Финансовая политика Европейского союза и Федеральный конституционный суд ФРГ
(Мещерякова О. М.) ("Юридический мир", 2012, N 10) Текст документаФИНАНСОВАЯ ПОЛИТИКА ЕВРОПЕЙСКОГО СОЮЗА И ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД ФРГ
О. М. МЕЩЕРЯКОВА
Мещерякова Ольга Михайловна, профессор кафедры международного права Российского университета дружбы народов.
Статья "Финансовая политика Европейского союза и Федеральный конституционный суд ФРГ" посвящена роли Федерального конституционного суда ФРГ в решении вопросов финансовой политики Европейского союза. Европейский союз - это интеграционное сообщество, которое предполагает, что его участниками и создателями являются суверенные государства. В статье на примере анализа норм Лиссабонского договора рассмотрены вопросы функционирования финансовой системы Европейского союза.
Ключевые слова: финансовая политика Европейского союза, Федеральный конституционный суд ФРГ, интеграционное сообщество, суверенные государства, Европейский союз, Лиссабонский договор.
Financial policy of the European union and Constitutional court of Germany O. M. Mescheryakova
The article "Financial policy of the European union and Constitutional court of Germany" is devoted to the role of the Constitutional Court of Germany in the financial policy of the European union. After all the European union is an integration community which, certainly, assumes that its participants and founders are the sovereign states. In the article on an example of the analysis of Lisbon treaty law's questions of financial policy of the European union.
Key words: financial policy of the European union, the Constitutional court of Germany, integration community, sovereign states, European union, Lisbon treaty.
Финансовый кризис, начавшийся в 2008 г., стал для европейского интеграционного процесса настоящим испытанием на прочность: решается вопрос не только о существовании "еврозоны", но и о путях дальнейшего развития европейского интеграционного процесса в целом. Глубочайший системный кризис, который Европейский союз испытывает сегодня, со всей очевидностью продемонстрировал, что все важнейшие вопросы, связанные с развитием европейской интеграции, решаются не в Брюсселе, а на национальном уровне. Совершенно очевидно, что финансовые проблемы, возникающие в процессе развития европейского интеграционного процесса, в значительной степени обусловлены финансовыми проблемами государств - членов Европейского союза. Таким образом, финансовая сфера в Европейском союзе является весьма "суверенитетоемкой". Как отметил в своем комментарии для немецкой газеты "Зюддойчецайтунг" ("Sueddeutschezeitung") Х. Прант, финансовая политика Европейского союза затрагивает "конституционные основы национальной государственности" <1>. -------------------------------- <1> URL: http://www. sueddeutsche. de/politik/2/220/klagen-gegen-eurorettungspakete (дата обращения: 13.07.2012).
Поэтому очевидно, что любые изменения финансовой политики Европейского союза должны приниматься путем внесения поправок и дополнений в первичное законодательство Европейского союза, что, безусловно, связано с международно-правовыми методами согласования суверенных воль государств. Таким образом, решения в сфере финансовой политики Европейского союза осуществляются по следующей схеме: принятие решения на национальном уровне - принятие некоего консолидированного решения на европейском уровне, за которым следует внесение изменений или дополнений в первичное законодательство Европейского союза. Если принятие консолидированного решения невозможно, то вопрос либо снимается, либо предложенные меры осуществляются в рамках продвинутого сотрудничества ограниченным числом государств - членов Европейского союза. Указанную схему решения финансовых вопросов целесообразнее всего рассмотреть на примере ФРГ, поскольку нормы, касающиеся взаимоотношения национального права с правом Европейского союза, занимают в Основном Законе ФРГ (Конституции) гораздо больше места, чем в конституциях других государств Европы, чем, собственно, и объясняется та роль, которую играет Федеральный конституционный суд ФРГ в решении вопросов, связанных с европейской интеграцией. В Основном Законе Федеративной Республики Германии содержатся нормы, ограничивающие применение актов Европейского союза на ее территории <2>, что, несомненно, ведет к усилению роли конституционной юстиции ФРГ в решении важнейших вопросов европейской интеграции. -------------------------------- <2> Подробнее см.: Мещерякова О. М. Конституция Германии и договоры Европейского союза: Монография. М.: Издательство "Palmarium Academik Publishing", 2012. С. 1 - 200.
В этой связи следует отметить, что в 1993 г. Федеральный конституционный суд ФРГ решал вопрос о соответствии Маастрихтского договора Конституции ФРГ. В Германии, согласно ее конституционным нормам, право ЕС имеет прямое действие только в той степени, в которой ФРГ делегировала Европейскому союзу нормотворческие полномочия. Делегирование, предусмотренное ст. 24(1) Основного Закона, ограничено условиями договора о Европейском союзе <3>, важнейшей вехой на пути к ратификации которого и стало рассмотрение Федеральным конституционным судом в Карлсруэ указанного вопроса. В решении, которое вынес Федеральный конституционный суд, содержится вывод, который и определяет баланс национального и наднационального в европейском интеграционном процессе: любая расширительная интерпретация Договора о Европейском союзе не имеет юридической силы в отношении Германии <4>. -------------------------------- <3> Конституция Федеративной Республики Германии // Конституции зарубежных государств / Сост. проф. В. В. Маклаков. М., 2003. С. 110. <4> Мещерякова О. М. Конституция Германии и договоры Европейского союза // Закон и право. М.: Издательство "Юнити-Дана", 2011. N 9. С. 84 - 85.
Поэтому и сегодня "судьба" Европейского пакта финансовой стабильности в строгом соответствии с Конституцией ФРГ будет решаться Федеральным конституционным судом ФРГ, который должен в своем заключении определить, не противоречит ли Европейский пакт финансовой стабильности демократическим принципам, изложенным в Конституции ФРГ. В связи с мировым экономическим кризисом на саммите Европейского союза в декабре 2011 г. даже поднимался вопрос о внесении изменений в первичное законодательство Европейского союза. Вопрос о пересмотре Лиссабонского договора, включенный в повестку дня саммита Европейского союза в Брюсселе в декабре 2011 г. по инициативе Федеративной Республики Германии и Франции, был вызван необходимостью изменения механизма принятия решений в финансовой сфере. Предполагалось, что государства, чей бюджетный дефицит превышает определенный порог, не должны "на равных" участвовать в голосовании по вопросам бюджетной дисциплины. Согласно ч. 1, п. "c", ст. 3 Договора о функционировании Европейского союза, "денежная политика в отношении государств-членов, денежной единицей которых является евро, относится к исключительной компетенции Союза" <5>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <5> Договор о функционировании Европейского союза // Европейский союз: основные акты в редакции Лиссабонского договора / Отв. ред. С. Ю. Кашкин. М., 2011. С. 272 - 273.
Однако, несмотря на то, что на сегодняшний день 17 государств - членов ЕС входят в зону евро, о регулировании экономической и финансовой политики со стороны Союза в учредительных договорах речь не идет. В этих сферах Союз осуществляет лишь координацию действий государств. Согласно ст. 119 Договора о функционировании Европейского союза деятельность государств-членов и Союза в этой сфере включает "на условиях, предусмотренных Договорами, установление политики, которая основана на тесной координации экономической политики государств-членов" <6>. -------------------------------- ------------------------------------------------------------------ КонсультантПлюс: примечание. Монография С. Ю. Кашкина, А. О. Четверикова "Европейский союз: Основополагающие акты в редакции Лиссабонского договора с комментариями" включена в информационный банк. ------------------------------------------------------------------ <6> Там же.
Таким образом, с одной стороны, денежная политика Европейского союза относится к исключительной компетенции Союза, с другой - в экономической сфере со стороны Союза возможна лишь координация действий государств-членов. Именно эта двойственность первичного законодательства Европейского союза явилась причиной нынешнего системного кризиса Европейского союза. И именно эту двойственность должен был устранить декабрьский саммит ЕС 2011 г. путем внесения изменений в ст. 126 раздела VIII "Экономическая и денежная политика" Договора о функционировании Европейского союза <7>. Упрощенно действующую схему определения наличия бюджетного дефицита государства-члена можно представить следующим образом: -------------------------------- <7> URL: http://eulaw. ru/treaties/tfeu.
- Европейская комиссия наблюдает за развитием бюджетной ситуации и за размером публичного долга в государствах-членах; - на основании результатов такой проверки Комиссия направляет соответствующему государству-члену заключение о наличии чрезмерного бюджетного дефицита и информирует о нем Совет; - далее, Совет в формате министров финансов на основании заключения Комиссии принимает решение о применении к государству зоны евро, чей бюджетный дефицит превышает допустимые пределы, тех или иных штрафных санкций. Декабрьский саммит предложил пойти в этом вопросе еще дальше: как только Комиссия установит, что бюджетный дефицит государства, входящего в зону евро, превышает 3%, решение о штрафных санкциях должно приниматься "автоматически". А вопрос об отмене санкций должен решаться квалифицированным большинством министров финансов государств, входящих в зону евро. Однако такое "автоматическое" решение вопроса о санкциях ст. 126 Договора о функционировании ЕС предусмотрено не было. Кроме того, в этой связи возникает по меньшей мере два вопроса. 1. Каким образом решения, принятые в Брюсселе и, по сути, означающие вмешательство в бюджетную политику государства, могут обязать национальные парламенты принять тот или иной конституционный закон во исполнение брюссельских решений? 2. Каким образом Суд ЕС может проводить мониторинг мер по преодолению бюджетного дефицита, принимаемых на национальном уровне? Ведь для этого следует значительно расширить компетенцию Суда ЕС. На сегодняшний день эти вопросы остаются без ответа. В этой связи необходимо подчеркнуть, что отрыв любого интеграционного процесса от международно-правовой основы невозможен. Поэтому вмешательство Союза в вопросы формирования бюджетной политики государств-членов вызвало такой резонанс во время обсуждения этого вопроса саммитом ЕС в декабре 2011 г. Кроме того, предполагалось, что мониторинг финансовой и денежной политики должен осуществляться Европейским центральным банком. С этой целью предполагалось расширить функции этого института. Однако вопрос о расширении функций институтов Европейского союза рассматривается только на международно-правовом уровне. Следовательно, каждое из государств - членов Европейского союза должно выработать свою позицию по данному вопросу. Поэтому и стало возможным блокирование решения об ужесточении контроля за бюджетной дисциплиной государств-членов британским премьер-министром Д. Кэмероном, который в целях защиты суверенитета государств - членов Европейского союза (в первую очередь, разумеется, Великобритании) наложил вето на предложенные поправки в Лиссабонский договор. Таким образом, в Германии вопрос о судьбе "еврозоны" предлагается передать для решения Федеральному конституционному суду, который должен установить, как когда-то в отношении Договора о Европейском союзе, соответствует ли план по расширению европейских фондов Конституции ФРГ.
Название документа