию ее положений? Можно ли с определенностью сказать, какой именно документ применяет Европейский суд сегодня?
Кроме того, подход ЕСПЧ к учету первоначального смысла норм Конвенции в целом отличается непоследовательностью: если в одних делах необходимость такого учета была прямо отвергнута (в частности, в Постановлении по делу "Голдер против Великобритании", в уже упоминавшемся Постановлении Young, James & Webster), то в других, напротив, вывод Суда обосновывается такой необходимостью (дело Bankovic v. Belgium and others - касательно бомбардировок НАТО в бывшей Югославии).
В итоге Суд выработал некую компромиссную позицию, которую далеко не всегда просто объяснить на практике: он пришел к выводу о необходимости учитывать "абстрактные" намерения разработчиков Конвенции, одновременно игнорируя конкретные, т. е. конкретное текстуальное выражение конвенционных прав, которое может изменяться с течением времени, не теряя при этом своей фундаментальной основы. Впрочем, фундаментальную основу также определяют судьи в условиях конкретного исторического контекста.
Нужно отметить, что в последнее время как у национальных политиков (которых еще можно было бы заподозрить в некоторой пристрастности и популизме), так и у независимых исследователей академического толка (которых в подобных "грехах" обвинять гораздо меньше оснований) считается хорошим тоном всячески критиковать проявления такого рода активизма Европейского суда.
Оговорюсь сразу: мы ни в коем случае не выступаем против эволюционного толкования и адаптации конвенционных прав к новым реалиям; такая позиция для Конституционного Суда крупнейшей страны - участницы Совета Европы была бы подобна тому, как если бы жители стеклянного дома начали швыряться камнями. На эволюционном толковании конституционных норм сегодня основывается деятельность всех конституционных судов, более того - без такого "живого" толкования невозможны адекватный ответ актуальным вызовам времени, обеспечение надлежащего баланса интересов различных социальных групп, а также баланса публичных и частных интересов.
"Коридор" возможностей для национальных систем в реализации
конвенционных прав и свобод
Произвольное и непоследовательное толкование правовых норм - будь то на национальном или на наднациональном уровне - не только нарушает правовую определенность, но и создает угрозу искомому балансу различных интересов. При этом необходимо помнить, что полное игнорирование публичного интереса - в ущерб индивидуальному - может создавать угрозу безопасности и существованию всего общества. Тем не менее в деятельности ЕСПЧ иногда виден "крен" в сторону абсолютизации интереса одного в ущерб интересам всех и каждого.
В условиях изменяющихся реалий Европейский суд пытается нащупать "ядро" того или иного права, которое должно быть единым для всех государств и которое не может быть ограничено в силу свободы усмотрения национального законодателя. Однако и само такое ядро не является неизменным - мы видим, как существо, квинтэссенция содержания того или иного права по-разному предстает в трактовке ЕСПЧ в зависимости от конкретного исторического, культурного и иного контекста. Более того, иногда понимание этого ядра отличается даже в решениях самого Суда, вынесенных в разных его секциях.
Может быть, в нынешних условиях правильнее было бы говорить о "коридоре" возможностей для национальных систем в интерпретации и применении тех или иных конвенционных прав и свобод.
Концепция "эволюционного толкования" Конвенции, все чаще используемая в практике Суда для адаптации содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, впервые была применена Судом в Постановлении по делу Tyrer v. UK (о применении телесных наказаний розгами на острове Мэн). Данная концепция предполагает развитие содержания Конвенции таким образом, чтобы оно соответствовало условиям "сегодняшнего дня". Соответственно, это содержание может меняться, если изменяются необходимые условия в большинстве государств. Однако, во-первых, далеко не всегда Суд с необходимой степенью подробности обосновывает такие изменения, а во-вторых, даже в случае их обоснования фактически его вывод означает принуждение стран, оставшихся в меньшинстве, к соответствующему изменению своего нормативного регулирования, а значит, опять-таки, вмешательство в полномочия национального законодателя. Например, именно такая ситуация имела место в Постановлении по делу "Hirst v. UK", вызвавшем крайне негативную реакцию в Великобритании (вплоть до очередных призывов выйти из Конвенции). Подобную ситуацию мы видели и в недавнем Постановлении Большой палаты по делу "Маркин против России".
Фактически это означает обновление конвенционных стандартов в соответствии с тем, что рассматривается как соответствующий стандарт в большинстве Договаривающихся государств. Однако эта идея противоречит тому, что каждая страна вправе ссылаться на необходимость защиты нравственности (necessary in a democratic society for the protection of morals) для ограничения ряда прав, предусмотренных Конвенцией (ст. 8, 9, 10 и 11). Таким образом, моралистические преференции большинства заменяют в этой конструкции понятие нравственности по смыслу Конвенции, текст которой вкладывает в это понятие более индивидуальный смысл. Именно поэтому по ряду вопросов, наиболее тесным образом связанных с таким нравственно-культурным кодом, наличие консенсуса не может оправдать навязывание тех или иных стандартов государством, оставшимся в меньшинстве по данному вопросу. В противном случае Конвенция рискует превратиться в свою противоположность - в инструмент подавления меньшинства большинством, в диктат единственно возможного и допустимого варианта действий, мыслей, жизни, а Европейский суд - в Оракула Абсолютной Истины. Однако вряд ли намерения разработчиков Конвенции заходили так далеко.
И это вряд ли достижимо в обозримом будущем в практической реализации регулятивных правовых норм. Безусловно, ссылки на требования морали каких-либо сообществ или индивидов не должны ограничивать сферу действия права. Но в то же время нельзя не учитывать, что в случае возникновения правовых норм, противоречащих моральным установкам социального большинства, массовое ощущение несправедливости таких норм не может не приводить не только к саботированию этих норм, но и к катастрофическому для права и социального мира недоверию к правовым и в целом государственным институтам.
Рассматриваемая проблема в сегодняшнем мире приобретает особую актуальность в связи с инициированной волной "исламских революций" глубокой трансформацией политического рельефа и правового поля в очень многих странах мира. В большинстве таких случаев мы имеем глубокий разрыв между желаемой правовой демократической идеальностью и весьма неоднородной и кризисной социально-экономической, политической, религиозно-нормативной реальностью. Это очень непростая проблема, требующая всестороннего, и не только правового, осмысления.
В связи с этим хочу напомнить, что в Веймарской Германии именно глубокое расхождение между принятой демократической государственной юридической формой и реальным конкретно-историческим социально-государственным содержанием породило нацизм. Хаос, вошедший в разрыв между идеальной формой и системно-кризисной немецкой послевоенной реальностью (и неуклонно расширявший этот разрыв), буквально свел с ума широкие немецкие социальные массы. И позволил одному из наиболее культурных народов Европы увидеть в бесноватом фюрере мессию, спасителя страны.
Потому я убежден, что мы, исходя из особой исторической ответственности международной юриспруденции, не можем, не имеем права настаивать на бескомпромиссном насаждении идеального универсального юридического формализма без учета специфики конкретной национальной культурной, социальной, экономической, психологической ситуации. Мы должны помнить, что именно благими намерениями такого рода может быть выстлана дорога в национальный, а в перспективе и международный, политический, террористический, военно-конфликтный ад.
Очевидно, что сложность социальных (в том числе и правовых) отношений в современном мире такова, что во многих - если не в подавляющем большинстве - ситуациях невозможно дать однозначную их оценку, которая устраивала бы представителей всех этнических, религиозных, политических и иных социальных страт. Однако насколько может быть окончательным вердиктом для европейского мира, исторически отличавшегося стремлением к плюрализму подходов и культур, мнение судей ЕСПЧ по этим важнейшим и деликатным вопросам, преподносимое как единственно верное? И насколько может быть "единственно верным" мнение судей Большой палаты, чьи голоса разделились в соотношении 10 к 7? Насколько можно принять как безоговорочное решение палаты, где все семеро судей - в том или ином виде - высказывают особое или частично совпадающее мнение? Наконец, насколько совместима с идеей либеральных ценностей, лежащих в основе Конвенции, сама концепция "единственно верного решения", подчас предлагаемого Судом по очень сложным и чувствительным вопросам?
Остановимся на последней проблеме подробнее. Как известно, один из критериев, активно используемых ЕСПЧ для толкования положений Конвенции и развития собственной практики, - это наличие "текущего консенсуса" большинства государств-членов по рассматриваемому вопросу.
Между тем идея такого "текущего консенсуса" противоречива. Во-первых, неясно, с какого числа государств этот консенсус начинается. Во-вторых, какой диапазон действий государств по тому или иному вопросу он охватывает? Должны ли это быть непременно законодательное регулирование, правоприменительная практика, сложившееся обыкновение или просто требование общественной морали? В частности, последний критерий, напомним, был применен Европейским судом в деле "Маркс против Бельгии", касавшемся прав незаконнорожденных детей на признание факта их рождения от биологической матери.
Далее, не отличается последовательностью подход Суда и в том, как предполагаемое наличие или отсутствие такого консенсуса влияет на пределы свободы усмотрения государств. Если в одних решениях ЕСПЧ указывает, что наличие данного консенсуса влияет на такую свободу усмотрения, то в других - приводит прямо противоположный довод.
Наконец, позиция ЕСПЧ о природе консенсуса для обоснования решения ЕСПЧ вызывает сомнение с точки зрения либерально-демократических принципов, лежащих в основе Конвенции. Не означает ли следование "текущему консенсусу" государств по указанным весьма болезненным вопросам как раз то навязывание воли большинства меньшинству, от которого Конвенция призвана защитить?
Конституционный Суд - проводник Конвенции и решений ЕСПЧ
в российской правовой системе
Как мы видим, будущее европейской системы прав и свобод уже сегодня ставит множество вопросов, далеко не на все из которых существуют ответы. Их поиск - общая задача всех игроков европейского правового поля, предполагающая постоянный диалог как в судебной, так и во внесудебной плоскостях. Особая роль в этом диалоге, безусловно, принадлежит национальным судебным органам, в том числе высшим судам.
Вопросы взаимодействия национального и наднационального правосудия относятся сегодня к общей, глобальной сфере соотношения международного и национального в современном мироустройстве и современном праве.
Ранее мне многократно приходилось говорить о значении Конвенции о защите прав человека и основных свобод и практики ЕСПЧ для российской правовой системы, о взаимодействии Европейского суда и российских органов правосудия, в том числе Конституционного Суда России.
Итоги деятельности Конституционного Суда в имплементации положений Конвенции сегодня выражаются многими десятками его решений, в которых Конституционный Суд последовательно формулировал позиции по важнейшим проблемам российской правовой системы, выявленным ЕСПЧ. Активно используя в своей аргументации ссылки на нормы Конвенции и их толкование Европейским судом, Конституционный Суд тем самым внедряет их непосредственно в ткань российского правового пространства. Не секрет, что большинству российских правоприменителей проще и привычнее ссылаться на решения Конституционного Суда, чем на практику ЕСПЧ, а кроме того, для этого есть и более четкие правовые основания. В частности, объемные правовые позиции были сформулированы Конституционным Судом по вопросам процессуальных гарантий, применимых при лишении и ограничении свободы лица в разных формах; ответственности государства за вред, причиненный государственными органами, должностными лицами и иными публичными субъектами; процессуальных гарантий как в уголовном, так и в гражданском и административном судопроизводстве; обжалования судебных актов и деятельности вышестоящих судебных инстанций и многим другим.
Оценивая как качественный, так и количественный вклад Конституционного Суда в имплементацию положений Конвенции и ее толкования в российское правовое пространство, можно сказать, что накопленный опыт позволяет ставить вопрос о необходимости институционализации существующих форм взаимодействия между Конституционным Судом РФ и ЕСПЧ и поиска новых форм такого взаимодействия. Другими словами, настало время для юридического оформления фактически сложившегося международно-правового элемента деятельности Конституционного Суда в части, касающейся взаимодействия с Европейским судом. Кроме того, существует необходимость в расширении направлений такого взаимодействия в будущем.
В последние недели в связи с проведением конференции высокого уровня в г. Брайтоне в международном судейском сообществе активно обсуждались будущее европейской системы защиты прав человека, ее ключевые проблемы, способы их преодоления, контуры возможной новой модели деятельности ЕСПЧ. Как и на двух предшествующих конференциях, посвященных ЕСПЧ (в Интерлакене в 2010 г. и в Измире в 2011 г.), основной упор в итоговых выводах конференции был сделан на перенос основного бремени защиты прав на национальный уровень, на совершенствование и введение новых внутригосударственных средств правовой защиты, на принятие мер общего характера по результатам решений Европейского суда, в том числе превентивных по своей природе. Реализация указанных задач требует еще более активного взаимодействия наднациональной и национальных судебных систем, в том числе поиска его новых форм и способов.
Россия не остается в стороне от этого процесса. Сегодня перед национальной правовой системой стоит задача расширения форм и инструментария сотрудничества с ЕСПЧ, в первую очередь за счет более активного использования потенциала и ресурсов российской судебной системы. Первоочередной задачей становится такое реформирование системы судов общей юрисдикции, при котором все судебные инстанции будут признаны эффективным внутригосударственным средством правовой защиты, чтобы обращаться в Страсбург можно было после прохождения всех уровней судебной системы внутри России. Ситуация, при которой жалоба в Европейский суд может быть подана после прохождения второй инстанции - а это уровень областного или даже районного суда, - неэффективна и не устраивает ни российскую, ни европейскую сторону. Однако для достижения этой цели необходимо завершение реформирования судебных инстанций и процедур пересмотра судебных актов в соответствии с критериями, сформулированными как Европейским судом в практике по российским делам, так и Конституционным Судом РФ.
Такая работа уже проделана в системе арбитражных судов, где все четыре инстанции признаны в качестве эффективных средств защиты, которые необходимо исчерпать перед обращением в Страсбург. Система судов общей юрисдикции находится в процессе совершенствования, и, будем надеяться, в скором времени эти позитивные усилия приведут к желаемому результату.
В связи с этим следует отметить, что российское конституционное судопроизводство ни разу не оценивалось Европейским судом по правам человека с точки зрения необходимости его прохождения для обращения в Страсбург. Очевидно, что у российского Конституционного Суда специальный предмет деятельности, связанный с проверкой конституционности норм; его компетенция уже, чем у органов конституционного правосудия в некоторых других европейских странах, которые рассматривают жалобы о проверке конституционности не только нормативных актов, но и индивидуальных актов правоприменения. Однако ЕСПЧ нередко сталкивается с проблемой нарушения прав граждан именно самой нормой, а не применением ее судами. Если в отношении этой нормы Конституционным Судом формулировалась какая-то позиция, ЕСПЧ всегда приводит ее в своих решениях. Однако, если норма еще не являлась предметом рассмотрения Конституционного Суда, было бы логичным вначале проверить ее соответствие фундаментальным правам и свободам, которые по сути совпадают в российской Конституции и в Конвенции. Во многих случаях это могло бы устранить необходимость последующего обращения в Страсбург.
Конституционное судопроизводство в ряде стран признано ЕСПЧ в качестве эффективного внутригосударственного средства правовой защиты. Во всех этих странах обязательно существует институт индивидуальной конституционной жалобы. Вместе с тем с учетом действующего порядка подачи конституционной жалобы в КС РФ вряд ли на сегодняшний день конституционное производство в РФ может рассматриваться с точки зрения ст. 35 Конвенции в качестве инстанции, прохождение которой является необходимым этапом, предшествующим обращению в ЕСПЧ. Главная проблема здесь с точки зрения Конвенции - отсутствие сроков для обращения в Конституционный Суд.
На сегодняшний день на европейском пространстве КС РФ остается, наверное, одним из немногих конституционных судов, жалоба в который может быть подана по истечении любого периода после предполагаемого нарушения. На момент принятия Закона о Конституционном Суде такой подход был оправдан с точки зрения максимального расширения объема гарантий, предоставляемых гражданам для защиты их прав, в сложных условиях выстраивания правовой системы практически "с нуля". Сегодня, когда контуры правового поля четко обрисованы, а его содержание сложилось и является достаточно устойчивым, оправданна постановка вопроса о введении временных рамок для обращения в Конституционный Суд. Это необходимо и с точки зрения правовой определенности: в случае обращения с жалобой гражданина по прошествии значительного времени после разрешения его конкретного дела (такие случаи бывают) как быть с правоприменительными решениями, по этому делу принятыми, если после их принятия прошло много времени, они вступили в законную силу, были исполнены, установленное ими правовое состояние получило дальнейшее развитие? Насколько обеспечивается в данном случае искомый баланс различных защищаемых интересов?
Есть и еще один аргумент в пользу введения сроков для обращения в Конституционный Суд: в большинстве дел, которые завершаются каким-либо "позитивным" для заявителя результатом (т. е. признанием закона неконституционным, выявлением его конституционно-правового смысла либо же признанием оспариваемой нормы, аналогичной той, что ранее уже являлась предметом рассмотрения КС РФ, с вытекающими из этого последствиями), заявители обращаются в КС практически сразу (по истечении непродолжительного времени) после завершения рассмотрения их дела. В то же время подаваемые по истечении значительного периода времени жалобы, как правило, не соответствуют критериям допустимости, установленным Законом. Разумеется, оценку той или иной внутригосударственной процедуры с точки зрения ст. 35 Конвенции может дать только Европейский суд. Однако меня обнадеживает то обстоятельство, что ЕСПЧ как никто другой заинтересован в расширении диапазона доступных гражданам процедур для защиты их прав на национальном уровне. Поэтому приближение национальных процедур к критериям, закрепленным Конвенцией, увеличивает шансы на признание таких процедур эффективными внутригосударственными средствами правовой защиты.
Еще одна важнейшая проблема взаимодействия ЕСПЧ и российских органов правосудия касается исполнения решений ЕСПЧ. Она также активно обсуждалась в ходе Брайтонской конференции, где вновь подчеркивалась необходимость принятия особых мер по структурным проблемам, выявленным Европейским судом в его решениях, в том числе в пилотных постановлениях, а также важность укрепления сотрудничества между высшими национальными судебными органами и ЕСПЧ по вопросам исполнения решений последнего.
Ранее мне неоднократно доводилось говорить о правовом статусе решений ЕСПЧ в российской правовой системе, об обязательности их исполнения, о роли Конституционного Суда РФ в этом процессе. Неоднократно приходилось также опровергать различные неточные или пристрастные интерпретации, допускаемые в прессе или определенных кругах, относительно позиции председателя Конституционного Суда РФ по вопросу исполнения решений ЕСПЧ. Подчеркну особо: обязательность решений ЕСПЧ, вынесенных по российским делам, для России, не подвергалась и не подвергается сомнению, и именно Конституционный Суд последовательно в своих решениях подчеркивает их обязательный статус и интеграцию в российскую правовую систему. Безусловно, они должны исполняться, в том числе и в части устранения проблем структурного характера. Мы видим, как в России исполняются решения ЕСПЧ по самым разным вопросам, в том числе наиболее проблемным для отечественной правовой системы: в части неисполнения судебных решений, улучшения условий содержания в предварительном заключении, гуманизации применения мер пресечения, связанных с ограничением свободы лица, усиления процессуальных гарантий в уголовном и гражданском процессе. При этом необходимо помнить, что любые меры, направленные на решение таких наиболее болезненных - с точки зрения защиты личности - проблем, не могут принести мгновенного результата; они предполагают долгую и системную работу, взаимодействие многочисленных ведомств и структур и целый комплекс мероприятий.
Другой важный момент, на который необходимо обратить внимание: выбор конкретных мер, посредством которых исполняются решения Европейского суда, относится к сфере усмотрения самой национальной правовой системы. Это неоднократно подчеркивал в своей практике и сам Европейский суд. Принятие подобных мер - компетенция национального законодателя, судебных органов, исполнительной власти, при необходимости в координации с Комитетом министров Совета Европы, на который возложена функция контроля за исполнением решений ЕСПЧ. Это полностью согласуется с принципом субсидиарности в деятельности страсбургского органа правосудия. Поэтому формулирование конкретных требований, например, к национальному законодателю, указание на то, какие законы необходимо принять, было бы вторжением в суверенные полномочия последнего, возможность которого Конвенцией не предусмотрена. И справедливости ради нужно сказать, что Европейский суд в основном старается избегать такого рода "прямых указаний" национальным властям, хотя бывают и исключения. Особый подход используется ЕСПЧ в его пилотных постановлениях, где рекомендательный формат выражен более четко. Однако и здесь последнее слово в выборе соответствующих средств остается за национальными властями: для Европейского суда важен конечный результат, а не средства его достижения.
Вместе с тем такой подход - абсолютно оправданный с точки зрения Конвенции, ее философии и природы деятельности Страсбургского суда - порой создает сложности в реализации его решений, поскольку сам Суд не указывает, какие именно меры (помимо выплаты справедливой компенсации заявителю, если таковая присуждена) надлежит принять для такого исполнения. Поэтому с принятием мер как индивидуального характера, необходимых для восстановления прав заявителя (restitutio in integram), так и общего характера, необходимых для устранения подобных нарушений на внутригосударственном уровне, зачастую возникают проблемы - уже на национальном уровне.
В российском правовом поле это прежде всего связано с неопределенностью относительно того, какой субъект и в каком порядке должен инициировать процесс принятия таких общих мер либо определять, какие именно меры индивидуального характера подлежат применению. Формально инициирование вопроса о принятии мер общего характера не относится к компетенции какого-либо органа. В идеале оно должно осуществляться в порядке обычной законодательной инициативы, однако отсутствие конкретного субъекта, уполномоченного на такую инициативу, делает данный процесс неэффективным.
Кроме того, как известно, практика принятия пилотных постановлений, в которых формулируются рекомендации государству по принятию мер общего характера, сложилась в Европейском суде достаточно недавно, а первое российское Постановление было вынесено лишь в 2009 г. (по делу "Бурдов против России (N 2)"). Поскольку этот механизм, как уже было отмечено, недавний и все еще проходящий определенную "обкатку" в практике Суда, пока не сложилась практика "обратной связи" между ЕСПЧ и национальным правосудием, т. е. практика реагирования государств на такого рода решения.
В то же время иногда необходимость принятия государством мер общего характера вытекает не из пилотного постановления, но из большого количества постановлений индивидуального свойства, устанавливающих однотипные нарушения. Когда количество таких решений набирает критическую массу, это как минимум повод для серьезной ревизии внутреннего состояния тех или иных правоотношений и подхода к ним государства. Однако и в этом случае в контексте российской правовой системы нет ответа на следующие принципиально важные вопросы: кто, какой субъект может инициировать такую ревизию? в каких случаях необходимо изменение законодательства, а в каких - совершенствование правоприменительной практики?
В России пока имел место только один случай принятия мер общего характера в ответ на "классическое" пилотное постановление ЕСПЧ - речь идет о принятии Закона о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок и права на исполнение судебного акта в разумный срок, по итогам вынесения ЕСПЧ пилотного Постановления по жалобе "Бурдов против России (N 2)".
Однако это не означает, что подобные меры общего характера по итогам принятия решений ЕСПЧ не принимались в российской правовой системе ранее. Достаточно вспомнить масштабные реформы уголовного процесса (направленные на обеспечение фундаментальных процессуальных гарантий прав сторон, действие принципа состязательности); ведущуюся по сей день реформу судебных инстанций в гражданском судопроизводстве; изменение законодательства о правах лиц, признанных в судебном порядке недееспособными; расширение оснований ответственности государства за незаконное и необоснованное уголовное, а также административное преследование; расширение сферы ответственности государства за ошибки при отправлении правосудия и другие важнейшие вопросы.
Во многих случаях принятие этих мер инициировалось посредством конституционного производства. Толчком к рассмотрению тех или иных проблемных вопросов Конституционным Судом РФ выступали традиционные способы инициирования конституционного судопроизводства: судебный запрос, индивидуальная конституционная жалоба, запрос в порядке абстрактного нормоконтроля. Однако порой на инициирование производства в Конституционный Суд уходили годы. Кроме того, Конституционный Суд, как известно, рассматривает дела в пределах обжалуемых норм, что не всегда дает возможность комплексно подойти к решению проблемы, обозначенной Европейским судом в его постановлении или ряде постановлений.
Сегодняшняя ситуация требует более оперативного и комплексного подхода. В настоящее время необходимо создание механизма принятия мер общего характера по итогам решения ЕСПЧ, а соответственно оперативная оценка того, принятие каких мер требуется для устранения той или иной проблемы, и определение их конкретного формата.
Поэтому еще одним фактором усиления взаимодействия Конституционного Суда РФ и ЕСПЧ могло бы стать наделение Конституционного Суда полномочиями по определению мер общего характера по результатам постановлений ЕСПЧ. В предлагаемой конструкции Конституционный Суд принимает на себя функцию основного собеседника ЕСПЧ в России в контексте исполнения его решений. При этом в отличие от иных органов, осуществляющих взаимодействие со Страсбургским судом (в первую очередь аппарата Уполномоченного при ЕСПЧ), Конституционный Суд обладает реальными полномочиями по коррекции правового поля и является судебным органом, в деятельности которого "международный элемент" выражен наиболее явным образом.
Де-факто элементы такого механизма используются в практике Конституционного Суда, поскольку Суд уже неоднократно признавал неконституционными нормы, применение которых привело к результату, не совместимому с Конвенцией. При этом Конституционный Суд действует в рамках имеющегося в его распоряжении правового инструментария - т. е. путем рассмотрения обращений о проверке конституционности таких норм. Однако формально такая проверка не связана с принятием постановления ЕСПЧ. В порядке усиления полномочий Конституционного Суда было бы целесообразно наделить его полномочием по запросам субъектов, определенных законом (парламент, высшие суды), определять необходимость принятия мер общего характера по результатам вынесения постановления ЕСПЧ и формулировать конкретное содержание таких мер.
Вынесенные в подобной процедуре решения Конституционного Суда будут подлежать исполнению в том же порядке, что и иные его решения, соответствующим образом обязывая законодателя или внося изменения в сложившуюся правоприменительную практику.
Полагаю, что предложенные меры будут способствовать повышению качества российской судебной системы и ее более эффективному включению в процессы гармонизации европейского правового пространства.
Взаимодействие Конституционного Суда и Европейского суда
по правам человека - "мост" с двусторонним движением
Конституционный Суд уделяет особое внимание решениям Европейского суда по правам человека. Это связано прежде всего с тем, что Россия, ратифицировав Конвенцию о защите прав человека и основных свобод, тем самым приняла на себя обязательства по согласованию национального законодательства и правоприменения с конвенционными положениями. На выполнение этих международных обязательств нацелен в том числе учет решений ЕСПЧ при осуществлении конституционного правосудия.
Вместе с тем нельзя забывать, что наше государство присоединилось к Конвенции, стремясь обеспечить дополнительными гарантиями реализацию содержащегося в Конституции РФ фундаментального положения о правах и свободах человека как высшей ценности для государства. Таким образом, участие России в Конвенции, соблюдение которой призван обеспечивать ЕСПЧ, было и продолжает быть обусловленным именно задачей надлежащей реализации конституционных предписаний. Соответственно, гармонизация национального права и его применения с положениями Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (включая ее толкование в решениях ЕСПЧ) допустима постольку, поскольку она не вступает в противоречие с Конституцией РФ (включая выявляемый Конституционным Судом конституционно-правовой смысл тех или иных законоположений). Отмечу, что в подавляющем большинстве случаев о какой-либо подобной коллизии говорить не приходится.
Так, широкий резонанс получило решение ЕСПЧ по делу "Константин Маркин против России" (7 октября 2010 г.). Суд не только признал нарушенным право заявителя на частную и семейную жизнь (ст. 8 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод), но и прямо указал на необходимость изменения тех норм национального законодательства, конституционность которых была незадолго до того подтверждена Конституционным Судом.
Между тем позиция в деле Маркина была для России выигрышной. Я считаю, что ЕСПЧ учел ее и предложил компромисс в рамках решения Большой палаты. Постановление Большой палаты ЕСПЧ от 22 марта 2012 г. по делу "Константин Маркин против России" (точнее - его аргументация) с юридической точки зрения гораздо более продуманное, чем предыдущее.
В своем решении ЕСПЧ (в отличие от ранее принятого Постановления по этому делу) воздержался от оценок правовых позиций Конституционного Суда относительно конституционности норм российского законодательства, предусматривающих возможность предоставления отпуска по уходу за ребенком лишь военнослужащим-женщинам. ЕСПЧ воздержался также от прямого нормоконтроля, оценивая главным образом последствия правоприменения в ситуации заявителя.
А главное - ЕСПЧ, по сути, предложил компромисс, сделав акцент на том обстоятельстве, что в российском законодательстве ограничения для мужчин-военнослужащих установлены исключительно по признаку пола, а не по основанию характера осуществляемой ими деятельности (хотя, как сказано в Постановлении Большое палаты, К. Маркин, работавший оператором связи, вполне мог быть заменен без угрозы национальной безопасности страны).
На мой взгляд, это следует рассматривать как готовность ЕСПЧ признать в качестве выполнения своего решения предоставление трехгодичного отпуска по уходу за ребенком всем военнослужащим, выполняющим свои обязанности на должностях вспомогательного состава. Если не превращать дело Маркина в "камень преткновения" (мне кажется, что это все-таки единичный случай в практике взаимодействия ЕСПЧ и КС РФ), то можно пойти на этот предложенный компромисс, чтобы закрыть данную конституционно-правовую - и одновременно конвенциональную - проблему.
Вряд ли надо добиваться большего, наращивая критику. По-моему, на данном этапе Конституционный Суд достаточно твердо выступил. Во всяком случае, если в будущем и потребуется проявить активность, то только по такому конкретному вопросу, где будут непосредственно затронуты конституционно защищаемые интересы России.
В заключение еще раз подчеркну: формирование международного права как в глобальной системе, так и в Европе в каком-то смысле повторяет общую историческую логику: от аристократического в своей основе "правления судей" - к демократической парламентской процедуре правотворчества. Сейчас процесс формирования и глобального, и европейского права в основном находится на стадии "права судей" (судейский активизм), потому что других механизмов на глобальном уровне пока нет, а в Европе они только начинают создаваться в институтах ЕС. Усилиями Европейского суда по правам человека создаются зачатки общеевропейского права. Этим надо дорожить. Недопустимо подрывать этот процесс.
Одна из основных проблем формирования демократических механизмов глобального правотворчества на базе концепции объединенных суверенитетов - неравномерность социально-экономического, политического (а значит, и правового) развития государств.
В этих условиях Запад постоянно ставит под сомнение роль других стран (в том числе так называемых молодых демократий) как равноправных партнеров в международном юридическом нормотворчестве (хотя формально об этом "политкорректно" умалчивает). Но налицо и обратная сторона данной проблемы. Справедливо настаивая на равенстве и указывая на недопустимость проявления развитыми странами Запада "двойных стандартов" в сфере международного правотворчества, сравнительно молодые демократии должны предпринимать более активные усилия для сближения своих систем законодательства и правоприменения с уже достаточно апробированными нормами, включенными в основополагающие международные документы.
А в целом, по-моему, надо говорить о необходимости формирования демократических механизмов правотворчества в рамках Совета Европы и в перспективе - глобального политико-правового пространства на основе принципа верховенства права. Здесь как минимум не будет ошибки.
Название документа